古丽珍

摘 要：“单套制”对于档案信息传递及运行体制是一种改革，提升了工作效率。它将提高工作效率，降低仓储成本，提高管理效率。本文就如何探索适合我国国情的单套制管理模式提出了一些建议。

关键词：电子文件;单套制;管理

引言

“单套制”电子档案管理是我国一种新型的档案管理模式，避免了现行“双套制”管理模式的弊端。随着现代信息技术的不断演进和发展，浙江、广东等地的实践部门开始率先探索电子记录的单套保存，即对于原始电子文件，只保留电子材料。2015年上海自贸试验区管委会和市档案局率先展开“单套制”管理试点。2016年国家档案局在十三五规划纲要提出，“单套制”管理模式首先在具有条件的地区及部门进行试点试验。“党政机关企事业单位的电子档案单套制管理研究”被列入2018年国家社科基金项目指南中。由此可见，单套制管理已成为我国未来档案管理发展趋势。2019年3月，广东省司法厅和广东省档案局联合发布《广东省行政执法档案管理办法》（试行）（以下简称《试行办法》）。《试行办法》第14条规定了行政执法电子档案中“单套制”管理的条件，适应“互联网+政务服务”的可持续发展。以下对电子档案“单套制”的基本依据、可能遇到的困难及建议进行讨论。

1 电子档案“单套制”的概念与基本依据

1.1 电子档案“单套制”概念

电子档案“单套制”是指只保存电子文件，纸质文件不再保存，随办随归档。通过以下三个环节：提交归档-档案室接收-档案室长期保存，当中串入数字签名。数字签名是有效识别签名者的唯一途径，还能验证文件传输过程中的安全性（是否修改等），如此一来，原始文件、签名串和数字证书作为一个整体进行保存，随时验证签名的合法性及有效性。

1.2 基本依据

单套制与双套制管理在档案管理中的应用，学术界和实践界在这两种管理制度的争论焦点在于电子档案的可靠真实性、长期存取及安全等方面。虽然争议一直存在，但档案机构及政府相关部门、学术研究人员都在积极推动单套制管理落实。学术界对于电子档案“单套制”管理模式的前景比较看好，认为是未来的档案管理必然趋势[1 ]。参阅杨茜茜对澳大利亚政府的数字转型政策解读，根据我国当前发展需要，单套制能够有效优化电子档案管理工作[2 ]。钱毅通过国内外的实践经验及理论的论点，提出应用时的约束要素及场景，界定“轨”和“套”[3 ]。诸多学者基于个人实践及理论，对于政府行政审批及企事业实施“单套制”的具体应用进行讨论。在去年12月份举行的“中国电子文件管理论坛”中，重点讨论了“从双轨到单轨——国家信息化战略背景下的电子文件管理”，冯惠玲教授回顾我国的档案管理历程并论证单套制实施的可行性及政策。国家档案局蔡盈芳处长当时指出相关政策会陆续出台，为实施单套制管理保驾护航，开启档案管理行业的破冰之旅。

2 “单套制”管理特征

“单套制”管理主要有以下几个特征：第一，数字轨，即档案是具有单轨特征的数字形式。第二，同步操作。“单套制”是将OA办公流程与电子档案归档同步，整个流程采取权限控制与数字防伪技术，将文件的管理过程嵌入电子生成整个过程中，实现随办随归。第三，存储空间大。“单套制”电子文档在储存方面并没有占用很多物理空间。第四，系统维护。电子记录生成之后，整个管理流程重点是维护电子文件管理系统的稳定性，保证文件的安全。

3 电子档案“单套制”面临的困难

3.1 电子文档的法律证据效力不足

“单套制”电子档案管理中，在法律部门还是存在部分争议，档案管理系统作为一项系统工程，其电子与纸质档案是否具有同等法律效力？国家尚未制定完善的相应的电子档案法律法规依据，对于电子档案单套制的管理及推广具有一定阻碍。

3.2 技术支撑“软硬件”不成熟

随着我国经济的发展，电子档案的非结构化现象不断增加。许多电子档案无法转换成纸质形式，而且系统的复杂性也会造成电子档案的信息安全问题。因此，如何预防电子记录被恶意篡改或意外损坏，需要系统技术可靠性达标。由此可见，开展电子档案单套制管理模式需要一个过程。

3.3 管理人员有技术瓶颈

电子文件的管理由事前管理向过程管理转变，涉及电子记录的形成、处理、归档、保存、传递和利用。任何一个环节或信息的丢失都不利于“单套制”的实施。特别是要求数据采集和管理人员熟悉离线数据管理系统，对技术管理人员提出了更高要求。

4 电子档案“单套制”管理的相关建议

我国2003年的非典促成了淘宝和京东两大电商零售巨头的形成。当前的新冠病毒关上了人群社交大门，互联网则给我们打开了另外一扇门。各行各业在互联网平台的运作可以有序开展。如发布招标、下载文件及递交投标文件或开标、评标、澄清和更正异议、签订合同、归档文件，国家发改委员会都率先加快了电子化招标的全过程，所有这些都要经过在线电子流程！“无纸化”办公已成为主流，同时，电子档案管理所存在的问题也会浮出水面。如果说我们现在的改革发展处于“拐点”，那么“单套制”就是改革的“加速度”。作为档案工作者，我们深知“单套制”的推广需要技术和管理的支持，我们面临着机遇和挑战。

4.1 政策层面的支持

档案本身就具有凭证特征，与纸质档案相比，电子文件需要解决单套制运行条件下的法律效力问题。电子文件在法律层面上的证明效力，包含了电子文件的证据资格及效力大小。在“单套制”背景下的电子文件并没有纸质档案支撑，需要凭电子文件作为事实证据或材料使用。虽然新修订的《民事诉讼法》《刑事诉讼法》有给予电子文件证据效力，毕竟电子文件其本身的属性与纸质证明有差异，法律效力问题是迫切需要解决的问题之一。首先，制定“单套制”的技术标准及相关配套制度。在数据采集及电子签名方面规范化，为法律提供可靠、不可逆性标准，从而确保电子档案的法律地位。其次，國家正在修订完善《中华人民共和国档案法》，对电子记录作为证据鉴定有效性给予承认。如在“档案法”修订草案规定：“符合国家电子档案形成和管理条例要求的电子档案，与纸质档案一样享有效力”，为电子档案提供有力的法律保障。