姜长云 李俊茹 赵炜科

摘   要：基于对黑龙江省LX县发展农业生产托管服务的案例观察发现，人均耕地面积大的平原地区具有实现托管服务规模经济的独特优势，发展农业生产托管服务应将推进制度创新与降低制度创新的成本和风险结合起来，将促进粮食增产、农民增收与促进利益相关者合作共赢结合起来，创新政府支持方式和支持重点;发展农业生产托管服务有利于联动激发农业发展方式转变和农村社会变革。在发展农业生产托管服务的过程中，要堅持让市场选择，鼓励公平竞争，加强有效支持和规范引导;要鼓励服务组织购置大型农机具，鼓励粮食主产区加强农业基础设施建设和人力资本培育，高度重视发展农业生产托管服务的防风险、反垄断。

关键词：农业生产托管;托管服务体系;服务组织;制度创新

中图分类号：F325   文献标识码：A   文章编号：1003-7543（2021）08-0103-13

近年来，我国农业生产性服务业迅速发展，引起各级政府、政策研究部门和学术界的重视。2021年中央“一号文件”提出，要“发展壮大农业专业化社会化服务组织，将先进适用的品种、投入品、技术、装备导入小农户”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出，“健全农业专业化社会化服务体系，实现小农户和现代农业有机衔接”。发展农业生产托管服务已经成为政府鼓励发展农业生产性服务业或农业专业化社会化服务体系的主推方式，为“谁来种地、怎样种地”等问题提供了解决方案，为实现小农户与现代农业发展有机衔接发挥了重要引领支撑作用。近年来，部分地方涌现了一些发展农业生产托管服务的先进典型。黑龙江省LX县①曾是国家级贫困县，其发展农业生产托管服务的经验证明，发展农业生产托管服务的过程，实际上也是建设现代农业产业体系、生产体系和经营体系的过程;只要因地制宜、鼓励创新，推动有效市场和有为政府有效结合，即便在区域发展水平比较低的地区，发展农业生产托管服务同样大有可为。本文结合对黑龙江省LX县发展农业生产托管服务的区域案例观察，剖析农业生产托管服务的组织形式，并就农业生产托管服务的制度创新问题进行探讨。

一、相关文献综述

在研究发展农业生产性服务业或健全农业专业化社会化服务体系问题时，相关学者将其上升到农业根本出路[1]、小农户与现代农业发展有机衔接的关键[2]、我国农业现代化历史上的第三次新动能[3]等高度;在政策和实践中，发展农业生产托管服务更是被置于社会化服务主推方式[4]、发展服务规模经营主要形式[5]等高度。近年来，关于农业生产性服务业或其主推方式——农业生产托管服务的研究也在迅速增加。但就总体而言，当前这方面的研究，仍然侧重于从宏观层面分析其发展的重要性和紧迫性、功能作用、政策完善方向[6]，也有一些区域或微观层面发展农业生产性服务业、农业生产托管服务的典型案例观察、调研与解剖[7-9]。发展农业生产托管服务的过程，也是推进农业制度变迁层次演进和现代农业产业体系渐进发育的过程。现阶段，结合区域或微观层面的典型案例观察，从制度变迁和现代农业产业体系建设的互动中，探讨相关逻辑机理及其对深化政策创新的启示的文献仍然偏少。

新制度经济学的研究表明，制度是共同体内众所周知的行为规则，是引导人们行动的手段。其关键功能是增进秩序，在协调个人行动上往往发挥着关键作用。通常，制度对于人们能在多大程度上实现其目标有着巨大影响。恰当的制度是增长的必要前提，对于企业家精神的发挥具有极端重要性，但制度需要培育[10]。制度变迁过程是制度不均衡时人们追求潜在获利机会的过程，其实质是高效率制度的出现或其对原有制度的替代;任何一项制度安排都是在一定制度环境中形成的，制度环境决定着制度安排的性质、范围和进程，但制度安排也可以反作用于制度环境，通过一系列制度变迁可使制度环境不断完善[11]。黑龙江省LX县推进农业生产托管服务发展，并为此构建需求导向的农业生产托管服务体系的过程，为我们提供了一个揭示制度创新生成机理、演变逻辑的典型案例，对于探究深化农业重点领域关键环节改革、完善现代农业产业体系，也有重要的政策启示。

二、黑龙江省LX县农业生产托管服务的形成发展及其主要组织形式

黑龙江省LX县发展农业生产托管服务的过程，实际上也是推动农业生产经营组织创新的过程。不同类型农业生产经营主体或投资者因地制宜、顺应需求，通过创新农业生产托管服务组织方式，形成既竞争又合作的发展格局，协同推进农业生产托管服务蓬勃发展。

（一）黑龙江省LX县概况

位于松嫩平原东南部的LX县是黑龙江省传统农业大县，2019年实现贫困县摘帽。同年，全县总人口48.2万人，其中乡村人口40.3万人;实现地区生产总值71.53亿元，较2018年同期增长1.0%;在全县地区生产总值中，第一、第二、第三产业分别占53.5%、6.4%和40.1%;全县人均GDP和城镇居民人均可支配收入、农村居民人均可支配收入分别达到14 822元、18 305元和10 058元，略超过全国平均水平的1/5、2/5和3/5。全县农作物生产中粮食占据绝对优势，并以玉米为主，水稻和大豆生产也占有一定比重。

