蔡吸礼

摘 要 国家资历框架与职业教育国家学分银行是我国两项重大工程。国家资历框架虽未取得实质性进展，但是在政策层面与实践层面积累了一定的基础。职业教育国家学分银行开发了相关信息平台，与1+X证书试点工作结合非常紧密，但缺陷是学习成果单一。为了解决上述问题，首先梳理两项工程的关系，包括同为国家标准、关联因素是学习成果、学分银行是学习成果的管理制度、资历框架是学习成果的价值体现以及两项工程之间的内在联系等。资历框架与学分银行要实现协同发展，需开发基于资历框架的学分制度模式，构建共同的认证平台，完善相关法律条例，组建管理机构，完善财政投入与支持等。

关键词 资历框架;学分银行;学习成果;学分;职业教育

中图分类号 G710 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2021）11-0012-05

国家资历框架和职业教育国家学分银行是我国的两项重大教育工程，在《国家职业教育改革实施方案》（以下简称“职教20条”）中，以及在中共中央、国务院、教育部等颁发的不同文件中，多次提到了两项工程的建設。如2019年2月中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》在构建服务全民的终身学习体系中提到，建立国家资历框架与建立健全国家学分银行制度和学习成果认证制度[1]。在2019年4月教育部等四部门印发的《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》中提到探索建设职业教育国家学分银行，构建国家资历框架[2]。2020年9月教育部等九部门印发的《职业教育提质培优行动计划（2020-2023年）》建设目标中提到推进国家资历框架建设，加快建设职业教育国家学分银行[3]。

一、资历框架建设进展

由于早期我国存在教育学历证书与职业资格证书分离的事实，需要通过国家资历框架作为评价参照系来实现两类证书的有机结合，为此在《国家教育事业发展“十三五规划”》中提出了建设国家资历框架的目标，并梳理出三项重点工作，包括组建管理机构、建立认证平台和推进学习成果互认等[4]。

但是，到2020年（“十三五规划”的收官之年），国家资历框架建设还停留在课题论证阶段，未能在国家政策层面有所突破。资历框架建设进展缓慢的缘由是在实施过程中受到诸多挑战，如理念与观念的挑战、体制和机制的挑战、中国特色与国际化的挑战、国内现实与国际标准的挑战[5]。

国家资历框架建设虽进展缓慢，但是在某些方面还是形成了一些基础。如在政策层面，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》《关于开展国家教育体制改革试点的通知》两个文件对学前教育、义务教育、素质教育、职业教育、高等教育、民办教育等几种教育类型进行了规范，明确了发展任务，并提出要促进各级各类教育纵向衔接、横向沟通，这就为国家资历框架建设形成了良好的教育资源基础。在实践层面，教育部开展的1+X证书制度试点工作，已经对学历证书和职业技能等级证书所体现的学习成果进行了积累和管理，并得到有效的存储和转换，这为国家资历框架在职业教育领域的应用奠定了基础。

二、学分银行建设进展

职业教育国家学分银行是伴随着1+X证书制度开发建设的，由国家开放大学设计，并在2020年1月投入试运行。在学分银行信息平台上查询，已经实现了四类业务的处理，包括个人业务、机构业务、专家业务以及综合业务管理。个人业务主要包括成果登记、成果认定、成果转换、成果查询、学习路径指导等;机构业务主要包括成果登记、设置转换规则、受理转换申请、管理成果数据、业务统计分析等;专家业务主要包括完成学习成果认定工作;综合业务管理主要是在上述三类业务的基础上，对学分银行所有业务进行统一管理。

目前，在职业教育国家学分银行已经存储了2693个转换规则，352个学习成果转换办法，272条职业技能等级证书信息，92条职业技能等级标准，300家培训评价组织以及4196所试点院校信息，相关工作通过职业教育国家学分银行平台得以成功开展。

