叶兴艺，楚汉杰

(广西民族大学 a.东盟学院 南宁 530004; b.政治与公共管理学院，南宁 530006)

一、问题的提出

党的十九大报告中指出：“三农”问题是关系着我国国计民生的根本性问题，而农村集体经济的发展壮大对促进农村发展、农民富裕、农业现代化有着不可或缺的重要作用。目前，我国农村集体资产账面总额具有总量大、增幅快的特点。中国农村农业部调查统计显示：2016年底和2019年底，我国农村集体经济组织账面资产总额三年间增长了3.4万亿元；截至2019年底，全国共有集体土地面积65.5亿亩，村级集体资产4.9万亿元[1]。集体资产总额的急剧膨胀必然会产生一系列的管理难题，村级集体资产作为驱动乡村振兴的新动能，是乡村振兴战略全面落实过程中最基础也是最核心的要素供给。如何有效提高集体资产管理水平，使得农村集体资产管理逐步制度化和规范化，从而切实保障集体经济组织和农民群体的合法权益，成为当前学术界关心的热点问题。

首先，在制度改革如何保持稳定性的问题上，宋洪远等根据“堵不如疏，堵则溢、疏则顺”的原则，建议通过建立农村集体产权市场的方式，加快构建集体资产产权归属明晰、权责明确、流转畅通的现代农村产权制度[2]。金文龙认为，农村集体资产产权制度改革所渗透的公平原则应遵循因地制宜的情境性，不能脱离当地实际认知条件去进行“一刀切”形式的改革[3]。

其次，在农村集体资产界定方面，马寒建议，应该坚持贯彻按劳分配、保护弱者、民主协商三个原则，并在动态和静态相结合的资格审查下对集体资产股权主体进行科学界定[4]。马翠萍等则根据首批29个集体资产股份权能改革试点所出现的“两头空”“两头占”的问题，提出了在确立、保留以及动态丧失成员资格唯一性方面应该有法可依[5]。

最后，在农村集体资产管理方面，冯卓等通过对比我国东、中、西部地区的农村集体资产管理现状后得出结论，即造成农村集体资产流失问题的主要原因是管理主体混乱和缺乏监督机制[6]。何煜等通过评估经济发达地区农村集体资产中各制度因素的现实情况，并以此来预测村官发生集体资产腐败风险的大小，由此希望通过构建廉情预警评估系统来对集体资产交易进行长期评估，以此揭示风险趋势，加强对集体资产流失问题的监督与纪检部门对此的介入准备[7]。黄旖旎等通过问卷调查的方法，统计了温江区30个村社的集体资产管理现状，发现了其中21个村社委员会对集体资产了解程度极低，且无明确代管主体；村社普遍都存在宣传力度不够、村集体资产管理机构设置不健全且村管理人员极其缺乏会计技能等问题[8]。

基于上述文献梳理可以发现，虽然我国学术界对农村集体资产产权改革的研究取得了一定的进展，但仍存在一些不足：①对农村集体资产的相关研究大多忽视了农村集体资产完整、尚未流失的研究前提；②对农村集体资产流失的研究大多是将集体资产作为一个整体进行研究，难以发现各类集体资产流失路径背后的共性与异质性；③关于农村集体资产相关问题的研究对象多是以沿海地区乡村为主，缺乏将欠发达地区作为研究对象，这对相关研究结论造成了一定的倾向性与不完整性，难以形成全局视角。本文将以此为视角展开讨论。

二、长春市H村集体资产现状及流失路径与管理缺陷探究

H村位于长春市N镇东北20公里处，总面积8.2平方公里，其中耕地面积537公顷，全部为旱田，八成以上是坡耕地，主要以玉米种植为主，马铃薯种植为辅。全村共5个自然屯、8个村民小组，所属农户552户，农业人口1635人。2017年末，H村建档立卡的贫困户已全部达到“两不愁，三保障”，且贫困村退出条件已全部达标，已实现贫困村出列。