（二）黑龙江省LX县农业生产托管服务的典型组织形式

近年来，LX县村庄空心化、人口老龄化、农业副业化问题日益突出，粮食价格波动、极端天气变化的影响不断加大，导致小农户增收困难、种植意愿下降问题凸显。为解决这些问题，2017年以来，LX县部分农业经营（服务）主体顺应市场需求，自发探索形成了农业生产托管服务模式。与此同时，LX县积极推进农村改革和现代农业发展，2018年10月入选黑龙江省农业生产社会化服务项目试点（示范）县，将积极推广以农业生产托管为主的社会化服务模式作为重要任务。LX县委、县政府积极引导服务组织同农户签订托管合同，对农户耕、种、防、收、售等环节作业提供托管服务，农户只需向服务组织交纳一定的托管服务费，托管服务组织即可按合同提供“统一整地、统一购种、统一购肥、统一播种、统一管理、统一收获”等“六统一”服务，保证托管地块粮食产量不低于同品种同地力平均产量，产出的粮食归托管农户。2017年全县农业生产全程托管面积达2600亩。2018年、2019年、2020年分别形成全程托管服务规模超过3000亩的托管服务组织2个、10个和42个，全程托管面积分别增加到2.2万亩、18.4万亩和41.3万亩。2019年全县通过农业生产全程托管带动小农户1.1万户，2020年增加到1.2万户，服务小农户面积达26万亩;2020年，全县农业生产全程托管带动大户0.7万户，服务面积15.3万亩。包括全程托管、单环节或部分环节托管的总托管面积，2019年达到61.5万亩，2020年增加到126.7万亩，占全县耕地面积的比重分别达到23.5%和48.4%。现阶段，LX县农业生产托管服务主要形成了四种组织形式。

1.村集体股份经济合作社开展托管服务

结合推进农村集体产权制度改革，LX县105个行政村全部成立了村集体股份经济合作社，村党支部、村委会、村集体股份经济合作社实行“三个机构、一块牌子”，村支部书记兼任合作社社长。2019年，全县已有21个村依托村集体股份经济合作社开展了全程托管服务。

2.农机合作社开展托管服务

农机合作社开展农业生产托管服务，有的是单环节或部分环节托管，农户在对应环节使用合作社提供的农机等服务，但自购种子、化肥和农药;有的实行农业生产全程托管，农户使用合作社的农机等服务，所需种子、化肥、农药等也由合作社统一购买并提供。如2010年成立的LX县WH现代农机专业合作社拥有农机具145台套，价值2300万元，可以满足10万亩农机作业需求。2016年、2017年WH现代农机专业合作社以自发探索帮农民代耕、代买化肥农药等为基础，逐步形成了农业生产托管服务模式。2018年，其农业生产全程托管服务面积达到7200余亩，2019年增加到1.7万多亩，同时形成单环节农业生产托管3200余亩。2020年，WH现代农机专业合作社的托管面积扩大到5.9万余亩，其中全程托管面积达4万余亩。

3.农民种植专业合作社开展托管服务

2019年LX县LJ镇农业生产托管服务面积2.3万亩，2020年增加到10.6万亩，约占全镇耕地面积的50%、玉米种植面积的70%。该镇① HX、GY两个玉米种植专业合作社和WH现代农机专业合作社对全镇农业生产托管服务的快速发展发挥了重要作用。2015年成立的LH乡RF玉米种植专业合作社，之前主要通过土地流转吸纳农户加入合作社，也通过整合周边农户的小四轮拖拉机等开展农机服务。2017年为规避土地流转缺资金的问题，实行农业生产托管8000多亩，2018年、2019年分别增加到1.3万亩和近10万亩，2020年托管面积基本稳定在2019年的水平。该合作社拥有农机手112人、经纪人123人和管理人员10余人，经纪人主要帮助合作社与本村本屯农户对接，合作社按托管面积10元/亩支付其托管服务协调费。合作社对农户服务按耕种、植保、收割三个环节分别收取服务费，如某环节服务农户不满意，下个环节农户可以自己做，服务毛利润为30～40元/亩，净利润约为20元/亩。

4.农事企业（专业服务公司）开展托管服务

农业生产托管服务市场的繁荣，吸引了工商企业、社会资本投资兴办农事服务企业。有的农事服务企业开始探索与村集体股份经济合作社合作开展托管服务，每亩给村集体股份经济合作社一定额度的服务补贴。

三、黑龙江省LX县构建需求导向的农业生产托管服务体系的实践探索

近年来，在农业生产托管服务自发发展的基础上，LX县委、县政府因势利导、顺势而为，将支持引导农业生产托管服务规范发展，与面向需求构建农业生产托管服务的服务体系有机结合起来，推动形成了“生产托管+农村金融+农业保险+糧食银行”的农业生产社会化服务发展模式和覆盖全程的农业生产托管服务体系，促进了农业发展方式转变和农业节本增效提质降险，形成了农业增产、农民增收、农村增绿和利益相关者合作共赢的良好局面。

（一）政府积极支持并引导农业生产托管服务规范发展

LX县农业生产托管服务的迅速发展，与县委、县政府的积极支持和县政府有关部门、乡镇、村基层干部的积极引导有很大关系。在部分服务主体先行自发探索的基础上，LX县成立了农业生产社会化服务试点办公室，统筹协调相关工作，加强对服务组织的认定和对托管服务发展的规范指导及监督管理，出台完善了农业生产社会化服务项目实施方案、农业生产托管服务农作物标准化生产技术规程、农业生产托管服务管理制度等制度、服务流程和操作规程，制定了包括服务范围、收费标准、服务价格和质量标准等内容的农业生产托管服务合同模板。如2020年的项目实施方案强调重点支持集中连片、整屯推进、整村推进的农业生产全程托管。LX县还组织力量制作宣传小视频、召开县乡村干部培训会，用群众喜闻乐见的方式开展宣传发动，帮助农户和基层干部算好托管服务效益账，引导试验示范发挥对农户参与托管的带动作用。基于市场调研和成本测算，政府相关部门还对托管服务费进行明确指导，规定托管服务费可根据不同地块投入标准的差异有所不同，但应在320元/亩至340元/亩之间。

