常 成

一、引言

在人口高龄化的时代背景下，如何确保相关制度稳步发展并为数以亿计的老年人提供有质量的养老服务，将是中国社会保障在“十四五”时期面临的重大挑战。①郑功成：《面向2035年的中国特色社会保障体系建设——基于目标导向的理论思考与政策建议》，《社会保障评论》2021年第1期。党的十八大以来，中国政府加强了对养老服务事业的财政投入力度，相关部委围绕长期照护开展了养老服务递送模式建设、专项养老服务补贴、长期护理保险试点等一系列工作，极大地提升了养老保障的水平，形成了社区居家养老服务、机构养老服务、医养服务、互助养老等多样化机制共同发挥作用的养老服务体系。②郭林：《中国养老服务70年（1949—2019）：演变脉络、政策评估、未来思路》，《社会保障评论》2019年第3期。但遗憾的是，这些社会政策未能从根本上改善失能失智老年人群体的生活状态，也未能有效瞄准和满足长期照护对象的实际需求，出现了较为明显的执行偏差和走样现象。具体来说，政策偏差可概括为以下三类。第一，旨在解决照护依赖问题而投资修建的各类养老机构更多收住健康老年人群体，而非失能失智老人。第二，旨在从供需两端补给长期照护事业的各级各类财政补贴失去了长期照护的属性和意义，发生了不同程度的群体错配。此外，旨在为失能失智老年人提供经济补偿的长期照护保险财务可持续性明显不足且覆盖人数相当有限。由此，一项旨在“雪中送炭”解决失能失智老年人照护问题的政策一定程度上演变成为健康老年人“锦上添花”提供多种服务的福利。……