曾小林

[摘要]本文结合我国主要的慈善类非营利组织发展情况及其作用，分析其在开展救援活动中存在的主要问题，并提出进一步加强对非营利组织审计的相关建议。

[关键词]非营利组织    思考    建议

一、我國非营利组织的发展情况与作用

非营利组织是指不以营利为目的，从事社会公益服务的社会团体和民间组织，具有组织性、非营利性、民间性、志愿性、慈善性、利他性等基本特征。非营利组织的范围非常广泛， 包括公立非营利组织和私立非营利组织，他们活跃于社会经济生活的各个领域，是社会事业的一部分，是政府主导下的社会保障体系的一种必要补充。本文特指中国红十字会总会、中华慈善总会等各级政府及其部门指定接受社会捐赠的单位或机构，以及其他开展公益活动进行公开募捐的慈善组织。

我国非营利组织发展历史悠久，在新中国成立后逐步规范，后随着经济发展，以及自然灾害、公共卫生事件的频频发生而不断发展，特别是2008年汶川地震后，越来越多的民众投入公益慈善事业中来，各种慈善团体、基金会随之产生。21世纪初，非营利组织多为公立的具有半官方性质的法人机构、社会团体，发展至今，私立的民间慈善团体、基金会等已成为非营利组织的生力军。截至2019年11月底，全国登记认定慈善组织已超过7500个。目前，中华慈善总会的会员单位达401个。《2019年民政事业发展统计公报》指出，截至2019年底，全国共有经常性社会捐赠工作站、点和慈善超市1.3万个，2019年全国社会组织捐赠收入873.2亿元。

以中国红十字会、中华慈善总会为代表的非营利组织在救灾赈济、人道帮助、保护人民生命与健康、保障和改善民生、化解社会矛盾等方面都发挥了重要作用。特别在重大灾情疫情中，将社会捐赠物资及时用于应急救援救护工作，在国家应急救援体系中发挥了重要作用。比如，2018年的新疆喀什地震等重大自然灾害救援工作中，通过投入救灾款物，有效帮助改善受灾群众的生活境况。

二、非营利组织在开展救援活动中存在的主要问题

1.履行职能责任存在短板，参与应对重大突发事件和人道救助工作基础比较薄弱。有的非营利组织存在机构不健全、人员不到位的情况，特别是在基层组织，员工多为兼职工作人员，流动性较大，且平时对员工开展物资接收分配、紧急救援等工作缺乏专业培训，导致工作人员业务水平较低、应急管理经验不足。当重大突发事件发生时，短时间内大量不同种类不同标准的捐赠物资从各个渠道涌入灾区疫区，大量人员需要救助，这些工作远远超过非营利组织在常态下的工作执行能力，难以有效应对突发事件救援工作需求紧、任务重、要求高的问题。

2.救援管理工作不够规范，工作效率不高。有的非营利组织未建立捐赠款物接收、保管、分配等相关管理制度，也未制定相关工作流程，工作开展不规范，特别在重大突发事件初期，存在管理混乱、工作效率不高等现象。在接收社会捐赠款物时，对捐赠物资质量检查不严格、物资登记不及时不完整，影响对捐赠款物的统计、分配和使用调度。比如，建立物资清单时，对物资种类、使用范围、价值等要素记录不完整、不全面。在物资保管方面，存在未妥善保管造成物资丢失甚至违规存放等情况。在物资分配方面，对非定向捐赠款物缺乏具体的物资分配方案和办法，缺乏统筹管理，造成分配不均或分配不及时导致物资积压，影响救援活动开展。

3.信息公开不及时，透明度较低。有的非营利组织存在对捐赠款物信息公布完整度、透明度较低，甚至公布错误的情况;有的非营利组织对接收的捐赠物资只有整体的收支数目，没有明细账单，民众无法获知社会捐赠款物的具体去向和分配使用情况。在突发重大疫情灾情事件中，救灾物资需求急，且有特定要求，需要特定的医护防护用品、生活用品，有的非营利组织未在互联网上及时公布所需物资及物资的类别规格等具体要求，救灾物资供求信息不畅通，导致有的捐赠用品不适合使用，造成浪费。