鉴于农业生产托管服务属于新生事物，在推进其发展的初期，为打消农户疑虑，激发其参与托管服务的积极性，2019年出台的农业生产托管服务管理制度分别有专章就服务流程、质量监测、风险防控、农机及操作、投诉处理、档案管理等进行明确规定，如要求服务组织提供风险担保，担保资金用于收获后弥补亩均产量低于未托管同等地块、地类产量的差额部分。为维护托管双方合法权益，保障托管服务交易资金安全并能进行规范监管，LX县要求托管服务组织在县域内金融机构开设托管资金专户，托管服务资金必须存入该专户，由县农经站监管。为避免交易纠纷，维护托管双方合法权益，托管服务采取先交费、后服务方式，提倡农户以无现金交易方式向服务组织交纳服务费;托管资金使用采取监管部门授权方式支付，以确保资金安全。县委、县政府还积极对接金融、保险、粮食等部门，鼓励其面向农户托管服务需求，创新产品和服务供给，强化面向农业生产托管服务的服务能力建设。这些制度和措施的出台，在控制风险前提下，发挥了政府对服务组织的增信作用，有利于激发小农户参与发展托管服务的积极性。

（二）金融机构面向农户托管需求创新金融服务

若按照LX县托管服务先交费、后服务的方式，有些农户可能缺乏资金来交纳服务费。为解决这个问题，LX县建设银行在之前面向种粮户发放“农户快贷”、面向种粮的农民专业合作社或家庭农场发放“地押云贷”的基础上，2019年为托管农户开发了新的金融服务平台“裕农宝”，并创新推出无需担保、无需抵押、利率低、按天计息的“农户托管贷”。农户托管贷2019年10月开始在线下发行时月利率为0.429%，2020年第一季度末转为线上线下同时发行，月利率降为0.375%，均明显低于农信社一般贷款利率（月利率为0.787%）。2020年，全县共发放“农户托管贷”2700万元。“农户托管贷”利用农业生产托管地块面积大、服务闭环有保障等优势，既帮助银行拓展了金融业务，又有效控制了贷款风险（每亩贷款不超过托管服务费高限340元）。农户与服务组织网签托管合同后，如有贷款需求，可将贷款申请通过“裕农宝”发给建行，建行据此利用农村承包地确权登记等数据进行大数据审核，并在网上通过手机App直接办理放贷，按照服务组织与农户约定，贷款资金可直接打到服务组织在建行设立的监管账户，接受行业主管部门和建行监管，并由主管部门授权支付，确保服务贷款专款专用。通过“农户托管贷”的金融产品创新，既帮助农户降低了借款困难和借款成本，又帮助托管服务组织化解了提供服务的资金缺口。在建行先行带动下，邮储银行、农信社等纷纷跟进开展托管贷。金融机构协力支持农业生产托管的态势开始形成。

（三）探索“普通保险+大灾保险+风险互助基金”应对托管产量风险

为帮助农户有效规避农业生产风险，近年来LX县委、县政府积极推动发展“普通保险+大灾保险”的政策性农业保险。在此基础上，鉴于普通农业保险难以完全弥补农产品生产物化成本投入、大灾保险难以覆盖农产品完全成本，为进一步增强托管服务的风险保障能力，2020年LX县引导全县从事玉米和大豆种植，且规模经营2000亩以上的托管服务组织联合成立YN谷物种植专业合作社联合社，并设立种植业风险互助基金，在LJ、LH、YD三个乡镇开展种植业风险互助基金试点，为参与成员提供产量风险互助服务。为规范基金运作，县政府出台种植业风险互助基金设立及运营实施方案，明确该基金坚持自愿加入、风险共担，结转使用、非盈利性和民主管理、公开透明原则，由YN谷物种植专业合作社联合社负责运营管理，由县政府指定部门负责监管，联合社成员按照其种植品种和面积交纳基金，玉米和大豆分别为30元/亩和18元/亩。实行全程托管且符合补贴政策标准的，由托管农户按5元/亩交纳，其余由农业生产社会化政策补助基金交纳并计入成员个人账户（相当于补贴了服务组织）。不享受农业生产社会化服务补助条件的经营组织，自行交纳基金。基金运营在明确具体地块、作物品种、种植面积等信息基础上，约定产量标准为3年平均亩产的90%。具体赔偿时，根据交纳地块农作物生长期和成长期的受灾程度，按照各时期赔付标准比例计算保障额度。在政策性保险范围内，先由保险公司按标准赔付;在保险公司赔付标准范围之外的，由风险互助基金进行补充赔偿，赔付金额等于约定产量、销售价格和受灾比例的乘积。基金扣除管理费及赔付费用后，当年剩余部分结转第二年，出现的基金差额由成员按面积和标准补充交费。

（四）创新“粮食银行”业务帮助农户有效化解储粮难、卖粮难等问题

以前粮食收获后，都由农户分户储存，容易面临储粮难、卖粮难、粮食卖后收账难和储粮品质保持难等困扰，也容易加大粮食储存损耗。为解决这些问题，LX县支持托管服务组织在“六统一”基础上，依托农业生产托管规模经营优势，积极与地方储备粮公司或粮食收储企业合作，延伸开展“粮食银行”业务，为接受农业生产托管的农户提供便捷可靠的粮食仓储和销售等服务。托管服务组织在秋粮收获脱粒后，可按农户要求将粮食烘干，再按粮食存储协议将粮食直接运到地方储备粮公司或ZH农业等粮食收储企业的粮库交其存储，扦样化验后领取存粮凭证。在销售前确保农户粮权不变、卖粮时间不限、落价保底、涨价顺价，农民可按意愿择机售粮，即时、适时结算，便于农户卖出好价钱。

（五）通过网络化技术指导和农资供应服务促进农业提质增产增收

发展农业生产托管服务，能在较短时间内推动农户实现由陌生、质疑到认可甚至欢迎的转变，一個重要原因是借助服务组织的网络优势，通过规模化整合集成和加快推广农业科技创新成果，以及有效对接优质农资供应渠道，有效促进农业增产提质增效和农民增收，促进农业绿色发展。为支持农业生产托管服务加快发展，LX县还通过技术特派员制度鼓励农技推广人员发挥作用，对托管地块进行网格式技术包保，按片区对托管服务组织提供技术指导，提升病虫害防治、测土配方施肥等技术运用水平。在政府相关部门支持下，农业生产托管服务组织与ZH集团等大型农资企业合作实行农资直采，价格往往低于市场价10%甚至更多，全县托管地块每年亩均可节省40元以上的生产成本，促进了绿色低污染肥料、农药的优先使用，也为节约农资成本提供了便利。ZH集团还在LX县设立ZH农业服务中心，集中调运生产资料，通过网络形成从农户到经纪人、合作社、农资企业的服务体系，推动托管地块按测土配方精准施肥。