经过一年的运行，职业教育国家学分银行建设取得了一定成效，如在学分银行信息平台与技能等级证书信息管理服务平台中，已经积累了1+X证书制度试点工作成果，但是由于学习成果过于单一，因此还停留在X证书的管理这种初级阶段模式，与真正意义上的学分银行还有相当的差距。

三、两项工程的关联性分析

（一）两项工程同为国家标准

“职教20条”把建设国家资历框架与职业教育国家学分银行放到了构建职业教育国家标准这一栏，已经明确了两项工程的国家标准地位。国家资历框架是资历等级标准，将固定形式的学习成果（如各类学历证书、技能等级证书以及职业资格证书）与非固定形式的学历成果（如工作经历、工作经验、工作技能、技术创新、技术成果、发表作品、文化传承、竞赛奖励等），按照框架的形式进行分级分类，作为各种学习成果进行等级划分的共同参照系。学分银行是学习成果转换为学分的标准。在职业教育国家学分银行中，对学习成果进行区分计算的参照系就是学分，学分体现了成果的难易程度以及教育价值。作为两项国家标准，国家资历框架的核心是资历，而职业教育国家学分银行的核心是学分。

（二）两项工程的关联因素是学习成果

国家资历框架中的资历，是某一阶段学习成果的完整体现，如本科学历证书，需要经过4～5年系统的学习，修完规定的课程后方能取得，对应资历框架获取相关资历。

职业教育国家学分银行是学习成果存储的仓库，学分主要是为了方便在成果积累中进行计算，以及在成果转换中实现等值交换，其内涵就是学习成果转换的中介[6]。如在职业技能等级证书与学历教育中的课程进行转换时，就要参考职业技能等级培训课程的学分，然后在相等学分情况下进行转换。

国家资历框架将学习成果反映成为资历，职业教育国家学分银行是以学分的形式建立了学习成果的管理制度，两项工程的关联因素就是学习成果。

（三）学分银行是学习成果的管理制度

学习成果有多种类型，要对这些成果进行科学管理，必须建立学分银行制度。学分银行承担着学习成果的认定、积累、转换等管理功能。如职业教育国家学分银行以学分为计量单位，按照统一的标准，对学历证书和职业技能等级证书等所体现的各类学习成果进行认定与核算，对个人用户产生的学习成果进行存储、积累，在课证双向互认中，职业等级证书可以转换成相应课程成绩，以此节省学生学习时间、优化教学资源。

（四）资历框架是学习成果的价值体现

纳入国家资历框架的学习成果，都是被国家所认可并且在一定程度得到国际承认。如我国现行的学历教育文凭、国家职业资格证书、国际通用的行业资格证书等，都属于资历框架中的组成部分。这些学习成果不仅反映出学习者学习积累过程，更是作为就业、职称与职务晋升的依据，是被教育领域以及人力资源领域所共同认可的成果。

国家资历框架不仅要包含前述已经成型作为就业能力依据的成果，而且也要包含正在成型的学习成果，如职业技能等级证书，还有教育过程产生的其他成果，如各级各类培訓业绩等。国家资历框架连接两个领域，一是人才产出的教育领域，二是人才评价的人力资源领域。因此，国家资历框架就是用一种科学的制度对人才标准进行等级划分，划分后的资历等级作为教育与人力资源两个领域的共同参照系。国家资历框架反映出一个国家人才的丰富性与层次性，并作为顶级标准与国际对接，体现出教育价值与文化自信。

（五）学分银行与资历框架之间互为支撑

职业教育国家学分银行是学习成果的管理途径与方式，资历框架是学习成果的表现形式。因此，职业教育国家学分银行是建设资历框架的基础，没有学分银行的系统管理，学习成果的认定将无科学依据、存储将无积累过程，导致现存的学习成果处于混乱状态，以致于国家资历框架在资历认证中由于成果标准不统一，而导致国家资历框架建设失败的风险。

