杨晓娟高级工程师 张庆全 尹斌华 王颍河

(1.中国能源建设集团山西电力建设有限公司，山西 太原 030000；2.应急管理部研究中心，北京 100020)

0 引言

近年来，我国新增发电装机容量持续快速发展并保持较大规模，电力施工企业安全生产事故时有发生，仅2016年丰城电厂事故就造成73人死亡、2人受伤，直接经济损失10 197.2万元的严重后果，电力施工安全形势不容乐观。为有效遏制重特大事故的发生，国务院安委会办公室相继颁布《关于印发标本兼治遏制重特大事故工作指南的通知》《关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》等文件，对构建安全风险分级管控与隐患排查治理双重预防机制(以下简称双重预防机制)提出指导意见。各地电力施工企业积极开展双重预防机制建设工作，并积累一些经验做法。但是，由于相关规范适用性不强及部分地区没有完善的地方标准以及电力施工企业本身的特殊性，致使部分电力施工企业双重预防机制建设存在过程不规范、内容不全面等问题。为此，本文结合当前电力施工企业双重预防机制建设存在的问题，对其建设流程、内容进行讨论研究，进而有效遏制电力施工领域重特大安全生产事故的发生。

1 电力施工企业双重预防机制建设存在的问题

电力施工工程以电源工程(水电、火电)和输电线路工程为主，其作业特点除具有一般建设工程安全施工风险特点之外，还有项目时间跨度长、技术水平要求高、作业区域相对集中、施工环境多变、投资额度大、作业种类及事故类型多样、施工安全风险具有较强阶段性和时间性等特点。部分电力施工企业在双重预防机制建设过程中主要存在以下问题。

1.1 重形式轻运行，缺乏主动性

部分地区将双重预防机制建设作为硬性考核指标，导致企业疲于应对，为达到相关要求，简单编制文字资料，应付了事；未将双重预防机制建设同标准化建设、质量体系建设紧密联系，对建立双重预防机制的意义认识不到位，缺乏主动性；未将双重预防机制建设内容与日常工作内容紧密结合，没有真正把双重预防机制建设作为完善安全管理制度体系和提升企业本质安全管理水平的重要载体，融入到生产经营全过程。

1.2 人员参与不足，缺乏全面性

部分电力施工企业将风险辨识评估任务全部分配到企业主管安全的部门或由安全部门简单汇总其他相关部门的辨识结果，参与风险辨识评估的人员数量有限，企业双重预防机制建设主体不明确，工作的开展高度依赖第三方咨询机构，制定大量实施文件后束之高阁，未做到全员参与，也没有起到提高企业安全管理水平的实际效果。

1.3 风险辨识不全，缺乏完整性

部分电力施工企业在风险辨识评估过程中，选取的风险辨识范围过窄，没有针对电力工程施工特点将风险辨识范围覆盖到工程施工的全过程、全区域；施工企业基层员工风险辨识能力不足、风险意识不强、对风险管理缺乏全面认识，导致对人身伤害事故、设备设施事故等常规风险辨识评估较多，缺少对自然灾害事故、公共安全事故等非常规事故类型的风险辨识评估。

1.4 风险分级不统一，缺乏准确性

电力施工企业安全风险分级无统一标准，受实施者主观性影响较大；电力建设项目施工单位较多，各参建单位风险分级难以做到统一和标准化，易出现风险分级不准确、差异性较大等问题，为工程整体开展安全风险分级管控工作造成不利影响。

1.5 管控措施不合理，缺乏针对性

部分电力施工企业未按照风险辨识结果采取有针对性的管控措施。有的管控措施内容泛泛，只要求保证安全生产；有的管控措施简单摘抄标准规范条文，与现场实际情况不符；有的管控措施未落实到责任单位、责任人，管控只停留在纸面。

1.6 隐患排查不完善，缺乏规范性

部分电力施工企业隐患排查治理实施过程不规范，排查内容较随意。有的隐患排查清单中对隐患的描述不清晰、不准确，不利于隐患的有效整改；有的隐患排查人员完全靠经验或主观臆断，不能提出明确的依据标准；有的隐患整改时限、考核要求标准不统一，同样的隐患采取不同的处理方法。

1.7 持续改进不完善，缺乏长效性

尽管各电力施工企业均在大力推动双重预防机制建设工作，但部分企业没有对双重预防机制建设的各个环节定期总结分析、编制持续改进计划，缺乏长效机制。部分企业虽对该机制落实执行、实施效果进行简单评价，但侧重于定性评价，未开展定量评价，不能准确、及时发现安全管理中存在的问题。