流失是指有形的物质如资本、人才、资源等有价值的东西消散、失去。从集体资产的角度来讲，集体资产流失是指因为人为的非法买卖、破坏、侵占等，造成集体资产流散，最终导致集体资产的价值、产生效益以及集体所拥有的权益受到损害的现象。在我国，乡、村全体成员或社员集体所有的资源性资产和非资源性资产，如集体所有的土地、公共空间、森林、荒地、水面等自然资源和集体流动资产、固定资产、长期资产等共同构成了农村集体资产。

H村集体资产种类多样，但因常年缺乏监管，使用权流失严重。该村集体资产流失在狭义上主要分为两类：第一类为资源性资产流失，包括农民集体所拥有的土地52.16亩，我国“三北”防护林工程所留林地173亩，池塘及其护塘林共150亩；第二类为非资源性资产流失，包括政府拨款及村集体筹款建设农村基础设施项目资金，村集体所拥有的5台农用机具、储藏窖产权，执行“撤点并校”政策后所归村集体所有的3栋废弃小学校舍、土地30余亩、260平方米的旧村部建筑及周边30亩地的使用权已全部流失。此外，村内大多村户的扩建物、院墙都有前移5米至15米等不同程度侵占村路、绿化带、排水沟等公共用地的现象，造成大量非资源性集体资产面积流失。

(一)资源性资产流失

1.违规转包、转租集体资源性资产

(1)流失路径

本次调研发现，H村有池塘及其护塘林共150亩，均被以极低的价格整块出租达35年之久。此外，该村有“三北”防护林共173亩，也被分为若干块多次对外出租，以一次性入账2万至8万元不等的低价常年外包，目前尚未收回该集体资产。该村非法对农村集体资源性资产进行转包的形式主要分为两种：一是将集体资源性资产以极低的价格出租或承包给他人，然后将价格提高后再次转租，从中获取差价；二是利用部分农村集体资源性资产产权不明、交易过程监管不严等漏洞，通过“寻租”的行为获利或收受贿赂。

(2)管理缺陷

第一，缺少民主决策、民主监督的程序。《中华人民共和国农村土地承包法》中规定，村委会将相关集体资源性资产对外公开发包给集体经济组织以外的个人或单位承包时，应召开本集体经济组织成员或村民会议，且需要三分之二以上的成员或村民代表签字同意，才可以报上级政府进行批准。但是，在上述流失情境中，村集体资产外包既避开了公开竞价环节，也没有召开村委会或村民代表大会进行决议，且H村村干部认为村民不会同意将该村集体资产层层转租发包，因此召集多名家族成员充当村民代表违规签字同意，使集体资源性资产交易合同形式上依法成立。

第二，承包期限与发包价格严重不符。集体资源性资产对外承包时需要通过公开招标、竞价的方式，承包权价高者得。但调研时发现，H村在池塘、林地的对外发包过程中，未按照公开、公平、公正的集体资产发包原则，不仅该村村民被排除在竞价范围之外，且承包方多以村干部个人关系网内成员和开发商为主。在入账方式和价格方面也是存在弊端。一方面，在入账方式上，该村先前的集体资产使用权对外发包所获利润都是一次性入账，忽视了集体经济发展的可持续性；另一方面，在合同价格上，仅仅是150亩池塘周边所生长的护塘林，其租期35年所形成的木材价值也远是承包价格6万元的数倍。这种低价、迅速的一次性获利行为，其实质是村干部将集体资产作为个人及其相关亲属关系的盈利手段。

第三，在集体资产转租、转包的过程中，存在村干部亲属成为资产转介人的现象。集体资产管理的相关负责人先通过权力在集体资源性资产转租、转包过程中引入家庭成员，使其成为名义上的承包者，二者成为共谋关系，共同获取利润，以此规避上级检查。若二者无经营能力，亲属则会在合同允许的情况下，作为承包者进行集体资产的二次对外转租、转包，这种多次转租、转包的行为使农村集体资源性资产流失更为复杂与隐蔽。

