杜国强

摘 要：

委员会是我国行政组织领域存在的客观现象。根据法律地位不同，其可以分为机关型委员会与机构型委员会。委员会在不同领域、不同阶段行使着不同性质的权力，是国家治理体系的重要组成部分。有必要从依法行政特别是法律保留的角度审视其存在与合法性。为实现委员会与法治政府建设的衔接，应当从设立与运转两个阶段对其进行过程规制。

关键词：委员会;委员会制;行政组织;行政机关

中图分类号：D922.1 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2021）03-0076-09

一、 问题与方法

委员会，或名为小组、团队，是三位以上的人就特定问题进行商议的组织形态。当其以会议的方式集体行使职权，并遵循多数决原则作出决策时，被称为委员会制或合议制。

《宪法》《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法源性文件对行政机关规定的组织建制皆是首长负责制。正因如此，学界对行政组织领域委员会的关注，或者从与首长负责制对比的角度轻轻掠过，或者在谈及行政行为合法有效要件时顺带提及[1]（p.325），专门讨论者寥寥可数[2]。普遍的观点是，“行政机关由于代表国家直接对公民、法人和其他组织实施管理，特别要求权限清楚、责任明确，故在决策体制上一般实行首长负责制”[3]（p.96）。

从实证层面观察，我国行政领域被冠以委员会之名的组织一直存在且仍在涌现[4]，可谓组织设置中的“熟面孔”。不过，这些委员会是否与依法行政原则相冲突，其内部结构又如何与法治政府建设相衔接并适应治理现代化的要求，却因少有问津而成为被遗忘的“陌生人”。……