2 电力施工企业双重预防机制构建思路及内容

为有效开展双重预防机制建设，电力施工企业可从以下2方面开展工作。

2.1 理清建设思路，明确建设流程

双重预防机制建设作为电力施工企业安全生产工作中的一项基础性工作，其建设流程应包括前期准备、风险分级管控体系建设、隐患排查治理体系建设、持续改进和信息化辅助构建5个主要步骤，如图1。其中风险分级管控与隐患排查治理是主要建设内容，前者是后者的前提和基础，后者是前者的强化与深入，二者分别切断风险向隐患转变、隐患向事故转变的路径，共同构成预防事故发生的双重机制。

图1 电力施工企业构建双重预防机制程序图Fig.1 The procedure diagram for establishing a dualprevention mechanism of the power construction company

2.2 细化关键环节，落实工作内容

2.2.1 前期准备

电力施工企业双重预防机制建设前期准备阶段主要包含3部分内容：建立双重预防机制相关工作制度，包括教育培训、安全风险分级管控、隐患排查治理、考核奖惩、持续改进等；明确企业各级负责人、安全监督管理部门、部(科)室、项目、班组岗位的主要职责；确定管控对象，培训相关人员，准备风险辨识评估各项基础资料，基础资料包括但不局限于电力施工企业安全管理方面、参与施工的原辅材料理化特性方面、施工作业现场及周边条件方面、施工工艺方面、施工设备设施方面、应急处置方面。

2.2.2 风险分级管控体系建设

安全风险的辨识、评估和分级是风险分级管控体系的构建基础。电力施工现场风险种类多，位置区域分布广，且随施工工序推进而不断发生改变，风险管控应突出重点并呈现动态特性。电力施工企业需分级、分类、分区域对风险进行管控，重点是施工现场机械安全、作业安全、消防安全、电气安全、交通运输安全等，对自然灾害、公共安全也需体现。电力施工企业构建风险分级管控体系流程，如图2。

图2 电力施工企业构建风险分级管控体系程序图Fig.2 Procedure diagram for establishing a risk rankingmanagement and control system of thepower construction enterprise

(1)危害辨识与风险识别。电力施工企业应遵循“大小适中、功能独立、责任明确”的原则，按照施工现场、施工环境、设备设施、作业活动划分危害辨识单元；根据GB 6441-1986和GB/T 13861-2009，对危险有害因素和风险进行分析、辨识；作业活动应涵盖所有常规和非常规作业活动；风险识别应形成风险清单，并充分考虑电力建设工程不同施工阶段的特点及时进行补充完善。电力施工企业常见作业活动划分，见表1。

表1 电力施工企业常见作业活动划分表Tab.1 The division table of common operation activitiesin electric power construction enterprises

(2)风险评估。根据电力施工企业风险清单，宜采用作业条件危险性评价法或者风险矩阵法确定其安全风险大小。除按上述2种方法评估重大风险外，以下2种情况可脱离判别公式直接判定为重大风险：发生过死亡、重伤、重大财产损失事故且现阶段事故发生风险依旧未消除；涉及重大危险源的风险。

(3)风险分级。电力施工企业应将各风险点的评估结果从低到高划分为低风险、一般风险、较大风险和重大风险4个等级。根据风险等级绘制“红、橙、黄、蓝”4色安全风险空间分布图并在企业内部显著位置和高风险区域设置公告栏。

(4)风险管控措施。电力施工企业可从工程技术、管理、教育培训、个体防护、应急处置等方面提出风险管控措施。电力施工企业常用风险管控措施，见表2。以安全风险分级、分专业、分区域进行管理为基础，着重加强对重大危险源和存在重大安全风险的施工区域、岗位重点管控，实施施工安全风险告知。电力施工企业重大安全风险应编制风险管控方案，主要内容应包含风险点概况、危险源分布、管控措施描述、管控责任单位、管控责任人和应急处置措施等内容。

表2 电力施工企业常用风险管控措施表Tab.2 Table of common risk control measures in power construction companies

2.2.3 隐患排查治理体系建设

电力施工企业根据施工特点，在风险分级管控的基础上，根据风险辨识清单编制隐患排查清单，针对排查出的隐患，按照相关标准进行分级并采取措施予以整改消除。隐患治理完成后应及时组织人员对治理效果进行评估形成完整的闭环管理体系。电力施工企业构建隐患排查治理体系流程，如图3。