新制度经济学的研究发现，按照在制度变迁中发挥作用的先后顺序，可将制度变迁主体分为初级行动主体、次级行动主体。初级行动主体能够发现在现行制度安排下不能实现的潜在收益，并企图通过制度创新获得这些潜在收益，他们提出制度变迁方案并在预期收益为正的制度变迁方案中进行筛选和比较。初级行动主体成员至少是熊彼特意义上的创新企业家。次级行动主体为帮助初级行动主体获取新的预期收益而进行制度变迁。初级行动主体和次级行动主体都是制度变迁的决策单位，但初级行动主体是制度变迁的创新者和最初策划者，只有初级行动主体和次级行动主体共同努力，制度变迁才会发生并持续下去[11]。在LX县推进农业生产托管服务的制度创新过程中，自发探索农业生产托管的服务组织和组织化推动农业生产托管发展的地方政府，都可视作初级行动主体;后续参与托管服务制度创新的政府相关部门或金融、仓储等托管服务体系参与者，均可视作次级行动主体。LX县结合发展农业生产托管服务，构建需求导向的农业生产托管服务体系的过程，实际上是初级行动主体与次级行动主体相互呼应、相互策动，持续推进制度变迁，并将深化制度创新与优化制度环境有机结合的过程。

四、黑龙江省LX县农业生产托管服务的制度创新经验与启示

LX县发展农业生产托管服务、构建需求导向的农业生产托管服务体系的过程，虽是一个区域案例，但对于深化农业生产托管服务的制度创新，仍然富有启发意义。

（一）人均耕地面积大的平原地区具有实现托管服务规模经济的独特优势，按需求导向完善托管服务体系可优化相关制度环境和产业生态

新制度经济学的研究表明，客观存在的外部收益往往是诱致制度发生变迁的根本性原因。通常，规模经济、外部性、风险和交易费用会影响外部收益状况。如果新的制度安排能有效克服这些因素的负面影响，而成功地将外部收益内部化，那么总收益就会增加，创新者就会在不损害他人利益的情况下获得收益[11]。LX县地处松嫩平原，人均耕地面积6.5亩。与人多地少的南方地区相比，容易形成托管服务、农机具作业和农资批量采购的规模经济，实现农业节本增效降险。如LX县YD镇ST村、SG村2019年开展农业生产托管服务试点，当年托管服务面积分别达到10 380亩和10 110亩，服务农户分别达344户和296户。通过引导带动，2020年YD镇完成整镇推进农业生产托管服务面积7.3万亩。WH现代农机专业合作社2018年托管服务面积7200亩，2020年增加到5.9万亩。RF玉米种植专业合作社2017年实行托管服务8000余亩，2020年增加到近10万亩。近年来，LX县推动构建需求导向的农业生产托管服务体系，优化了托管服务发展的制度环境和产业生态，为促进制度创新、节本增效降险提供了便利;有利于完善现代农业产业体系，夯实以产中服务为重点的农业生产托管服务的发展根基。

之前，在其他地区调研时，有的地方提出，当地耕地流转比例高，农业土地规模经营发展较快、水平较高，容易增加发展农业生产托管服务的难度和阻力。因为许多土地规模经营户通过购置农机形成自我服务能力，形成了较大的沉没成本，影响其接受托管服务的积极性;许多专业大户、家庭农场带头人拥有较强的技术、资金和市场网络优势，将土地托管出去后可能影响这些优势的发挥和利用。那么，事实果真如此吗？LX县有耕地面积262万亩，耕地流转比例明显高于全国平均水平。2017年、2018年、2019年、2020年耕地流转面积分别达到132.6万亩、133.4万亩、131.45万亩、111.36万亩，耕地流转比例分别高达50.6%、50.9%、50.1%和42.5%。但从LX县的实际情况来看，只要为这些沉没成本找到消化吸收的路径，为专业大户、家庭农场带头人找到其技术、资金和市场网络优势发挥作用的平台，农业生产托管服务还是可以克服部分困难顺利发展的。在此方面，LX县的一些经验可供其他地方借鉴。如为增强托管服务能力，YD镇ST村在依托村集体股份经济合作社发展托管服务时，在自愿前提下通过农机租赁等方式整合村里的农机和农机手，形成农机服务队，既确保了农机服务不误农时，又提高了农机利用效率、增加了农机手收入。LJ镇GY玉米种植专业合作社为推进农业生产托管，2020年在LJ、CJ、KR三个乡镇找了近60位农机手或农民经纪人作为合伙人，每垧地支付其300元，请其帮助开展本村本屯托管服务的组织协调工作。在此，合伙人在服务组织中发挥了近似项目经理或区域经纪人的作用。实际上，在一个区域内，通过发展农业生产托管服务形成服务规模经营，和通过土地流转形成土地规模经营，存在一个市场竞爭和让农户选择的问题。在此也存在这样一个道理：制度间的生存竞争也会产生均衡制度。LX县的经验证明，只要注意扬长避短，尊重不同利益主体的利益要求，在人均耕地面积较大的平原地区，即便现有土地流转比例较高，也不会构成发展农业生产托管服务的主要障碍。何况，如果农产品价格不是单纯地趋势性上升，发展土地规模经营相对于发展农业生产托管，并不存在绝对有利的市场环境。

