姜长云，李俊茹，王一杰，赵炜科3,

(1.国家发改委 产业经济与技术经济研究所，北京 100038；2.中国农业大学 经济管理学院，北京 100083；3.重庆市综合经济研究院，重庆 401147)

一、引言

农民增收和粮食安全一样，一直堪称农业农村发展的“头等大事”。实施乡村振兴战略，提升农民获得感、幸福感、安全感，应该建立在农民收入持续稳定增长的基础之上。否则，乡村振兴很容易成为“无源之水，无本之木”。习近平总书记早就指出，“小康不小康，关键看老乡”“增加农民收入是‘三农’工作的中心任务”“农业农村工作，说一千、道一万，增加农民收入是关键”[1]。

近年来，我国决胜全面建成小康社会取得决定性成就，脱贫攻坚成果举世瞩目。2020年底，我国现行标准下农村贫困人口全面脱贫。2021年上半年“党中央将对全面建成小康社会进行系统评估和总结，然后正式宣布我国全面建成小康社会”[2]。这些成就的取得，与近年来农民收入的较快增长有密切关系。特别是2020年，“面对严峻复杂的国际形势、艰巨繁重的国内改革发展稳定任务特别是新冠肺炎疫情的严重冲击”[3]，党中央、国务院审时度势，运筹帷幄，统筹推进疫情防控和经济社会发展工作，不仅在新冠肺炎疫情防控方面取得了重大战略成果，还成为全球唯一实现经济正增长的主要经济体，从2020年第三季度开始城乡居民人均可支配收入增长实现了由负转正，而且农民收入实际增速快于城镇居民1.0个百分点；2020年全年农民人均收入实际增速达到3.8%，较城镇居民人均收入实际增速快2.6个百分点[4]。

当前，“十四五”发展的大幕已经拉开，我国已进入新发展阶段，需要乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程。坚持新发展理念、构建新发展格局，要求把促进全体人民共同富裕摆在更加重要的位置，因此更加需要重视促进农民增收问题。只有这样，才能更好地坚持扩大内需这个战略基点，通过促进农民增收，更好地为扩大内需提供“源头活水”，为促进“民生福祉达到新水平”提供持续动力。在此背景下，科学分析当前农民收入增长特点、面临的问题，面向全面建成小康社会后“十四五”发展的战略需求，提出促进农民增收的对策选择，具有重要的战略意义和现实紧迫性。

农民增收问题向来是“三农”研究关注的热点问题，也是农业农村政策研究关注的焦点问题，吸引了许多研究者的密集关注。如盛来运、张车伟、杨灿明、姜长云、钟钰、张红宇、潘文轩、王小华、程国强、崔会芳、刘奇、何茜等的研究，主要涉及农民收入增长形势和趋势，农民收入来源结构和影响因素的变化，农民收入增长面临的困难和瓶颈制约，农民收入增长的空间差异、城乡收入差距，农民增收的国际经验及战略思路、现实对策等方面[5-19]。按照时间脉络纵向观察比较这些研究结论，不难发现，农民增收问题早已不是一个单纯的农业问题，也不是单纯的“三农”问题；而是一个与国民经济和社会发展形势，甚至国际发展环境变化休戚相关的问题。鉴于在经济发展过程中很容易出现财富向少数人集中的倾向，形成妨碍畅通国民经济循环、影响扩大内需的痛点、难点和堵点，农民增收问题往往是经济社会发展过程中必须动态持续给予长期关注的问题。况且，农民增收问题历来不是一个单纯的理论问题，而是一个需要深度“与时俱进”，结合发展阶段、发展环境变化考察的重要政策和实践问题。现有研究有的主要关注特定区域的农民增收问题，有的虽然关注全国农民增收问题及其区域比较、城乡比较，但由于诸多原因，对近年来农民增收面临的新情况、新问题关注不够。因此，本文结合当前发展阶段、发展环境的深刻变化，在借鉴前人研究成果和研究视角的基础上，将科学把握农民增收总体态势与进一步揭示农民增收新情况、新问题结合起来，提出相关政策建议。

