沈 丹，修 凯

（西藏民族大学财经学院陕西咸阳712082）

党的十九大报告提出“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”，要“贯彻新发展理念，建设现代化经济体系”。伴随着国家对高等教育改革的深入推进和对投入力度的持续增加，高等教育也逐渐由规模扩张阶段转向内涵式发展阶段。在资源稀缺的自然环境和对高等教育重视的背景下，西藏自治区的高等教育财政资金支出稳中有升，“输血式”的发展模式使财政资金的使用效率成为政府和学界的关注焦点。必须冷静地认识到高等教育财政资金的投入和使用在取得卓越成效的同时，也正面临边际收益递减的瓶颈，掣肘着西藏高等教育的发展。本文通过分析西藏高等教育经费投入规模和财政资金使用效率，旨在探索如何进一步优化西藏高等教育财政资金的使用效率，有效推进高等教育健康高速地发展。

一、相关文献述评

国内外学者针对高等教育财政问题的研究众多，早在1988年国外学者运用DEA方法对英国高等院校的办学效率进行了分析[1]，2009年有学者应用DEA方法对意大利高等院校科研活动的配置和技术效率做了评估[2]，其他相关研究采用同样的方法对挪威等国家各院校和机构的生产力进行了测评[3]。国内学者根据不同的研究目的和研究设计，或从国家层面或从省际层面出发，利用不同的分析方法对高等教育财政支出的绩效展开了研究。如运用因子分析法分析山东省1998-2006年高等教育财政投入的时间序列数据[4]，在江苏省高校的研究中利用线性加权综合评价法评价高等教育支出的绩效情况[5]，以及采用投入-产出分析法对我国教育部所属院校展开绩效评价[6]。聚焦于绩效研究的传统多指标评价方法不便有效地将投入和产出结合起来，对高等教育财政支出的相对效率展开评价。DEA分析法拥有多投入和多输出的优势而被众多学者青睐，近些年DEA方法也被国内学者广泛应用于高等教育财政绩效的研究中，如使用2003-2009年全国31个省（直辖市、自治区）的面板数据评价高等教育院校的科研投入和产出[7]，利用江西高等教育数据评价江西高等院校科研活动产出和投入的绩效水平等[8]。除了DEA方法外，相关研究还采用Malmquist指数法综合评价中国高等教育的投入产出效率[9]，以及结合DEA方法、Malmquist指数分析法分析和评价江苏高校的投入与办学效益[10]。研究目的和研究设计不同、使用不同的研究数据得出的研究结论也不尽相同，如研究发现全国各省（自治区、直辖市）的高等教育院校整体的科研效率水平较低，江西高等教育院校科研创新绩效较高等。

目前，国内有关西藏自治区高等教育财政投入和支出效率以及财政绩效相关的研究较少，现有的研究对西藏2014-2018年的财政教育经费、普通高等学校教育省、生均一般公共财政预算经费支出、地区生产总教育经费占GDP比重进行研究，梳理了高等教育经费存在的问题[11]；还有研究从理论分析的角度提出西藏地区的高等教育和我国其他几个民族地区的高等教育均存在高等教育的数量、规模和速度发展过重，这种对扩张的发展模式的倚重偏离了高等教育走内涵式的发展路径，也因此存在有限教育投资资源无法有效实现物善其用、利用厚生的效益目标[12]，还有研究运用GM灰色模型构建了西藏高等教育投入与经济增长的“投入-产出”协调性评价体系[13]。综合来看，相关文献对西藏高等教育财政现状问题的研究居多，投入与产出相关的研究更侧重于高等教育投入对西藏经济增长的贡献研究，这与现代化高等教育的财政绩效评价研究体系不相符合。本文从西藏区域财政支出绩效层面入手，建立西藏地区高等教育的财政支出绩效评价体系，选择用DEA包络分析法和Malmquist指数法对西藏大学、西藏民族大学、西藏农牧学院、西藏藏医药大学、西藏警官高等专科学校、西藏职业技术学院、拉萨师范高等专科学校等7所院校的高等教育财政投入绩效展开分析，尝试基于实证分析结果提出优化西藏高等教育财政支出效率的相关建议，以进一步推动西藏高等教育向内涵式的发展转变。