国家资历框架是职业教育国家学分银行建设的强大支撑。职业教育国家学分银行要对多种学习成果进行管理，需要有一个科学的标准，如哪些成果可以被纳入到学分银行，哪些成果可以作为一个整体进行统一管理。这个标准，既是学分银行的学习成果标准，也是学习成果应用到社会的标准，即国家资历框架，学分银行只有围绕着资历框架建设，才能完成学分银行应有的职能，体现学分银行建设价值。资历框架是审视学分银行建设质量的主要途径，学分银行可以按照资历框架内容对学习成果进行分类，凡是符合资历框架的学习成果都要进行分门别类管理，不符合资历框架的学习成果可以融入到其他符合的成果中。

四、两项工程的协同发展研究

国家资历框架建设进展缓慢，职业教育国家学分银行成果类型单一，因此两项工程在建设中都出现了不同程度的困难，要解决的难题就是如何实现两项工程协同发展。

（一）开发基于资历框架的学分制度模式

世界范围内学分银行分为三种模式，“学分银行制”模式、“联盟式”模式以及基于资历框架的模式。其中以英国、澳大利亚、南非和香港等为代表的150多个国家或地区采用了第三种模式，资历框架作为学分银行基准参照，在其框架下建立操作性单元标准，即学分认证标准是通过认证单元实现，作为学习成果实现认证、积累与转换的参照和依据，由此形成了基于资历框架的学分制度模式，其核心内容就是“框架+标准”的技术路径。

2012年以来，教育部委托国家开放大学立项开展学分银行制度研究，在对15个国家和地区进行比较后，提出学分银行制度宜采用以学习成果框架为引领的制度模式和“框架+标准”的技术路径。框架包括成果以及成果描述，标准包括学分标准、单元标准、业务规范、业务流程等。该学习成果框架设置了两个参照系，学习成果框架作为各种学习成果进行等级划分的共同参照，认证单元作为各级各类学习成果之间转换与衔接的共同参照。

学习成果框架共分10个等级，覆盖学历教育、非学历教育、无定形教育等多个领域。学历教育学习成果分为学术型与职业型两类，学术型从初中开始到博士研究生，职业型从初中开始到专业博士，将国内所有的学历成果囊入其中。非学历教育成果主要是国家职业资格证书、考试等级证书、培训证书、培训业绩等。无定形学习成果是指不能用固定形式表达的学习成果，如工作经历与经验、技能与技术创新、工作业绩与技术成果、论文专利等作品以及文化传承等。

每个等级的成效特性，由一套学习成果等级指标从知识、技能和能力三个维度加以描述。学习成果框架中，知识被描述为具有事实性、技术性和理论性，技能被描述为认知技能、技术技能、沟通和表达技能，能力主要描述知识、技能应用的自主性、判断力和责任感[7]。

认证单元是学习成果和评价标准的内容模块。认证单元都使用相同的模板进行描述，包括应用范围、框架等级、学分、内容、学习结果、评价标准等要素。在内容栏，描述了对知识、技能和能力的要求。认证单元是认证标准的核心内容，依据认证单元，不同类型的学习成果可以得出科学、合理、有效的对应关系。

以山东商业职业技术学院开发的“设计调研问卷”为例，适应的范围是“商业→市场营销→销售”，该单元显示的等级是6级，6级对应学习成果框架中高职三年制，单元的学分是0.5，这就意味着在高职三年制的市场营销等专业中开设这类学习，学分是0.5分，评价标准是从问卷调查格式以及内容两个方面展开，如导语的设计、问题的类型、答案类型、问题顺序等。

采用认证单元的好处是每一种学习成果都能在资历框架中找到等级，都能被认定为一定数量的学分并在学分银行得到存储与转换，而学生需要获取学历证书，就必须修满规定的学分，每一个学分单元都代表着学习成果。这样学习成果、学分、框架等级之间就有机地结合起来，形成共同体。

为了支撑学习成果框架，还需要配备学分银行制度架构，分为三部分：由运行组织、运行平台、运行机制组成的运行规则;由学习成果框架与标准体系组成的度量规则;由政策法规、质量监控、项目经费组成的支撑规则。在三个规则共同运作下，完成学习成果的认证、积累与转换。