二、党的十八大以来我国农民收入增长形势及其主要特点

(一)农民收入增速处于改革开放以来次高时期，但增速呈现放缓徘徊态势

党的十八大以来，我国农村居民人均可支配收入(1)下文为简便起见，将“农村居民”“人均可支配收入”分别简称为“农民”“人均收入”。连创新高，2019年达到16020.7元，较2012年的8389.3元增加了91.0%；按可比价格计算，2013—2019年7年间年均递增7.5%，高于同期全国GDP年均实际增速0.5个百分点(2)2013—2019年系以2012年为基期，下文依此类推。本文数据凡未注明出处者，均根据《中国统计年鉴·2019》《中国农村统计年鉴·2019》《中国统计摘要·2020》《中国农村统计年鉴·2020》整理。1979年以来各年农民人均可支配收入增长速度根据《中国农村统计年鉴·2020》第278页数据计算。部分省份数据来自相关省份统计年鉴。由于突如其来的新冠肺炎疫情的冲击效应，2020年农民收入形势具有特殊性和同其他年份的不可比性，本文除少数地方特殊需要外，尽量淡化2020年与其他年份农民增收情况的比较。。农民收入增速仅略低于20世纪70年代末到1985年的改革开放初期(图1)。

图1 改革开放以来我国农村居民人均可支配收入实际增速的变化

2008年发生国际金融危机以来，我国国内生产总值经历了从高速增长向中高速增长的转变，近年来经济下行压力不断加大。尤其是自2012年以来，GDP实际增速呈现明显降低的趋势，导致农民人均收入增速趋于放缓(表1、图2)。2000年以来，我国农民人均可支配收入实际增速的峰值年份为2010年和2011年，均较上年实际增长11.4%。2012年全国农民人均可支配收入较上年实际增长10.7%，2019年下降到6.2%，下降4.5个百分点。尽管如此，2016—2019年，全国农民人均可支配收入年均增速仍达6.5%，快于城镇居民人均可支配收入增速0.9个百分点。与此同时，农民人均可支配收入实际增速高于GDP的幅度也呈收窄趋势。2012年，农民人均可支配收入实际增速高于GDP实际增速2.8个百分点，2019年收窄到0.1个百分点，2016年和2018年农民人均可支配收入较上年实际增速，还低于同年GDP实际增速(表1、图2)。

表1 2000年以来全国城乡居民人均可支配收入及其增速与GDP增速比较

图2 2001—2019年全国城乡居民人均可支配收入增速与GDP增速比较

(二)城乡居民收入相对差距趋于缩小，但绝对差距仍呈不断扩大态势

自党的十八大以来，就总体而言，农村居民人均可支配收入的实际增速已明显快于城镇居民，导致按城镇居民人均可支配收入与农村居民人均可支配收入之比计算的城乡居民收入的相对差距呈现不断缩小趋势。2012年城乡居民人均可支配收入之比为2.88，2019年下降到2.64(图3)。但城镇居民与农村居民之间人均可支配收入的绝对差距仍呈不断扩大态势(表1)。2012年，城镇居民人均可支配收入高于农村居民15737.4元，2019年扩大到26338.1元，幅度扩大67.4%。

