郭圣莉 张良 刘晓亮

作者简介：郭圣莉 女（1964— ）华东理工大学社会与公共管理学院教授 博士生导师

张 良 男（1989— ）华东理工大学社会与公共管理学院博士研究生

刘晓亮 男（1980— ）华东理工大学社会与公共管理学院副教授

摘 要：当代中国城市管理体制呈现出层级多、基层负担重等特征。目前主流观点认为这与中国城市管辖范围大、人口多、传统官僚制等有关。但回溯这一体制建立之初可以发现，中国共产党是在1949年前后接管城市过程中，面对同一城市，放弃了之前的一级政府体制，建立了二级政府加街居的“四级”管理新体制，当时已然呈现出机构多、人员多，基层不堪重负等形态。本文应用档案等史料，聚焦于这一城市新管理体制建立的实际过程，并应用国家政权建设理论，从政府角色、职能与结构角度解释了新管理体制的特征及其构建的合理性。中国共产党在国家政权建设过程中，把改造和重组社会作为自身的使命，带来了城市政府职能的扩张。而伴随旧的社会组织的清除，城市政府只能依靠自身的组织体系来实现职能，同时面对广大群众，工作不得不深入推行下去，进而选择不断地下设组织层级，形成了多层级的城市管理体制。

关键词：国家政权建设;城市管理体制;层级结构;政府职能;国家治理

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1009-3176（2021）03-058-（14）

一、引言

我国大城市实行的是市、区二级政府加街道办事处、居委会的管理体制。如此多层级的城市管理体制非常罕见，“综观世界上的各大城市，最多也只有两级政府，许多大城市只有一级政府也照样管理得井井有条”[1]。……