2.非法占用集体资源性资产

(1)流失路径

H村共有集体资源性资产土地52亩，由于资产性质界定尚不健全，造成了产权上存在模糊性，导致该村其中部分土地在对外发包过程中存在开发商非法占用土地进行炒卖地皮、市场投机、违规建设的情况。经调研发现，表面上村干部为了发展乡村经济，利用较低地价及政策优惠招揽企业下乡，助力乡村振兴，并以此说服村民同意，获得支持。而实际上相关村干部为了收取贿赂而私拟合同，改变集体资源性资产土地性质，违规将土地承包给开发商，用于开发建设，甚至还会代表开发商向农民进行征地谈判，哄骗农民签订不合理的土地征用合同，帮助开发商侵占农民集体资产权益。

(2)管理缺陷

究其根源，其本质在于集体资源性资产在交易过程中产生的腐败问题。一方面，是在正常的集体资产交易业务活动中的细节上做手脚，改变土地性质；另一方面，将交易过程中的合理利益让步与私下非法利益获取相混合，使村民与上级监察部门难以区分，以此隐蔽集体资产流失路径。

(二)非资源性资产流失

1.“被私产化”的集体经营性资产

(1)流失路径

农村集体经营性资产，既作为人民对物质类公共产品需求的公共回应，也直接担负着增加村民实际财产收入的责任。调研团队通过查阅相关文件以及访谈村民后发现，2016年，H村因政府扶贫项目获批，村委会得到了30万元扶贫专项资金。次年年底，因项目运行不力，导致落空。在项目拆分后，余下5台农用机具和一处储藏窖作为H村集体经营性资产。但调研发现，部分集体经营性资产没有被纳入集体资产账户内，而是由村委会“代管”，形成“外账”，如农机具和储藏窖以售卖抵债等方式被变更产权成为个人资产。

(2)管理缺陷

“公物私产化”的根源在于制度缺陷。H村缺乏完善的集体资产运营核资制度和会计管理制度。在政府扶贫项目落空后，因为村民、村委会对项目所拥有的集体资产范围掌握不清，且缺少集体经营性资产的管理台账与制度，所以无法细致地对项目拆分所获农具、建筑物等集体资产进行清查、登记、保管、处置以及定期报告等，导致集体经营性资产被侵吞，甚至形成隐蔽性较强的“外账”，最终造成资产流失。H村会计均为村民兼职担任，未经过专业培训，业务能力较差，难以做好日常财务收支的定期审计和村干部在任、离任经济责任的审计工作。此外，H村缺少档案管理制度，档案缺失情况严重，导致集体资产不翼而飞。

2.“项目性”侵吞集体经营性资产

(1)流失路径

“项目性”侵吞集体经营性资产，是指农村基层组织负责人在精准扶贫、乡村振兴等近年来一系列的农村发展战略中获得了大量通过政府拨款或村集体筹款所获得的项目性建设资金，其本意在于加强农村道路、水、电、农业等基础设施建设。调研发现，村委会在选择施工方的环节中居于主导地位，于是便以“寻租”的方式，对施工方进行带有“利益性”的筛选，并达成“默契”，避开造价预算及监督环节。双方通过虚报项目价格、伪造项目文书的手段，在政府拨款、村集体筹款资金与实际使用资金中形成差价，从中获利。