图3 电力施工企业构建隐患排查治理体系程序Fig.3 The procedure diagram for establishing the hiddendanger investigation and management system in theelectric power construction enterprise

(1)隐患排查。电力施工企业应结合自身组织机构特点，形成不同的隐患排查组织级别，一般包括公司级、部(科)室级、项目级、班组岗位级。各层级应根据风险管控清单全面排查各风险点风险管控措施是否失效或弱化，并按照排查结果及时补充隐患排查清单。电力施工企业应根据工程施工特点建立同企业管理相适宜的排查形式和频次，提高隐患排查的全面性和自主性。电力施工企业隐患排查形式和频次，见表3。

表3 电力施工企业隐患排查形式和频次对应表Tab.3 The corresponding table between form and frequencyin hidden danger investigation in the electric powerconstruction enterprise

(2)隐患评估分级。依据《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》，从隐患整改难易程度及其可能导致事故后果和影响范围方面对隐患进行分级，一般分为重大隐患和一般隐患。也可借鉴《生产安全事故报告和调查处理条例》，按照事故造成的经济损失和人员伤亡将电力施工企业隐患分成4级。对于排查出的重大隐患，应当向有关安监部门报告。

(3)隐患治理。应遵循电力施工企业是隐患排查治理工作的责任主体，电力施工企业主要负责人对隐患排查治理全周期工作全面负责的原则对隐患实行分级治理。将“责任、措施、资金、时限、预案”五落实作为隐患整改的标准要求。对于一般隐患，各项目组织班组人员立即落实整改。对于重大隐患应编制治理方案，电力施工企业主要负责人负责牵头治理。重大隐患治理方案应符合《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》的相关要求。隐患治理完成后应由相关部门对整改情况进行验收并出具书面验收意见，建立隐患治理台账，实现闭环管理。

(4)治理效果评估。电力施工企业应组织技术人员和专家定期对隐患排查整改情况进行评估，评估不合格的应重新组织整改并追究相关环节人员责任。

2.2.4 持续改进

电力施工企业主要负责人应定期召开分析总结会议对双重预防机制建设中风险辨识是否全面、管控措施是否有效、隐患产生深层次原因及整改措施进行总结分析，提高风险辨识的全面性、管控措施的有效性，改进隐患排查及治理的方式方法。同时电力施工企业应针对双重预防机制建设开展定量评估，准确反映创建过程中的短板、弱项。通过持续对工作程序及内容的检查、剖析，逐步完善双重预防机制。

2.2.5 信息化辅助构建

电力施工企业双重预防机制的建设会不断产生大量的安全生产数据，为适应现代化管理需求，避免纸质文件带来的共享性差、检索难度大、统计分析效率低等问题，电力施工企业应通过信息化管理手段保障双重预防机制的建设及日常运行。电力施工企业应充分结合并利用已有的安全生产管理信息系统和平台，打破各平台间的信息壁垒，消除信息孤岛，提升双重预防机制的工作效率和运行效果。双重预防机制信息化平台功能模块至少应包含4个方面。

(1)电力施工安全风险管理。能够建立和完善电力施工企业施工安全风险点清单库，选择识别的风险点根据相应的风险评估方法进行评价分级，可录入风险分级管控措施，实现施工安全风险清单线上审核。

(2)电力施工隐患排查治理。能够实现对隐患的记录统计(事故隐患清单库)、过程跟踪(隐患的闭环管理)、事故隐患上报及线上审查的管理。

(3)统计分析及风险预警。能够对风险和隐患进行多维度分析，绘制安全风险空间分布图，可根据企业管理需求自动生成相关表格。

(4)系统管理与维护。通过对不同角色的划分，设置相关权限，能够对相关数据实现增、删、改、查，实现风险数据库和安全风险管控清单的更新维护功能。

3 结论

(1)当前电力施工企业安全生产形势严峻，双重预防机制建设存在重形式轻运行、人员参与不足、风险辨识不全、风险分级不统一、管控措施不合理、隐患排查及持续改进不完善等问题，企业应根据自身创建存在的问题，查找深层次原因。

(2)电力施工企业双重预防机制建设应形成一把手负责和各层级员工充分参与的工作机制，要充分结合行业特点，按照前期准备、风险分级管控体系建设、隐患排查体系建设、持续改进、信息化辅助创建的建设思路，落实各项工作内容、压实各项工作责任。

(3)双重预防机制建设是提升电力施工企业风险防范能力和遏制重特大事故的重要举措，通过持续的管风险、治隐患，能有效提高企业本质安全水平。