（二）坚持尊重农民意愿、用典型引路、让事实说话，将推进制度创新与通过试点试验或地缘亲缘关系降低制度创新的成本和风险结合起来

在发展农业生产托管服务的初期，多数农户因为担心服务组织种不好地，不愿把农事作业托管给服务组织。乡村干部在宣传动员时，许多农户碍于情面，也只愿意把次等地拿出来，好地还是留给自己种。LX县尊重农民意愿注意通过试点试验的实际效果帮助农民转变观念，激发农户参与、乡村干部支持托管服务的积极性。如2019年成立的LJ镇GY玉米种植专业合作社，通过整合周边乡村的农机、农技和土地等资源，先在亲戚朋友小范围内托管2000余亩地，在各村搞三五垧地的托管对比试验，通过做给农民看，让农户切身感受到接受农业生产托管服务的好处。2018年，LX县HX玉米种植专业合作社利用一些性能较好的农机具为农户提供农机服务，同时自种玉米400多亩。自种玉米比其他农户出苗率高、出苗齐，吸引了许多农户次年找其播种。2019年该合作社将托管服务面积扩大到5000多亩，2020年增加到2万多亩。我们调研时，村民WXZ坦言，2019年他将自家的40亩地交给合作社托管，另外40亩地自种，都是种大豆。一个生产周期下来，托管地大豆亩产175公斤，较自种地每亩高出25公斤。种植大豆亩托管费用166元，自种大豆亩费用178元;托管的大豆由于蛋白质含量高，每公斤可卖3.3元，较自种大豆（豆种是自选的）每公斤可多卖0.1元。与自种大豆相比，实行全程托管亩均可增收109.5元，40亩地全程托管较40亩地自种大豆共增收4380元。因此，2020年他将这80亩耕地全部托管给村集体股份经济合作社。

新的制度安排只有在两种情况下才会发生：一是创新改变了潜在利润;二是创新成本的降低导致制度变迁变得合算[10]。如何降低制度创新的成本和交易成本，是推进制度创新不可回避的重要问题。发展农业生产托管服务，作为一项重要的制度创新，涉及对现行利益格局的调整，容易面临部分利益相关者的抵触甚至抵制，引发制度创新的交易成本。LX县在推进农业生产托管服务的过程中，面对这些抵触情绪甚至抵制行为，没有规避问题强制推进，而是正视问题，不搞政策“急转弯”，在尊重农民意愿前提下，努力降低制度实施的成本和风险。如2019年YD镇开展村集体股份经济合作社发展农业生产托管服务试点时，在选购良种和农资环节，村集体股份经济合作社充分尊重农民意愿，请有公信力的村民代表比较筛选放心的农资产品，政府通过搭建与农资、农技部门对接的通道，帮助其扩大选择空间，结果选用的是黑龙江省NKY优质高蛋白的黑农85大豆原种和BF集团测土配方专用肥。村集体股份经济合作社还让村民代表检查种子、化肥和农机作业质量，并了解后期粮食产量。因批量购买，种子、化肥等农资产品都是“工厂批发价”，大大降低了农资成本。通过村集体股份经济合作社专业技术人员的精心指导、精细的田间管理和集中连片的机械作业，这种农业生产托管模式很快得到农户广泛认可。LJ镇GY玉米种植专业合作社通过吸收农机手或农民经纪人作为合伙人的方式，带动全年农业生产托管面积从2019年的2000余亩扩大到2.5万亩。这种模式利用了合伙人的地缘、亲缘关系，增进了农户对制度创新的信任，减少了制度创新本土化过程的实施阻力。

（三）将促进粮食增产、农户增收与促进利益相关者合作共赢结合起来，集成推进制度创新、政策创新的强大合力

LX县小农户的耕地主要通过三种方式耕种：一是农户自种;二是流转给新型农业经营主体耕种（2019年亩均流转费450元左右）;三是托管给服务组织耕种。在自种、流转、托管三种方式下，2019年农户亩均可获收益分别为540元、450元和720元;相对于自种和流转，农户通过托管亩均可分别增收180元和270元。我们调研时，WH现代农机专业合作社反映，2020年农户自种玉米每亩投入约370元，托管给服务组织种玉米每亩投入320元（即托管服务费），托管较自种方式每亩可节约成本50元。在农机合作社提供托管服务方式下，玉米出苗率齐、长得壮且颗粒饱满，加之采购的化肥农药品质较好，每亩可增产玉米50～100公斤，按亩增产75公斤和同年11月玉米价格2元/公斤计算，托管相对于自种，每亩通过节本、增产共可增收约200元。有的农户把土地或农事作业托管后，春秋两季在合作社务工，每人每年还可净赚1万多元。

之前许多合作社通过土地流转实现农业规模经营，但土地流转费和农业生产成本往往需要较大的资金投入，增加其融资困难，甚至超出其风险承受能力。随着土地流转规模的扩大，规模化种植风险迅速增加。当前许多地方土地流转合同大多一年一签，今年收成好，明年农户的土地流转价格便要提高。土地流转价格不稳定，容易传导为新型经营主体农业经营和预期收益的不稳定性，影响其从事农业长期投入的积极性。通过流转实现土地规模经营，会受到新型经营主体资金实力和风险承受能力的刚性约束。如WH现代农机专业合作社2015年、2016年前后规模化种植玉米约1.2万亩，按每亩流转费450元、生产成本投入370元计算，从事土地流转每年需要资金投入近千万元。从土地流转转向从事托管服务后，WH现代农机专业合作社不仅可以通过托管服务费每亩净赚20元以上的利润，通过农资批量采购获得部分收益，还可节约大量资金投入，并将其用于扩大服务规模、提升服务能力。WH现代农机专业合作社之前通过土地流转进行规模化种植时，还容易出现农机作业量“吃不饱”或大量农机闲置的问题，被迫通过农机跨区作业提高农机利用率。通过推进规模化种植向规模化提供托管服务的转变，WH现代农机专业合作社不仅提高了农机综合利用率和作业效率，而且可以节约每年因大幅度、远距离跨区作业形成的高达20余万元的交通和联络成本，并规避了之前跨区作业时部分农机作业费收不回来的问题。