(2)管理缺陷

“项目性”侵吞集体经营性资产的根源在于当前集体资产管理制度存在着可规避性。H村在集体资产项目运营的过程中存在较多缺失发票、财务收据等正规、合法付款凭证的现象。账本上金额小到几百，大到千、万元的账目中，大多数仅仅使用了白纸黑字的“白条”进行入库与抵账。这种“白条进账”的行为，导致村账务数据和实际财政金额存在较大差额，会计信息极度失真，为集体资产流失以及腐败现象的滋生蔓延提供了有利的土壤，严重侵害了村民利益[9]。此外，农村地区当地所特有的人情、关系等也是基层村组织管理中不可忽视的因素：一方面，它在一定程度上影响了集体资产管理体系的制定、落实；另一方面，由于受地缘性影响，往往在当地形成了一张由血缘组成的“利益之网”，导致相关监督、惩戒措施的效果减弱，甚至失效。

3.挤占公共空间

(1)流失路径

非经营性集体资产是用于科学、教育、卫生、文化等公共服务的集体资产，公共空间同样也是非经营性集体资产的一部分。在实地调查中发现，H村的公共空间因长期疏于管理，被以各种形式肆意侵占、破坏(见表1)。虽然单一村户侵占公共用地的面积不多，但现象普遍，积少成多便造成了非经营性集体资产的大面积流失。这种情况不仅违背了乡村振兴中乡风文明、生态宜居的要求，也损害了其他村民的合法权利。自2010年以来，H村村委会根据《土地管理法》《物权法》等相关法律，以及近年来长春市政府开展的一系列文明乡村建设、评选优美乡村等整改动员活动，对一些挤占公共空间、侵占非经营性集体资产的行为已经多次进行整改，但往往过了一段时间后“违法公共空间”便又恢复原状，收效甚微，屡禁不止。

表1 长春市H村挤占公共空间与挤占行为分类

(2)管理缺陷

这种屡禁不止的现象，正是政府规训权力与反规训村民主体相互博弈的过程，反映出以下问题：

第一，村干部与村民之间存在共同利益，难以发挥村干部的模范带头作用。

经调查发现，当地村干部住宅同样存在挤占公共空间的现象，这种监守自盗的行为严重破坏了村委会作为监管主体的公信力，使村干部难以起到维护国家规训权力的表率作用，对于挤占公共空间、侵占非经营性集体资产的整改活动自然也就无疾而终。

第二，“运动式”治理模式下基层政府对集体资产流失的管理存在侥幸心理。

在当前政府考核指标化的背景下，乡村公共空间的建设必然不可缺项，但基层政府相关治理、监管行为往往以追求短期政绩为目标，进行一阵风似的“运动式”治理，而非经营性集体资产的私用化和流失现象却具有长期性特征。“运动式”治理虽然“见效”快，但“疗效”短，一旦整改活动结束，村委会便对挤占公共空间的行为开始“睁一只眼，闭一只眼”。

第三，存在个人中心化的利益诉求。

费孝通曾在《乡土中国》一书中说过：“中国是个差序格局社会，大家都是以个人为中心，关注以个人为中心的利益，而缺乏对公共利益的关切。”[10]由此可见，在农村挤占公共空间的群体性行为中，农民更为关心的是当自身的利益受损时能否得到补偿，而并不关心集体利益，自然也不会关注集体资产流失的程度和方式。

三、农村集体资产流失的防控对策

综上所述，我国欠发达地区农村集体资产流失的管理缺陷涉及了农村集体资产管理体系、法治建设、乡村基层自治能力建设以及村干部自身素质培养等多方面原因。因此，以欠发达地区农村为研究对象，针对不同类别的集体资产流失特征与侵吞主体，探讨相应的集体资产流失防控对策，就显得十分有必要。

(一)防控资源性资产流失的相关对策

资源性资产的流失路径和形式主要呈现为在亲属关系网络交织下村干部对集体资产的违规转包、转租行为和包裹着非法占用集体资产外衣下的村干部腐败行为，其流失去向大多以村干部及其亲属和开发商为主。通过案例可以看出，资源性资产流失问题的特征在于村干部利用农村集体资产交易制度的漏洞，运用权力谋取私利。因此，针对资源性资产流失的问题，防控对策应注重完善相关制度及法律方面的漏洞。

