韩华为

一、引言

作为中国农村主要的社会救助制度，农村低保于2007年开始在全国范围内推广。在过去10 多年间，农村低保发展迅速。据民政部最新统计数据显示，截至2019年底，全国农村低保对象共计1892.3 万户（3455.4 万人），2019年各级财政支出农村低保资金高达1127.2 亿元。①民政部：《2019年民政事业发展统计公报》，民政部官网：http://images3.mca.gov.cn/www2017/f ile/202009/160 1261242921.pdf.无论从覆盖人口数量，还是从投入资金总额来看，农村低保都已成为发展中国家范围内规模最大的减贫性现金转移支付项目之一。②World Bank,The State of Social Safety Nets 2018,Washington,DC,World Bank,2018,p.104.按照政策规定，家庭人均收入低于当地低保标准是获得农村低保救助的必要条件。③参见《社会救助暂行办法》第9 条和第12 条。若严格照此执行，相关机构就必须通过家计调查来精确核算申请家庭的收入水平。但是，由于农户收入具有种类多、不稳定、难以货币化的特点，再加上农户为获得低保资格而倾向于隐匿家庭收入的较强激励，采用家计调查来精确核算其收入水平困难极大。为了应对收入核算方面的挑战，在分权化的实际执行过程中，农村低保采取了变通性的瞄准策略。大多数情况下，基层执行机构首先通过入户调查、信息核对、信函索证等手段对申请家庭经济状况作出初步调查；然后，以上述调查结果为基础材料，再通过社区内部的民主评议来最终确定低保对象。不少案例研究发现，社区内民主评议在确定农村低保对象过程中发挥着关键性作用。①贺雪峰：《农村低保实践中存在的若干问题》，《广东社会科学》2017年第3期；……