图3 2000年以来全国城镇居民与农村居民人均可支配收入之比的变化

(三)工资性收入逐步取代经营净收入成为农民增收的第一大来源，但转移性收入增长的贡献也值得重视

2014年之前，在农民人均可支配收入的来源结构中，经营净收入一直超过工资性收入，是农村居民人均可支配收入的第一大来源。从2015年开始，农民人均可支配收入的来源结构发生重大阶段性变化，工资性收入超过经营净收入，成为农村居民人均可支配收入的第一大来源。自2013年以来，在农村居民人均可支配收入中，经营净收入占比降幅明显，财产净收入稳中略升，工资性收入和转移净收入占比呈较大幅的上升趋势(表2)。2019年，在农民人均可支配收入中，工资性收入、经营净收入、财产净收入和转移净收入分别占41.09%、35.97%、2.36%和20.58%。2019年与2013年相比，在农村居民人均可支配收入的来源结构中，经营净收入占比下降5.76个百分点，财产净收入占比上升0.30个百分点，工资性收入和转移净收入占比分别上升2.36个百分点和3.11个百分点。按当年价格计算，2013—2019年，农民人均可支配收入增加6591.3元，其中工资性收入、经营净收入、财产净收入、转移净收入分别增加2931.0元、1827.4元、182.6元和1650.3元，分别占44.5%、27.7%、2.8%和25.0%。可见，经营净收入仅略次于工资性收入，仍是农民收入的第二大来源；尽管转移净收入的规模仍明显小于经营净收入，但转移净收入对农民收入增长的贡献日益接近经营净收入。这是研判农民收入增长形势时必须高度重视的一个重要趋势。

转移净收入在农民增收中的作用迅速凸显，不仅是因为近年来政府通过养老金或退休金、社会救济和补助、政策性生产生活补贴、新型农村合作医疗报销医疗费等方式向农户转移的收入明显增加，更重要的是农户家庭非常住成员通过外出务工经商等方式寄回带回的收入迅速增多。根据袁璐[20]的资料，2019年农村居民人均转移净收入较上年增长12.9%，其中人均社会救济和补助收入增长14.6%，人均报销医疗费增长16.4%，人均政策性惠农补贴增长16.5%。按照现行农村居民人均可支配收入统计方法，外出农民工特别是进入城市就业的外出农民工，相当一部分不属于农村常住人口，其对农村居民人均可支配收入增长的贡献主要是通过寄回带回现金的方式实现的。从2012年到2019年，全国外出农民工从16336万人增加到17425万人，增加了1089万人，增幅为6.7%；外出农民工人均月收入由2290元增加到4427元，增加了2137元，增幅达93.3%(3)根据国家统计局《2019年农民工监测调查报告》和《2012年全国农民工监测调查报告》计算而得。。2019年全国农民工总量达到29077万人，较上年增加241万人。其中本地农民工11652万人，较上年增加82万人；外出农民工17425万人，比上年增加159万人。在外出农民工中，年末在城镇居住的进城农民工13500万人，与上年基本持平。

(四)农民的经营净收入主要来自第一产业特别是农业，但第三产业对农民经营净收入增长的作用不可轻视

按当年价格计算，2013年农村居民人均经营净收入3934.8元，其中来自第一产业、第二产业、第三产业的经营净收入分别为2839.8元、252.5元和842.5元，分别占农村居民人均经营净收入的72.2%、6.4%和21.4%。2019年，农村居民人均经营净收入达到5762.2元，其中来自第一产业、第二产业、第三产业的经营净收入分别为3730.2元、413.4元和1618.6元，分别占农村居民人均经营净收入的64.7%、7.2%和28.1%。与2013年相比，2019年在农村居民人均可支配收入中，来自第一产业的经营净收入占比明显下降；来自第三产业的经营净收入占比明显提高；来自第二产业的经营净收入稳中略增，但比重仍然较低。在此期间，农村居民人均经营净收入增加1827.4元，其中来自第一产业、第二产业、第三产业的经营净收入增量分别为890.4元、160.9元和776.1元，分别占净收入增量的48.7%、8.8%和42.5%。在2019年农村居民第一产业的经营净收入中，来自农业(此处主要指种植业，下同)、林业、牧业和渔业的经营净收入分别为2740.1元、196.7元、656.9元和136.5元，分别占农村居民人均经营净收入的47.6%、3.4%、11.4%和2.4%，占农村居民人均可支配收入的比重分别为17.1%、1.2%、4.1%和0.9%。与2013年相比，2019年农村居民来自农业、林业、牧业、渔业的经营净收入分别增加580.1元、34.7元、196.8元和78.9元，分别占同期农民来自第一产业经营净收入增量的65.1%、3.9%、22.1%和8.9%。