第一，尽快建立完善的农村建档制度。在村务、财务方面的相关工作都应保存好完整档案，尤其是在处理农村集体资产交易过程中应妥善保管账目与合同等相关资料，有利于监督部门基于真实、详尽的档案对造成集体资产流失的村干部建立准确、有效的终身问责制度，对涉及违纪、违规的相关当事人，依法追究其法律责任，加强集体资产管理制度的惩戒性。

第二，完善村级集体资产管理办法，建立资产上报制度。首先，农村基层自治组织应尽快建立会计人才培养和引进体系，有计划、分批次地对会计人员进行专业知识培训，提高其保护集体资产的专业能力与意识；其次，上级政府应积极引导农村基层财务组织规范自身的财务体系，切实落实集体资产保护制度，尤其在日常进行收支工作时应严格出具正规税务票据，并加盖农村经济组织财务专用章；最后，各村社应形成以季度为单位向上级政府上报制度，上报内容应涉及转让、发包、租赁等当前季度农村集体资产交易、操作的实际情况，并将手续、合同等相关资料进行备案、存档备查。

第三，加强上级政府监管，提高农村集体资产管理水平。上级政府应主动监督、帮助农村基层政府做好清产核资工作，界定、明确、核实好农村集体资产权属、价值、数量，从而促进多级政府协同建立集体资产动态监控网络体系。此外，针对农村基建等项目性财政补助资金，上级政府应在事前申报审批过程中认真对项目的可行性进行研究，做好预算评估、方案制定等工作。并且在施工前、施工过程中、实地验收等关键节点，分别留存图像及文字资料。验收完成后，上级政府应将专项资金直接拨入施工单位账户，避免出现基层政府通过截留、挪用等手段套取项目资金。

(二)防控非资源性资产流失的相关对策

非资源性资产的流失路径和形式表现为“公物私产化”以及基于农村基建项目的“项目性”侵吞集体资产和挤占公共空间三类情况，与资源性资产流失相比，侵吞主体大多以村内人员为主。非资源性资产流失问题的特征在于因缺少与个人直接相关的利益驱动，村民对非资源性资产管理活动采取漠不关心的态度。因此，在解决非资源性资产流失问题时，防控对策应注重加强村民参与、增强监督非资源性资产管理的自治能力以及法律意识。

一是基层政府及民间集体资产经济组织应加强村务公开管理，保证农民的决策权、监督权与参与权。首先，村委会及民间集体资产经济组织在处理农村集体资产的过程中，应保证工作流程规范、透明，并粘贴于村告示板，以便于集体资产管理人员操作与群众监督；其次，村委会应按照选举程序，选出3—5位本村村民组成民主理财小组，定期对当月本村集体资产管理、交易、收益等业务及经办人进行审核，并将结果进行张榜公告；最后，村委会应通过广播、村务告示栏等形式及时将农村集体资产产权改革所发布的相关最新政策、法规，以及农村集体资产管理等村级重大事项决策通知入户。通过以上方法，可以让老百姓清楚地了解自己“有什么”，从而激发其民主意识，提高参与、监督等民主自治能力。

二是将整体性治理理念融入解决农村集体资产流失的防控对策之中，加强社会与政府的合作共治能力。共治的前提是共赢，社会与政府也正是在可持续发展的乡村经济这一共同目标的基础上进行合作治理。一方面，地方政府应运用政策、资金、技术等手段积极促进民间集体经济组织发展，搭建好农村集体资产管理信息平台，加强农村集体资产管理的规范化与程序化，将信息搜集与实时管理之间进行高效整合；另一方面，民间集体经济组织应该主动与地方政府在集体资产管理的问题上建立责任共担关系，主动向政府提供集体资产产权证明、交易合同等相关信息与档案，以求实现以网络技术为基础的政、社、企三方信息共享，从而推动构建多元协同治理平台。