张新文，郝永强

(南京农业大学 公共管理学院，南京 210095)

一、引言与问题：作为基层政权角色的乡镇政府

改革开放以来，学术界将乡镇政府的角色定位与职能演进置于社会结构变迁的总体过程之中，并以农村税费改革为界，对乡镇政府在基层社会中所扮演的角色及所表现出的治理行为进行了系统的考察与分析。改革开放初期，即20世纪80年代的财政“分灶吃饭”，以及“发挥中央和地方两个积极性”为目标的财政体制改革，一定程度上催生了乡镇政府的自利动机。在自利动机的驱使下，乡镇政府积极介入地方经济发展，并通过推动辖区内的经济增长来实现自身的利益诉求。在对这一时期我国乡镇政府所表现出的上述治理行为进行考察分析时，涌现出“地方法团主义”“地方政府即厂商”“地方性市场社会主义”“村镇政府即公司”等一系列具有解释力的概念(1)丘海雄、徐建牛：《市场转型过程中地方政府角色研究述评》，《社会学研究》2004年第4期。。在此基础上，部分学者更是直接把以经济发展为导向的乡镇政府置于“政权经营者”(2)张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，杭州：浙江人民出版社，2000年，第52页。和“谋利型政权经营者”(3)杨善华、苏红：《从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”——向市场经济转型背景下的乡镇政权》，《社会学研究》2002年第1期。的解释框架之内。其认知的共性在于，改革开放初期的“分灶吃饭”型财政体制以及随之而来的市场化总体改革方向，形塑了乡镇政府的“经营者”角色，使其成为一个具有类公司性质的政权主体，并通过系列经营性行为在推动地方经济发展的同时实现自身的利益诉求。……