可见，尽管第一产业及其中的农业(种植业)作为农民经营净收入来源的作用已经呈现趋势性减弱，但来自第一产业的经营净收入仍是当前农村居民经营净收入的第一大来源，且其作用仍明显超出第二产业和第三产业；来自农业的经营净收入仍是农民第一产业经营净收入的“大头”。但来自第三产业的经营净收入对农村居民经营净收入增长的贡献已经接近第一产业，并明显超过农业(种植业)。这与近年来休闲农业、乡村旅游等农业农村服务业的迅速发展，以及农村一二三产业融合发展的深化有密切关系。

(五)农民收入的来源结构呈现明显的区域差异，城镇化、城镇群、都市圈的带动作用值得关注

1.东北地区和内蒙古由于人均耕地面积较大，经营净收入以及来自第一产业的经营净收入占农民人均可支配收入的比例明显高于全国平均水平。2019年，内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江的经营性收入占比分别为52.8%、43.5%、55.3%和48%，分别高出全国平均水平16.8个百分点、7.5个百分点、19.3个百分点和12.0个百分点。2018年吉林省农村居民人均可支配收入13748元，其中经营净收入7756元，占其可支配收入的56.4%，来自第一产业的经营净收入7044元，占其可支配收入的51.2%；而在该省第一产业经营净收入中，来自农业、林业、牧业、渔业分别为5974元、347元、727元和-4元，除渔业外分别占84.8%、4.9%和10.3%。2019年，内蒙古自治区农村牧区常住居民人均可支配收入15283元，其中经营净收入为8067元，占其人均可支配收入的52.8%，来自第一产业的经营净收入为7086元，占其人均可支配收入的46.4%；在来自第一产业的经营净收入中，农业和牧业的经营净收入分别为4272元和2799元，分别占60.3%和39.5%。

2.在一些劳务输出大省和西部地区，转移净收入占农民人均可支配收入的比重明显较高。2019年，在青海、重庆、四川、陕西、甘肃、河南、广西的农民人均可支配收入中，转移净收入分别占27.6%、28.0%、26.7%、26.7%、25.0%、26.3%、25.3%。转移净收入占比明显高出全国平均水平的这些省份，区域经济发展水平往往不高，农村劳动力外出就业的比例较大(4)2019年全国东部地区输出农民工10416万人，较上年增加6万人，增长0.1%，占农民工总量的35.8%；中部地区输出农民工9619万人，较上年增加81万人，增长0.8%，占农民工总量的33.1%；西部地区输出农民工8051万人，较上年增加133万人，增长1.7%，占农民工总量的27.7%；东北地区输出农民工991万人，比上年增加21万人，增长2.2%，占农民工总量的3.4%。2019年在东部地区、中部地区、西部地区、东北地区的外出农民工中，跨省流动的分别占17.1%、59.2%、48.4%和29.8%，其余为省内流动。西部地区跨省流动的农民工占比明显高于东部地区和东北地区。参见国家统计局：《2019年农民工监测调查报告》，国家统计局网站，2020年4月30日，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202004/t20200430_1742724.html。。这种状况的形成，与农民人均可支配收入的计算方法密切相关。按照现行统计标准(5)2013年之前，我国农民收入统计采用农民人均纯收入指标。国家统计局在2012年第4季度实施了城乡一体化住户调查改革，统一了城乡居民收入名称、分类和统计标准。从2013年开始，每年均发布农民人均可支配收入数据，据此反映农民收入状况。，在计算农村居民人均可支配收入时，分母不包括在城镇地区常住的农民工，但农民工通过外出务工带给家庭的收入体现在转移性收入中。当然，也有一些例外情形，如上海市转移性收入占比较高，2019年达28.7%。形成这种现象的一个重要原因是，上海市经济发达，对农村的各种社会救济、救助、政策性补贴和非常住成员带回家庭的收入较多。