国家开放大学对学习成果进行分级、分类的学习成果框架是应用在继续教育领域，职业教育国家学分银行建设可以借鉴这种先进的理念。尤其职业型的学习教育成果对接了职业教育，这就解决了职业教育领域对资历划分不清的问题。在非学历教育学习成果中，由于国家开放大学的学习成果框架建设在前，1+X证书试点工作在后，因此缺乏对职业技能等级证书的描述，后续可以补充。在无定形的学习成果中，职业教育的内容要比继续教育少，可以缩减为技术成果、发表作品、竞赛奖励等几项[8]。

（二）构建共同的认证平台

认证单元只能在有限范围内解决学习成果对应到资历等级与学分以及学分与资历的衔接产生的难点，对于国家资历框架与职业教育国家学分银行两个庞大的体系，要做到认证单元能覆盖每项学习成果，其工作量之大可想而知，繁重的任务容易产生数据错误。并且，认证单元都是各所学校自行设定，由于区域的不同以及主观需求的不同，难免会存在一定程度的不公平。

为了完善基于资历框架的学分制度模式，必须构建资历框架与学分银行两者共同的认证平台。目前国内还没有建设完成这样的平台，主要原因就是需处理的数据关系过于复杂，但是在人工智能技术支持下，完成这样的平台还是可能的。认证平台的设计可以采用自上而下的格局设计，即采用分层的形式，由上而下依次为应用层、逻辑层、数据层。

应用层主要是展现学习成果、资历等级、学分、评价内容、评价标准的最终结果，学习者以及其他机构和用户在该层输入学习成果，就可以得到资历等级、该等级下的教育类型、对应的标准学分等信息。输入资历等级，可以展现需要掌握的学习成果以及学分总数。这种设计不仅将学习成果、资历、学分形成一张互相关联的图谱，关键还能对学习者产生引导作用，指导学习者发现不足、完善学习内容与进度。

逻辑层主要是将学习成果、资历等级、学分之间关系表述清楚。这一层是认证平台的核心，即国家资历框架下的每个等级对应的学习成果、每项学习成果对应的学分、资历等级对应的学分总数等，都要在逻辑层得到体现。例如，国家资历框架中的6级，对应学历教育的成果是高职学历证书（面向职业教育），获取该学历证书需要修满若干学分。如果面向普通教育，那么大专学历，对应的学分总值与高职学历不能存在很大的差异。还以6级为例，对应非学历教育的成果有多种类型，如国家职业资格证书（等级）、职业技能等级证书等，这些成果融入到高职教育中，既要鼓励学生个体发展，也不能破坏教育的规范性与系统性。再有，需要处理好不同资历等级下学历教育成果与非学历教育成果之间的衔接问题，如学习者在6级的学历教育中，额外获得了隶属于5级的职业技能等级证书，那么如果要计算到学历教育中应该学分减半或者不计（考虑到学习者为了弥补学历教育中缺失的学分采用提量不提质的恶意补充方式），但是顾及终身教育体系，则应该全额存入学分银行。只有等于或大于学历教育对应资历等级的非学历教育成果，才能全额纳入学历教育计算体系。这种计算方式对于终身教育体系是公平的，除此之外还要鼓励每一位学习者去争取更好的学习成果。在逻辑层，不同对象的关系错综复杂，只有立足于我国的教育国情，才能理顺对象之间的关系。

数据层主要是将所有学习成果的数据存入到数据仓库中，这层的业务逻辑比较简单，主要是要确保数据的真实性以及运算速度快，一般采用大数据、云计算及区块链等先进技术。

（三）完善支持两项工程的法律条例

在2019年12月颁发的《职业教育法修订草案（征求意见稿）》中提到，建立国家资历框架制度与职业教育国家学分银行，推进职业教育各类学习成果的认定、积累和转换，并在职业教育保障与法律责任等方面对参与职业教育的各方政府部门、教育单位、培训机构以及相关企业作了规定。