4.存在以权谋私、挤占挪用救灾资金等违法违规行为。在社会捐赠款物的分配使用中，以权谋私、挤占挪用救灾物资等违法违规行为时有发生。比如，违反疫情防控捐赠生活物资分配管理规定，擅自扩大发放范围、降低发放标准。由于缺乏使用捐赠资金采购物资的相关管理办法，有的非营利组织利用社会捐赠资金购买问题产品、不符合实际需求的产品，或远高于市场价购买救灾物资进行利益输送。

三、进一步加强对非营利组织审计的建议

1.加强对非营利组织社会捐赠款物的经常性审计。社会捐赠款物是慈善组织的主要经济来源之一，其合法合规使用事关民生、民意，对社会捐赠款物开展审计是法律赋予审计机关的职责，也是我国非营利组织发展的客观需要。目前审计机关对属于预算单位的非营利组织的审计主要是预算执行审计、重大突发事件发生后对社会捐赠款物的专项审计。审计机关在对非营利组织开展预算执行审计时，应有重点地对社会捐赠款物一并开展审计，揭示管理使用中存在的问题，查处违法违规行为，进一步规范完善非营利组织工作，增强非营利组织的凝聚力、影响力、公信力，促进公益事业发展。

2.聚焦审计重点，社会捐赠款物专项审计不同环节要关注不同问题。管理不规范、信息公布不及时不透明、挤占挪用资金等问题出现在社会捐赠款物接收、分配、使用各个环节，审计中需对各环节进行不同的关注。接收捐赠款物时，关注是否对捐赠物资采取专账专户、接收手续是否完备、登记入账是否完整及时，从而保证对接收捐赠款物的规模、来源渠道等总体情况进行准确把握;分配物资时，是否存在截留、挤占挪用、贪污等行为，是否擅自改变物资用途等;分配后，是否及时反映财物的去向和使用情况，信息公布是否及时、公布的信息是否翔实准确等。在重大突发事件中，审计的第一目标是确保将社会捐赠款物高效规范地用于抗疫救灾中，重点关注捐赠物资分配的及时性、有用性，是否按照重点使用和专款专用的原则安排使用，保障这些“救命钱”全部及时地用于灾情防控工作。

3.加强对非营利组织内部审计工作的指导和对社会审计报告质量的核查。我国非营利组织数量众多，仅基金会一种形式的非营利组织就有6000余家。对各级审计机构而言，现有审计资源已远不能满足现实需要，应充分利用其他审计监督力量。内部审计能及时发现组织中存在的问题并及时进行反馈和处理，审计机关应加强对内部审计工作的指导和监督，积极利用内部审计成果，发挥内部审计作用。社会审计具有灵活专业的特点，审计机关可以通过购买社会审计服务，充实审计力量，从而扩大审计覆盖率，提高审计效率。同时，加强对非营利组织社会审计报告质量的核查，督促社会审计机构履职尽责，如果发现社会审计机构存在违法违规或者违反职业道德准则等情况，就移送有关主管部门依法追究其责任，增加其违法违规成本，促进社会审计工作质量提升和社会审计作用的充分发挥。

4.丰富审计手段，充分应用大数据。随着互联网公益的发展，越来越多的人通过手机、微信、支付宝等网络募捐方式进行捐赠。捐赠总体数量大，大多单笔数额较小，有的实名捐赠，有的匿名捐赠，依靠人工逐一检验，工作量巨大，同时容易出错，必须借助大数据手段。与民政部门、卫生健康委员会等主管部门及中国红十字会、中华慈善总会等非营利组织加强沟通衔接，及时掌握捐赠款物的各类电子台账，了解总体规模、分配使用、结余款物统筹使用等情况。优化完善电子台账特别是非定向捐赠物资电子台账基础数据，对数据进行提取、清理，并与各慈善组织网站和其他互联网公布的信息进行数据对比、核验分析，发现疑点，精准定位，提高审计的针对性和精准度。另外，依托非营利组织各类信息平台，如捐款到账查询系统，物流查询系统、防控物资落实跟踪系统等，对社会捐赠款物审计项目进行跟踪督办。

（作者单位：审计署审计科研所，邮政编码：100086，电子邮箱：huaruxi@126.com）