通过发展农业生产托管服务，地方政府和村集体经济组织也有重要的利益改进。就政府而言，推进农业生产托管服务，通过实现服务规模经营、农资低价批量统购、农资向大厂家直接采购，可以带动农资、农产品品质的提高和精准施肥施药，促进农业节本增效、化肥农药减量和可持续发展;有利于推进大型农机具对小型农机具的替代，提升农机利用规模化、标准化水平;还有利于解决农户焚烧秸秆带来的环境污染问题，推进秸秆综合利用、土壤深耕深松、黑土地保护并提升农业的生态效益。因此，发展农业生产托管服务，符合政府政策支持的方向和地方政府的利益诉求。就村集体而言，依托村集体股份经济合作社开展托管服务，可以通过托管服务费和农业生产社会化服务补助资金，提高村集体经济收入。如YD镇ST村曾是全镇两个国家级深度贫困村之一，通过村集体股份经济合作社开展农业生产托管服务，开拓了增收渠道，实现了农户和村集体双赢。

（四）创新政府支持方式和支持重点，推动有效市场和有为政府有效结合

迄今为止，LX县农业生产托管服务发展的总体质量较高，这不仅得益于LX县委、县政府的高度重视，还得益于LX县为引导农业生产托管服务规范发展和优化监管，在推进制度创新、规范服务流程和操作规程等方面卓有成效的努力。如2019年发布的农业生产社会化服务项目实施方案，要求该年各乡镇至少有1个村推进农业生产社会化服务项目，实施面积中必须有3000亩以上的集中连片区域，资金补助采取政府购买服务、先服务后补助的方式。2020年完善后的方案进一步明确省级以上财政部门生产社会化服务专项资金为补助资金，重点对开展全程托管服务进行补助，主要优先支持集中连片、整屯推进、整村推进的全程托管方式，要求每个乡镇至少有2个村开展农业生产社会化服务，全程托管面积需达到3000亩以上，同时必须有2个以上的集中连片托管地块。

在推进农业生产托管服务发展的过程中，LX县还注意创新政府支持方式和支持重点，探索更好发挥财政投入“四两拨千斤”作用的路径，审慎把握“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”和“更好发挥政府作用”的关系，既积极创造条件支持服务主体增强自我发展能力，并在增加农业服务供给中发挥主力军作用;又努力避免拔苗助长，形成服务主体对财政补贴的依赖。具体表现在以下方面：

第一，坚持农业生产托管服务组织市场化运作的方向，将服务组织能靠自身经营实现盈利作为获得政府支持的前置条件，规避了以往财政支持项目中市场主体以难以盈利为借口向政府施压，要求加大补贴强度的问题。LX县推进农业生产托管的项目实施方式，与通常的项目制也有明显不同。虽然政府对服务组织的资金补助仍采取政府购买服务、先服务后补助的方式，但事前不确定对各服务主体的财政补贴数量甚至单位服务量的财政补贴标准，只是根据可用的上级财政补助资金總量和全县达到验收标准的服务作业数量、质量，事后计算单位服务作业量的补贴资金规模，并根据各服务组织实际提供的服务数量和质量计算其应得财政补贴量。服务主体提供服务后能够获得多少财政补贴，也不是单纯由政府相关部门说了算，而是要充分尊重托管农户对服务主体服务质量的评价，较好地体现了发展农业生产托管服务以用户（托管农户）为中心的理念。为此，政府规定了服务组织必备条件和要求，建立了服务组织名录申报审核制度和服务组织名录库，对服务组织运营情况和服务质量进行监管或多层次检查、抽查。各环节作业完成后，必须由托管农户对服务质量、作业数量及标准进行现场确认签字。整个托管服务结束后，由所在乡镇和村委会验收并逐户填写验收单。如以村集体股份经济合作社为服务主体的，乡镇验收100%，县级抽查10%～15%;以其他服务组织为服务主体的，当地村委会验收100%，乡镇验收50%，县级抽查10%。

第二，加大农业生产社会化服务补助资金支持力度，设立和运营种植业风险互助基金，借此支持农业生产托管服务“防风险”。这不仅有利于创新财政资金的使用方式，而且有利于更好地畅通农业生产托管服务实施机制，降低制度实施的成本和风险。

（五）发展农业生产托管服务可以对农业服务市场的发育和现代农业产业体系建设“牵一发而动全身”，联动激发农业发展方式转变和农村社会变革

许多农业生产托管服务主体具有较强的资金实力和现代经营理念，在运用科技推进农业绿色转型和高产、优质、高效、生态、安全发展方面，也有一定的网络和资源优势，可以成为推进农业服务市场发育和现代农业产业体系建设的生力军。如LX县农经站和LJ镇政府选择HX、GY两个玉米种植专业合作社和WH现代农机专业合作社、NEC瓜果种植合作社作为发展农业生产托管服务的合作主体。这些合作社的共同特征是农机作业服务能力强，与种子、化肥农药等农资企业合作关系好，都建立了“合作社+经纪人”的合作模式，形成了较强的本土根植性;都有良好的种植经验和服务诚信，其服务质量都能获得托管农户的好评，并能经受住相关管理部门的监督。县农业农村局还要求县农技中心、农机总站对这四家合作社定点提供技术支持。这些服务组织的服务活动，很容易转化为先进适用科技、优质种子和农资、大型农机、精准施肥施药技术与现代农业发展加快对接的渠道，并通过激发服务市场竞争对增强服务市场活力产生“鲶鱼效应”。从前文分析可见，随着农业生产托管服务的深入推进，由此产生的需求牵动效应，还会带动农业科技服务、金融保险服务、仓储销售服务等的发展。