二、研究方法和数据

（一）DEA方法与Malmquist指数法

数据包络分析法（Data Envelopment Analysis，下文均简称作DEA方法）是最初由运筹学家Charnes、Cooper和Rhodes三人提出的一种非参数估计方法，常被用来评估经济领域生产相关的效率问题，如分析多投入与多产出的绩效状况。Charnes等人在1978年提出了传统的CCR模型，这种模型假设共有n个决策单元，其中任何一个决策单元都可以被看作有m种投入要素和s种产出要素，第j个决策单元的投入产出指标为：Xj=（X1j,X2j,…Xmj）T>0，产出向量Yj=（Y1j，Y2j，…，Ysj）T>0,J=1,2,…n。在整个生产过程中包括了投入和产出，各个决策单元所对应的投入和产出应该被赋予相应权重的比例[14]。传统的CCR模型如（1）所示，将其转化为对偶规划并加入松弛变量S+和S-后如式（2）所示：

CCR模型和BBC模型均是DEA方法中的基本模型。一般来说，DEA方法评价的是同一时期静态下的效率状况，而Malmquist指数分析法是对动态效率的评价，即给定第t期的技术条件，获得第t+1期的技术水平；或给定第t+1期的技术条件，获得第t期的技术水平。这两种给定条件下的Malmquist指数可以用公示表述为式（4）和式（5）：

在式（4）和式（5）中指数的几何平均数的基准上，经过测算可以得到第t期到第t+1期效率变化的全要素生产率，如（6）所示：

从式（6）中可以看出全要素生产率可以为正数也可以为负数或者是等于1，当全要素生产率大于1时表示该决策单元处于上升阶段；反之，如果全要素生产率小于1，代表该决策单元处于下降阶段，而当全要素生产率等于1时即代表该决策单元的全要素生产率不变。另外，在规模报酬不变的情况下，全要素生产率可以分解为技术效率变化和技术进步变化；当规模报酬可变的时候，技术效率即可分解成纯技术效率变化和规模效率变化，二者的乘积就是规模报酬可变下的技术效率，用公示表述如式（7）：

（二）指标选择与数据来源

指标的选择对于模型的建构至关重要，首先应该考虑要服从于评价的目的。西藏自治区共有7所高等教育院校，其中本科院校4所，分别是西藏大学、西藏民族大学、西藏农牧学院和西藏藏医药大学；专科院校3所，即西藏警官高等专科学校、西藏职业技术学院和拉萨师范高等专科学校。根据高等教育财政支出绩效研究目的和实际需要，同时受限于DEA决策单元的个数要大于等于投入与产出指标和的二倍，以避免造成过多DEA有效情况的发生，本文在原来7个决策单元（7所院校）的基础上增加了西藏大学财经学院作为一个决策单元（共8个决策单元）。

投入指标选择“教育事业性经费支出”，一般包括“人员经费支出”和“公用经费支出”两部分，“人员经费”包括“职工基本工资”“补助”和“福利”，以及“学生奖、贷、助学金”；“公用经费”包括“公务费”“设备购置费”“业务费”“修缮费”等。近些年西藏各高等院校不断得到长足和有效的发展，学校的办学规模逐渐扩大，校区建筑与设施也快速增加。据此，结合实际研究需要，将“在校学生数”“毕业学生数”“年末产权房屋建筑面积”作为产出指标。上述所提及的“教育事业性经费支出”“在校学生数”“毕业学生数”和“年末产权房屋建筑面积”等指标相关的数据均来自于西藏自治区教育厅2015-2019年《西藏自治区教育事业统计年鉴》。