3.城镇化、城市群、都市圈对农民增收的带动作用较为突出，对农民工资性收入增长的影响尤其如此。从图4可见，近年来农民人均可支配收入位居全国前列的省份，多数位于长三角城市群、京津冀城市群和珠三角城市群所在地区。2019年全国农村居民人均可支配收入与其城镇化率的相关系数高达0.83，2019年农村居民人均可支配收入较2014年增量与其2019年城镇化率的相关系数达0.75。在农民人均可支配收入中工资性收入的占比，北京、上海、天津等大城市及其周边地区明显高于全国平均水平(41.1%)。以2019年为例，北京市、上海市、天津市的农民工资性收入占比分别为73.9%、60.3%和59.5%，河北为52.8%，位居我国城市化发达地区的浙江省为61.9%。

图4 农村居民人均可支配收入及其增长与城镇化率的关系

(六)不同收入组农户农民人均可支配收入的来源结构呈现较大差异，政策支持对于中、低收入农户特别是贫困农户增收的影响迅速彰显

不同收入等级组的农户收入来源结构往往呈现较大差异。以2018年河南省为例，从表3可见，随着农户收入等级的提高，工资性收入的占比也呈提高趋势，而转移净收入特别是家庭外出从业人员寄回带回的收入占比呈下降趋势，高收入农户经营净收入占比明显高于其他各组农户。

表3 2018年河南省不同收入分组农户人均可支配收入来源结构

近年来，在我国农民收入较快增长的同时，促进中、低收入农户增收，尤其是贫困农户增收的政策措施密集出台，就总体而言成效显著。其具体表现是，按照五等份分组，低收入农户收入较快增长，与中间偏下户、中间收入户、中间偏上户、高收入户的收入差距已由之前的扩大态势，转为呈现趋势性下降(表4)。脱贫攻坚战取得重大突破性进展，导致贫困地区农村居民收入持续快速增长，这是支撑低收入农户收入较快增长的重要原因。据魏后凯、杜志雄[21]等的资料，从2015年到2019年，全国贫困地区、集中连片特困地区、国家扶贫开发重点县农村居民人均可支配收入分别年均名义增长10.9%、11.0%和11.2%，均明显高于全国农村居民人均可支配收入的年均增速(8.8%)。

表4 2013—2019年全国农村居民按五等份分组人均可支配收入及增长

三、当前我国农民增收面临的主要困难和问题

(一)农产品价格增长乏力或呈现较大波动，但其成本却在总体上呈现较快的增长态势

自2014年启动新一轮粮食等重要农产品价格形成机制改革以来，我国稻谷、小麦最低收购价政策逐步调整完善。除2020年早籼稻和中晚籼稻最低收购价较上年略有上涨外，近年来我国稻谷、小麦最低收购价在总体上呈现稳中有降的趋势(表5)。自2020年起，我国开始对最低收购价稻谷、小麦限定收购总量，并将收购总量分批下达、动态监测(6)参见国家发展和改革委员会、国家粮食和物资储备局等5部门联合印发的《关于完善稻谷最低收购价有关政策的通知》(国粮粮〔2020〕41号)和《关于完善小麦最低收购价有关政策的通知》(国粮粮〔2019〕284号)。。稻谷、小麦最低收购价政策的这种调整，对推动近年来稻谷、小麦市场价格形成总体稳定、部分时期小幅波动略有下降的态势，发挥了重要作用。2016年，鉴于玉米阶段性供大于求、库存大幅增加和市场价格较大幅度下跌的形势，我国在东北三省和内蒙古自治区将玉米临时收储政策调整为“市场化收购+补贴”新机制。根据2014—2016年东北地区大豆目标价格改革试点评估情况，我国从2017年开始将东北地区大豆目标价格政策与玉米收储制度改革统筹，调整形成“市场化收购+补贴”新机制。因此，相对于稻米和小麦，玉米和大豆价格波动幅度较大，甚至一度呈现较大幅度的下跌。主要粮食品种价格形成机制改革的这种格局，对于农民收入增长态势产生重要影响。据黑龙江省农业农村厅政策法规与改革处提供的资料，在2012—2014年的玉米临储政策存续期内，黑龙江省农民收入年均增幅超过10%。由于国家相继调整了玉米、水稻等主要粮食产品收储政策，一度导致玉米和大豆价格呈现较大幅度的下跌或波动、稻谷和小麦市场价格增长艰难或出现趋势性下降，黑龙江省农民人均年减收约1300元。