与此同时，一些服务组织直接到农资大厂家采购，导致之前乡村散布的小农资经销店迅速失去市场。GY玉米种植专业合作社负责人就是由之前卖种子、肥料出身，转向开展农业生产托管服务的。农业生产托管服务的发展，不仅可以带动新型职业农民和乡村产业新业态成长，而且可以为加强农业基础设施建设、提升现代农业装备水平提供新路径。将众多小农户分散地块上的农事作业进行连片规模化集中作业，为大型拖拉机、精量播种机、大型喷药机等大型农机具替代农户自有小农机提供了便利。农户把农事作业托管给村集体股份经济合作社、农机合作社、种植合作社等服务规模经营主体，由服务组织负责耕、种、防、收、售各环节作业，农户便可腾出手来外出务工经营，并在秋收后取得对应耕地生产的粮食，为推动乡村产业转型升级乃至农村经济社会变革创造条件。

五、优化农业生产托管服务的对策建议

从对LX县的区域案例观察可见，农业生产托管服务的发展，有效提升了农业质量效益和核心竞争力，增强了农业发展活力和可持续发展能力。推进乡村全面振兴，需要发挥农业生产托管服务的重要作用，协调推动服务强农与质量兴农、绿色兴农、品牌强农有机结合。但从LX县的案例可见，当前农业生产托管服务的发展仍然存在一些政策短板和痛点堵点。推动农业生产托管服务高质量发展，完善相关支持政策至关重要。

（一）坚持让市场选择，鼓励不同的农业生产托管服务组织公平竞争、优胜劣汰或合作共赢

从我们对LX县的调研可见，其发展农业生产托管服务的四种组织形式各有千秋，不宜人为设定农业生产托管服务组织创新的重点方向。如村集体股份经济合作社模式容易产生较强的社区亲和性和本土根植性，在较短时间内迅速整合本村本屯闲置农机具形成农机服务能力，迅速动员本村本屯耕地集中连片参与托管;也有利于把发展农业生产托管服务与发展村集体经济、促进本村农民增收较好地结合起来。但其发展规模容易受到村域范围的刚性约束，难以实现跨村服务，托管服务规模的扩张潜力有限;从事托管服务的经营理念和实际成效，也容易面临村集体主要负责人个人素质和责任心等的约束。农机专业合作社和种植专业合作社从事托管模式，往往经营理念较为先进，资金实力较强，可以通过规模化农机作业和服务规模经营，提高农机具利用效率，降低农机作业成本和运营风险;可以通过跨区提供托管服务扩大经营，未来扩张潜力较大，也有利于规避土地流转模式下实现土地集中难、流转成本高、大型农机具闲置多的问题。农事企业或专业服务公司从事托管模式，往往有较强的投资实力，但相对于前三种模式如何增强社区亲和性和本土根植性，如何避免因盲目追求规模扩张而使发展风险加大，是亟待解决的突出问题。在今后相当长的时期内，应鼓励四种模式公平竞争、优胜劣汰或合作共赢，人为提出何种组织形式为农业生产托管服务组织创新的优选方向，都不利于农业生产托管服务高质量发展。

（二）对发展农业生产托管服务加强有效支持和规范引导依然至关重要，对相关试点县的支持可考虑“扶上马后再送一程”

农业生产托管服务的发展在总体上仍属新生事物，在鼓励其发展的同时，引导其完善政策、规范发展仍然至关重要。比如，我们在调研时，有群众评价“托管托管，就是啥都不管”，少数基层干部还将其作为经验来介绍。这实际上偏离了农业生产托管服务的发展方向。中央和农业农村部的许多重要文件反复强调，要健全面向小农户的农业社会化服务体系，推进小农户与现代农业发展有机衔接。农业生产托管服务本应在尊重农户土地经营权的前提下，帮助农民解决其自身发展农业“干不了、干不好、干得不经济”的问题;而不应代替农民，让农民放弃农业或土地经营权[1]。让农户“啥都不管”，包括远离田间管理的托管服务，实际上是让农户退出农业，放弃土地经营权，更谈不上让小农户与现代农业发展有机衔接。今后在发展农业生产托管服务的过程中，对此应予充分注意。发展農业生产托管服务应该扎实稳健，如果为了短期的速度偏离了正确方向，导致大量小农户退出农业或“疏远农业”，就容易动摇农户家庭经营的基础性地位，引发一系列经济社会问题。这方面相关研究较多，政策早已明确，限于篇幅，在此不作论述。

目前，国家对农业生产社会化服务项目试点县补贴3年，聚焦支持以农业生产托管为主的服务方式，但3年后能否持续？从我们对LX县及其邻近的QG县的调研来看，黑龙江省由于人均耕地面积较大，容易通过支持农业生产托管服务实现服务规模经营，因而其农业生产托管服务的自我发展能力较强。但即便在这样的地区，待项目试点结束后，农业生产托管服务的发展是否还会持续像现在这么好？对此，可能多少要打些折扣。因此，对部分农业生产托管服务试点县可能还需要“扶上马后再送一程”。为巩固拓展脱贫攻坚成果，国家已明确设立“衔接过渡期”。为鼓励支持农业生产托管服务高质量发展，对于相关试点工作做得好的县市，也可以考虑增加一个“试点接续期”，接续支持面向小农户的农业生产托管服务推广工作，重点支持区域农业生产托管服务能力、公共服务平台或面向服务主体的服务能力建设，以便更好地对托管服务主体赋能发展。

（三）结合加强国家粮食安全产业带和粮食生产功能区建设，加力支持服务组织购置大型农机具，鼓励粮食主产区加强农业基础设施建设和人力资本培训

从调研来看，许多地方对大型农机具购置补贴的支持比例，明显低于中小型农机具。但在黑龙江等平原地区的粮食主产区，采用大型农机具作业代替小型农机具，有利于打破犁底层，改善土壤理化性能和蓄水保墒能力，降低病虫害发生，增强玉米抗倒伏能力和除草效果;也有利于通过连片规模化作业，提高作业效率，降低作业成本，有利于促进农业绿色发展并提高农机化质量。据GY玉米种植专业合作社介绍，经历2020年8月底9月初的三次强台风袭击后，多数未经托管的地玉米倒伏严重，而该合作社近80%地块的玉米没有倒伏。玉米托管后抗倒伏性能改善，使农业抗风险能力增强。一般未经托管的玉米地每亩增加收割成本约20元，收割损失增加5%，且玉米穗容易掉落。每亩地仅拣掉落的玉米穗就大约需要1个工，工钱约150元。因此，应推动平原地区加大对服务组织购置大型农机具的补贴力度，鼓励其通过推动实施农机作业补贴政策，加强对农业生产托管服务的支持。