但是，《职业教育法》还在修订中，因此两项工程在法律层面的权利和责任还不能完全得到落实。而且，还需要出台更为对口的法律条例，如推进《终身教育法》的研制。

资历框架是完善终身教育体制，打造学习型社会的重要保证，学分银行是资历框架建设的基础与核心内容，因此国家如果出台《终身教育法》，应对这两项工程进行全面的阐释，包括建设方向、建设内容、指导方案、资金保障、监督机制、领导体制和运行机制等，这些内容目前在国内所有的法律中都还处于空白状态。

（四）组建两项工程的管理机构

资历框架和学分银行自身都是一个庞大的体系，建设过程不可能一蹴而就，需要很多部门共同参与。这样的工程没有核心管理机构进行全面管理，就会出现工作推诿、互不作为的现象。

法国能力署是其国家资历框架的管理机构，法国能力署具有独立的法人地位且享有财政自主权，这就可以对资历框架中的职业证书管理做到公平公正[9]。印度國家职业教育资历框架由行业技术委员会主持设计，包括资历框架的级别和相应的能力标准[10]。新西兰资历局、菲律宾资历框架全国协调委员会、澳大利亚教育与培训部、南非资历局、德国联邦与州政府协调小组都是各国负责管理和监督国家资历框架运行的专门机构，核心代表通常来自于资历框架相关的几个部委，主要职责包括对国家资历框架的开发设计、运行管理、更新维护和日常监督[11]。

我国在建设资历框架与学分银行时，也需要建立相关管理机构。该机构主要的职责是负责政策和标准的制订，促进资历框架与学分银行目标的实现，监督资历框架的进展并协调各子框架，负责资历的登记和发布，审核和更新资历框架等。

资历框架管理机构需要拥有绝对的地位，不受任何利益方的干扰，有独立行使工作权利，这就需要在党中央与国务院的统筹下，由教育部牵头，其他如人力资源与社会保障部、财政部、发改委等重要部门协同，共同成立管理机构。资历框架建设与学分银行建设相关的利益各方都受该机构的管理与约束，这样才能做到令行禁止、贯通上下的良好工作局面。

（五）完善财政投入与支持

目前，对资历框架的财政支持主要还是在课题经费支持层面，对学分银行的财政支持主要体现在国家开放大学开发学分银行信息平台以及职业技能等级证书管理服务平台。相比较而言，对1+X证书制度的支持可以体现在对职业院校以及教育培训评价组织的支持等各个层面。建议在加大中央财政投入的基础上，地方政府要积极研究出台相关政策，落实财政资金保障，通过资本注入、财政贴息、减税降费等方式，激励职业院校、企业、行业参与两大工程建设工作的积极性，对建设工作采取消极、推诿的单位实行退出机制。

参考文献

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[2]教育部等四部门.《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》的通知[Z].教职成[2019]6号，2019-04-04.

[3]教育部等九部门.关于印发《职业教育提质培优行动计划（2020-2023年）》的通知[Z].教职成[2020]7号，2020-09-16.

[4]王冲.国家资历框架理念下1+X证书制度建设方略[J].职教论坛，2020（12）：52-57.

[5]中国科学院大学公共政策与管理学院.国家社科基金“国家资历框架研究”课题首席专家王立生座客“公管大讲堂”[EB/OL].（2019-12-05）[2021-01-05].https：//sppm.ucas.ac.cn/index.php/zh-CN/kxyj/xshd/1851-2019-12-05-05-05-40.

[6]杨黎明.职业教育学分银行的银行特质研究（续）[J].职教论坛，2020（9）：50-55.

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[8]谢青松.基于终身教育资历框架的MOOC学习成果认证与衔接[J].中国职业技术教育，2019（9）：20-27.

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[11]郑炜君，王顶明，王立生.国家资历框架内涵研——基于多个国家和地区资历框架文本的分析[J].中国远程教育，2020（9）：1-15.