表5 2014—2020年最低收购价执行预案的最低收购价标准(元/公斤)

近年来，我国稻谷和小麦价格一度出现稳中有降、玉米和大豆价格一度在总体上呈现下跌态势。显然，这不利于实现农民增收。相对于稻谷和小麦，玉米和大豆价格波动幅度较大。2020年，我国玉米、大豆价格在总体上呈现明显的上涨趋势(图5)。从短期来看，这对促进当年的农民增收，特别是来自农业收入的较快增长是有利的。但从较长的时间周期来看，主要粮食品种的价格基准水平并未见明显提高，粮食价格在波动中趋势性上升的态势并未明显形成。因此，从较长周期来看，基于当前玉米、大豆价格的上涨，也很难得出对农民增收形势的长期乐观预期。非粮食类农产品价格的变化，同样出现增长乏力或较大波动的情形，其影响与粮食类农产品类似(图6)。

图5 2014—2020年全国稻米、小麦、玉米、大豆月度价格走势

图6 2014—2020年棉花、食糖、油料、猪肉月度价格走势图

需要注意的是，在主要粮食产品价格变化呈现上述态势的同时，这些粮食产品的生产成本却不断提高。2015—2019年，全国稻谷、小麦、玉米、大豆的平均出售价格均呈下降趋势，但总成本除玉米、小麦外均有所增加，导致净利润有所下降，甚至为负，反映生产者实际所得收入的现金收益指标也呈明显降低趋势(表6)。在此期间，稻谷、小麦、玉米、大豆等主要粮食品种单产水平的提高，虽然可以部分平抑粮食价格和现金收益水平下降对农民增收的制约，但仍难以根本消除其影响。据黑龙江省农业农村厅提供的资料，近10年来该省主要粮食品种呈现生产成本提高、收益减少的态势，仅小农户玉米生产的亩均收入有微弱提高(表7)。根据我们2020年9月在黑龙江省富锦市的调研，2020年春季，全市水稻生产用工及机械投入成本较上年增幅达10%～20%。可见，统筹考虑近年来主要农产品成本价格的变化，激发农业对农民增收的贡献能力，形势比较严峻。

表6 我国主要粮食品种每50公斤主产品成本收益的变化(元)

表7 黑龙江省主要粮食种类成本收益的变化

(二)西部地区农民收入水平较低，粮食主产区特别是东北地区农民增收困难问题依然突出，以农为主和低收入农户的增收问题也不可大意

当前就总体而言，农村居民人均可支配收入呈现东部地区>东北地区>中部地区>西部地区的格局。但除个别年份例外，就总体而言，东北地区农村居民人均可支配收入的增长明显慢于东部地区、中部地区和西部地区；西部地区农村居民人均可支配收入的增长速度最快；中部地区农村居民人均可支配收入的增长速度与东部地区大致相当，并在多数年份略高于东部地区(表8、图7)。2016—2019年，西部地区仅有甘肃、新疆两省(自治区)农民人均可支配收入增速低于全国平均水平，其他10省(自治区、直辖市)农民人均可支配收入增速均高于同期全国平均水平，但西部12省(自治区、直辖市)农村居民人均可支配收入水平均明显低于同期全国平均水平。上述格局的形成，有3个原因值得重视：一是因为近年来国家对西部地区和贫困地区的支持力度不断加大，西部农村地区得益更多；二是西部地区经济社会发展的总体水平仍然较低，仍需国家接续加强支持；三是近年来东北地区经济下行压力加大，经济增长形势比较严峻。从上述格局可见，当前从地区比较来看，东北地区农民收入增速较慢、西部地区农民收入水平较低的问题，仍然值得高度重视。

