周兰萍 张留雨

自2014年PPP模式推广以来，在政府提供的公共产品有效增加的同时，也出现了一些问题。此外，受国家政策导向影响，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（下称《‘十四五规划纲要》）明确提出“生态文明建设实现新进步”，这对PPP模式的发展提出了更高要求。生态环境导向的开发（Ecology-Oriented Development，EOD）模式以可持续发展为目标，将生态环境治理带来的经济价值内部化，与PPP模式的高质量发展具有高度的契合性。

PPP高质量发展存在制约因素

根据《全国PPP综合信息平台管理库项目2021年5月报》（下称“《5月报》”），截至2021年5月末，累计纳入全国PPP综合信息平台管理库（下称“管理库”）的PPP项目10 132个、投资额15.7万亿元，其中，污染防治与绿色低碳项目累计5 895个、投资额5.7万亿元。可以说，政府通过PPP模式有效吸引社会资本参与提供公共产品，形成了多元化、可持续的公共产品资金投入渠道。但PPP项目前期泛化和异化产生的不良影响也逐步显现，制约着PPP的高质量发展。

把PPP当作一种融资工具

PPP项目实践中，部分地方政府在实施项目时脱离区域经济社会发展的实际情况，在超出当下的社会发展需求和财政实力的状况下上马PPP项目，简单地把PPP当作一种融资工具，导致区域财政承受能力超限。

把PPP当作一种融资工具，根本原因在于PPP参与方“重建设、轻运营”。政府希望通过PPP加大基础设施投入而打捆包装加入无实质关联的运营内容，社会资本希望做大当期工程体量亦不愿实质性参与项目运营管理，加之绩效考核机制不健全，造成一些PPP项目无法实现高质量发展，未能实现以PPP模式完善财政投入和管理方式、提高财政资金使用效益的初衷。……