近年來，农业水利建设在干支斗渠建设方面投入较多，但在龙渠和毛渠方面投入较少，农民“靠天吃饭”的状况亟待改善。近年来，推进高标准农田建设虽然取得成效，但水平低、抗风险能力弱的问题仍然突出。如我们调研的YD镇ST村，属于低洼、盐碱地，粮食单产水平低、种植风险大。建议今后大幅提高高标准农田补贴标准和覆盖面，帮助农业增强抵御自然灾害的能力。我们在LX县LJ镇调研发现，该镇排水系统主要还是20世纪六七十年代修建的，2020年因连续三次强台风袭击，全镇17万亩耕地，因排水问题多花费100多万元。当地许多农民急迫要求解决的问题，是农业水利和秸秆处理问题。

目前，许多农村“50后”“60后”种地“干不动”，为发展农业生产托管服务提供了契机。但“70后”不愿种地，“80后”“90后”“00后”不愿也不会种地越来越成为普遍问题。LX县通过启动“科普之冬”活动，培训农机手、职业农民和村会计等方式，强化对农业生产托管服务发展的人力资本支撑。这对于农村经营和服务主体创新经营理念、加强发展农业生产托管服务的人才储备是有益的。随着农业生产托管服务的深化，许多农业劳动力从繁重的农事作业中解脱出来，通过加强农业农村多种经营或就业培训，帮助其拓展就业创业能力和经营素质日趋紧迫。

（四）发展农业生产托管服务防风险、防垄断仍需警钟长鸣，应通过扎实稳健推进其适度规模经营促进其高质量发展

尽管在LX县农业生产托管服务的发展中，一直把防风险作为完善托管服务体系的重要任务，并在建立互助基金方面进行了积极探索。但是，防风险问题仍然丝毫大意不得。这既是因为农业生产容易遭受自然风险和市场风险的双重冲击，又是因为随着托管规模的扩大，发展农业生产托管面临的风险迅速增加，甚至明显超过托管服务企业的风险承受能力。据介绍，1000万元资产价值的农机合作社，可以形成40 000亩左右的农机服务能力。按每亩托管服务费20元，每年可以收取托管服务费80万元，如果某年突遭多少年一遇的重大病虫害导致粮食严重减收，每亩损失可能明显超过通过托管服务费赚得的20元净利润。中央经济工作会议将强化反垄断和防止资本无序扩张作为2021年需要抓好的重点任务，这对推进农业生产托管服务高质量发展也是至关重要的。从以往其他方面的经验看，在发展农业生产托管服务的过程中，也要注意强化反垄断并防止资本无序扩张，防止片面“贪大求洋”导致托管风险加快集中。因此，注意农业生产托管服务的适度规模经营，也是必要的。这有利于农业生产托管服务更好地做到“防风险”。

参考文献

[1]姜长云.关于发展农业生产性服务业的思考[J].农业经济问题，2016（4）：8-15.

[2]苑鹏，丁忠兵.小农户与现代农业发展的衔接模式：重庆梁平例证[J].改革，2018（6）：106-114.

[3]冀名峰.农业生产性服务业：我国农业现代化历史上的第三次新动能[J].农业经济问题，2018（3）：9-15.

[4]冀名峰，李琳.农业生产托管：农业服务规模经营的主要形式[J].农业经济问题，2020（1）：68-75.

[5]冀名峰，李琳.关于加快发展农业生产性服务业的四个问题[J].农村工作通讯，2019（8）：39-44.

[6]姜长云.科学把握农业生产性服务业发展的历史方位[J].南京农业大学学报（社会科学版），2020（3）：1-14.

[7]杜小妮，吴彩鑫.合作社托管产出“金果果”——礼泉县群家兴果园托管合作社发展纪实[J].中国农民合作社，2021（2）：49-51.

[8]姜长云.发展农业生产性服务业的模式、启示与政策建议——对山东省平度市发展高端特色品牌农业的调查与思考[J].宏观经济研究，2011（3）：14-20.

[9]张瑞娟，宦梅丽.农业生产托管：模式、成效及启示——来自黑龙江省兰西县的经验[J].重庆社会科学，2020（10）：5-17.

[10]柯武刚，史漫飞.制度经济学：社会秩序与公共政策[M].韩朝华，译.北京：商务印书馆，2000：3-20.

[11]杨德才.新制度经济学：第2版[M].北京：中国人民大学出版社，2019.

Organizational Form， Practical Exploration and Institutional Innovation of Agricultural Production Trusteeship Service： A Case Study of LX County， Heilongjiang Province

JIANG Chang-yun  LI Jun-ru  ZHAO Wei-ke

Abstract： This article is based on the case observation of the development of agricultural production trusteeship service（APTS） in LX County， Heilongjiang Province. It is found that plain areas with large per capita cultivated land have the unique advantages of realizing the scale economy of APTS. More attention should be paid to the combination between firmly promoting the institutional innovation and the reducting of cost or risk， a win-win combination between increasing grain production and farmer's income and promoting cooperation among stakeholders， and innovating the direction and the focus of government support in the progress of the development of the APTS. The development of APTS can play an important role in affecting the whole situation， which is conducive to the linkage to stimulate the transformation of agricultural development mode and rural social changes. To develop APTS， we should insist on a market-oriented system， encourage fair competition， strengthen effective and standardized guidance to APTS. The service organizations should be encouraged to purchase large-scale agricultural machinery， and the major grain production areas should be encouraged to strengthen agricultural infrastructure construction and human capital training. More attention should be attached to prevent the risk and oppose monopoly during the development of the APTS.

Key words： agricultural production trusteeship service（APTS）; trusteeship service system; service organization; institutional innovation