三、西藏高等教育财政支出效率评价

（一）各决策单元财政投入和产出的有效性分析

根据投入导向的VRS模型，结合投入与产出的数据，本文利用DEAP2.1软件计算西藏自治区7所高校8个决策单元在2019年的高等教育财政投入与产出效率，计算结果如表1所示：

表1：2019年西藏7所高校的高等教育财政效率水平

1、从综合效率层面分析，2019年西藏自治区8个决策单元的DEA综合效率均值为0.705，其中DEA有效的决策单元有3个，分别是西藏大学财经学院、西藏警官高等专科学校和拉萨师范高等专科学校，占总体比例的37.5%。这三个决策单元的财政投入与产出比例比较合理，财政支出的效率相对合理，纯技术效率达到相对最优。同样有3所决策单元的综合效率未达到DEA相对有效，表明西藏高校高等教育财政支出的绩效水平总体偏低，存在部分决策单元未达到技术有效和规模有效，更不能够达到综合效率有效。分办学层次来看，高等教育专科院校表现优于本科院校表现，专科院校综合效率均值是0.985，而本科院校这一指标的均值是0.425。

2、从技术效率角度分析，8个决策单元的技术效率均值是0.919，是三种DEA效率中分值最高的，除了DEA综合有效的3个决策单元外，还有3个决策单元也达到了技术效率有效，分别是西藏大学、西藏民族大学和拉萨师范高等专科学校，占总体比例的75%，说明这6所院校高等教育财政的资源组合效率达到了最优。分办学层次来看，3所专科院校技术效率均为1，而4所本科院校技术效率的均值为0.839。

3、从规模效率角度分析，8个决策单元的规模效率均值是0.767，除了西藏大学财经学院之外，西藏警官高等专科学校和拉萨师范高等专科学校2个院校均达到了规模效率有效，也都是综合有效的那3所院校，占比37.5%。本科院校的规模效率均值（0.549）低于专科院校的规模效率均值（0.98）。7所院校中处于规模收益递减阶段的有5所，占比62.5%，表明高等教育财政投入的规模较大，而规模效率的无效导致了财政支出效率的无效。

（二）非DEA技术有效的决策单元投入与产出不足分析

纯技术效率为1的决策单元，代表不会有投入冗余和产出不足的情况发生。为了进一步分析影响西藏高等教育财政投入与产出的因素，本文通过计算得出西藏高等教育财政投入与产出的非技术效率有效的2个决策单元的投入与产出的投入冗余量与产出不足量，详细情况如表2所示。以西藏农牧学院为例，要实现DEA技术效率有效，需要增加1526人的在校生和339人的毕业生。

表2：非技术效率有效的决策单元投入冗余与产出不足分析

西藏农牧学院与西藏藏医药大学在投入指标“教育事业性经费”上不存在投入冗余，即两所院校重视对教育财政资金的使用和使用充分。在产出指标上，“年末产权房屋建筑面积”指标不存在产出不足量，即两所院校比较重视对高校规模及基础教学设施建设，且规模适合；而两所院校在“毕业学生数”上均存在产出不足，西藏藏医药大学还在在校学生数上存在产出不足，要提高对该两项指标的关注。

（三）2015-2019年西藏高等教育财政投入与产出效率动态分析

使用2015-2019年西藏高等教育财政支出的面板数据对西藏高等教育财政支出绩效进行动态分析，得到了各院校的Malmquist指数及其分解。如表3所示，2015-2016年及2016-2017年的Malmquist指数值增加，2017-2018年的Malmquist指数值下降到0.678，且2018-2019年的Malmquist指数值大于1，说明西藏各高等教育财政资金利用的效率全局呈波动的状态。对指数进行分解，2015-2019年技术效率变化和技术进步变化两项评价标准的均值都小于1，技术效率变化在2015-2016年由0.848上升到1.022，而后在2017-2018年下降，在2018-2019年上升到0.993；技术进步在2015-2018年从1.046下降到0.857，在2018-2019年上升到1.198，技术进步与技术效率也都处于波动状态，两者共同作用下Malmquist指数也呈波动状态。更深入地分析技术效率变化的分解指标，发现纯技术效率变化和规模效率变化在2015-2019年均处于波动状态，但纯技术效率波动后的均值大于1，而规模效率波动后的均值小于1，也就是说，技术效率均值小于1呈下降状态某种程度上与规模效率变化相关，同时与技术进步变化（均值小于1）共同作用使西藏高等教育的Malmquist指数小于1呈下降状态。

表3：2015-2019年西藏高等教育Malmquist指数及其分解

表4是西藏高等教育财政支出评价中各决策单元的Malmquist指数，总体均值为0.902且各决策单元的Malmquist指数均小于1，表明2015-2019年西藏各院校在高等教育财政资金利用效率上整体处于下降状态。通过对Malmquist指数进行分解分析，各决策单元2015-2019年技术效率和技术进步的均值都小于1。虽然7所院校的Malmquist指数均小于1，但是原因不同。西藏农牧学院、西藏民族大学和西藏职业技术学院Malmquist指数小于1是技术效率和技术进步共同小于1形成的，对技术效率进一步的分解发现，技术效率小于1是规模效率小于1形成的；西藏大学的规模效率均值小于1而纯技术效率均值等于1，因此技术效率均值小于1，进而形成了Malmquist指数小于1的状况。西藏警官高等专科学校、拉萨师范高等专科学校的技术进步变化均值小于1造成了Malmquist指数小于1，而西藏藏医药大学无论在技术效率变化还是技术进步变化，抑或是纯技术效率变化、规模效率变化的均值上均小于1，共同形成了Malmquist的指数均值小于1的状况。分办学层次看，专科院校Malmquist指数优于本科院校，专科院校平均值0.925，本科院校平均值0.878，某种程度上代表了西藏专科院校财政支出绩效有效改进优于本科院校。

表4：2015-2019年西藏各院校Malmquist指数及其分解

四、结论与相关建议

本文利用2019年西藏自治区教育事业统计年鉴横截面数据，采用DEA方法对高等教育财政支出效率做出了静态分析，利用2015-2019年西藏自治区教育事业统计年鉴的面板数据，采用Malmquist指数法做出了动态分析，相关的结论及对策建议如下：

（一）静态分析结果

西藏高等教育财政支出的利用效率有较大的改进上升空间。整体来看，专科院校的DEA综合效率优于本科院校，仅有西藏警官高等专科学校和拉萨师范高等专科学校2所院校的DEA综合效率达到了最优，其他院校DEA综合效率无效的原因主要是财政规模效率不足。在对非技术有效的院校进行投入冗余与产出不足的分析时发现，高等教育“年末产权房屋建筑面积”已经达到了较高水平，产出不足主要在“在校学生数”和“毕业学生数”两个指标上，不存在投入冗余问题。结果表明伴随着高等教育财政支出的增加，西藏高等教育财政支出绩效没有达到理想的产出效果。而从投入的角度分析西藏高等教育财政资金已经达到了较高水平，应该更加注重高等教育人才培养与产出。

（二）动态分析结果

动态分析结果呈现出2015-2019年西藏高等教育财政投入与产出效率的Malmquist指数平均值为0.912，整体处于波动状态，仅有2018-2019年的Malmquist指数值大于1。指数分解结果显示2015-2019年技术进步与技术效率、纯技术效率变化和规模效率变化均处于波动状态。分院校来看，2015-2019年7所院校的Malmquist指数均值都小于1，即伴随着高等教育财政支出逐年扩大，各院校财政支出效率改善不足。专科院校整体的Malmquist指数优于本科院校，代表了西藏专科院校财政支出绩效有效改进优于本科院校。进一步的指数分解发现，各院校在2015-2019年技术效率和技术进步的均值都小于1，二者共同作用使得西藏各院校财政支出的Mamquist指数值小于1。

（三）相关建议

首先，持续增加对西藏高等院校教育的财政资金投入。中央第七次西藏工作座谈会强调要“贯彻新发展理念，聚焦发展不平衡不充分问题，以优化发展格局为切入点，以要素和设施建设为支撑，以制度机制为保障，统筹谋划、分类施策、精准发力，加快推进高质量发展”。从实证分析视角来看，虽然西藏高等教育财政支出规模收益呈递减状况，但教育关乎国计民生，高等教育的高质量内涵式发展不仅有赖于国家对教育的重视与支持，更重要的是离不开资金的支持。通过合理控制教育财政资金的增速，将教育财政资金用到急需要发展和发展不平衡不充分的领域。

其次，提高对高等教育专科院校的财政支持力度。高等教育专科院校偏重培养应用型人才，强调学习技术性和实用性的知识，对于增加就业和改善民生具有重大的现实意义。从实证分析结果来看，西藏高等教育专科院校的财政支出综合绩效优于本科院校，对效率较高的专科院校增加投入，对整体绩效的提高有一定促进作用。当前西藏的生产力总体水平和生产社会化程度相对较低，这与对专科生的需求相对较为契合[16]，对于改善民生问题也具有重要意义，故此，可适当增加对西藏高等教育专科院校的财政支持，支持以实践性为导向地培养应用型人才。

第三，稳步扩大西藏紧缺的理工农医等专业的招生规模，严抓在校生的培育和发展质量。对非DEA技术效率有效院校的投入冗余与产出不足的分析发现，产出指标的“在校学生数”与“毕业学生数”存在产出不足，虽然学校师资、管理等均对“在校学生数”“毕业学生数”有一定影响，但招生规模不足是“在校学生数”和“毕业学生数”不足的根本原因。在高等教育财政经费有限的情况下，适当扩大西藏紧缺的理工农医等专业的招生和办学规模，对高等教育财政绩效的提高具有一定的促进作用。同时继续严格把控在校生的培育和发展质量，切实提高学生培养的水平。

第四，实行绩效拨款的财政资金管理机制。绩效拨款是根据产出指标分配资源的一种拨款方式，绩效拨款可以使产出效率高的院校获得更多的发展资源[17]。相关研究也显示把绩效拨款机制引入高校教育拨款方式，通过一定指标对高校进行绩效评估，得分高者可获得额外的拨款额，最终以产出为基础的投入更加具有效率[18]。因此，对综合绩效水平较好的院校可以考虑适当增加投入，通过引入绩效拨款制度，将投入与产出联系起来，增加各个院校的危机意识。通过绩效竞争也有助于各院校加强自我管理，促进效率的进一步提高。

第五，积极推行高校内部控制制度，树立新发展的资金项目管理理念。西藏高校整体存在重项目申报，轻资金使用及管理的现象，多数高校财务缺乏有效的资金使用管理制度，内部控制机制也不健全，项目负责人资金绩效考核的压力不足，因此，要按照新发展理念的要求，以资金使用效果评价作为项目检查验收的客观标准，进一步完善年度预算资金零额管理，加大项目负责人的年度考核，把资金高质量运行和绩效考核纳入高校年度工作的重要内容。有条件的高校，可以设立专职总会计师岗位，进一步统筹学校全方位的资金管理，提高高校财务管理的现代化水平。

结 语

实现高等教育的内涵式发展是当前高等教育发展的核心理念。我国已经形成了世界上最大的高等教育规模体系，高等教育经费保障水平实现了历史性的跨越。本文立足新时代西藏高等教育高质量发展的要求，从财政支持、办学规模和资金管理等视角提出了优化西藏高等教育财政资金使用效率的应对策略，希望在新常态下对促进西藏高等教育高质量的发展提供借鉴。未来的研究中可以考虑利用调查数据对高等教育其他方面的投入和支出效率进行分析，为政府把相关效率指标纳入高等教育的绩效评价体系，为决策者给予高等教育高质量发展的合理有效的资源分配提供科学依据。