表8 不同类型地区居民人均可支配收入及其名义增速

图7 近年来全国和各地区农民人均可支配收入的变化

此外，粮食主产区农民增收困难的问题也值得高度重视。按当年价格计算，在我国东部10省(直辖市)中，仅有天津、河北、江苏、山东和海南2016—2019年4年间农民人均可支配收入年均增速低于全国平均水平(8.83%)，其中河北、江苏、山东属于粮食主产省。在此期间，东北3省的农民人均可支配收入增速均低于全国平均水平1个百分点以上。2016—2019年，在我国13个粮食主产省份，即辽宁、河北、山东、吉林、江西、湖南、四川、河南、湖北、江苏、安徽、黑龙江和内蒙古中，仅有江西、四川、安徽和内蒙古4省(自治区)农民人均可支配收入的增速高于全国平均水平，其他9省均低于全国平均水平。从表9可见，在2015年和2019年两个年份，在全国各省(自治区、直辖市)农民人均可支配收入从高到低排序中的位次，13个粮食主产省份仅有4个省的农民人均纯收入高于全国平均水平，分别是江苏、山东、辽宁和湖北，2019年4省合计仅占全国粮食产量的21.4%；其他9个省份农民人均可支配收入低于全国平均水平，2019年合计占全国粮食产量的57.5%。全国粮食产量第一大省黑龙江、第五大省吉林2019年粮食产量分别占全国的11.3%和5.8%，2019年较2015年粮食增产量占同期全国粮食增产总量的33.2%，但这两个省在全国农民人均可支配收入中的排序分别由第13位下降到第19位、由第11位下降到第20位。

表9 我国粮食主产区农民人均可支配收入在全国位次的变化

如前所述，由于农产品价格增长乏力或呈现较大波动，而农产品成本却在总体上呈现较快增长的态势，以农业为主的农户增收困难问题凸显。此外，从表4可见，相对而言，中间偏下农户特别是低收入农户收入增长的不稳定性仍然较强，这从其年度收入增速的波动上可以看得非常清楚。可见，促进低收入农户农民增收能力稳定增长，仍需常抓不懈，丝毫不可大意。

(三)经济下行压力加大，影响农民就业增收机会的开拓和收入水平的提高

近年来，面对世界百年未有之大变局，加之世界经济处于国际金融危机后的深度调整期，我国发展环境的不稳定性不确定性明显增加，全球经济增长持续放缓，从发展环境上形成对我国经济增长的严重制约。与此同时，国内经济结构性、周期性、体制性因素相互交织，“三期叠加”的影响持续深化，推动国内经济下行的压力不断增大。

经济下行压力加大，制约农民工非农就业机会的开拓和收入水平的提高，也抑制了部分非基本生活需要的农产品需求增长和农民农业收入的提高。从表10、图8可见，近年来农民工总量，包括外出农民工、本地农民工数量的增长，都出现明显的趋势性放缓。从表10可见，交通运输仓储邮政业、建筑业、制造业是农民工月收入水平较高的3个行业。2016—2019年全国GDP年均递增6.6%，同期交通运输仓储邮政业、建筑业和以制造业为重要主体的工业增加值分别年均递增8.0%、5.5%和5.9%。在此期间，在农民工就业结构的变化中，第三产业各行业占比略有提升，第二产业的建筑业和制造业占比均有明显下降；居民服务维修和其他服务业、住宿餐饮业的占比虽有较大幅度提升，但这两个行业农民工的月均收入水平明显低于农民工月均收入的平均水平。实际上，经济下行压力加大，也会制约农民转移性收入的增长。

表10 近年来农民工就业行业结构的变化

图8 2013—2019年我国农民工总量和增量的变化

(四)财政收入，特别是粮食主产区(尤其是东北地区)等财政增收困难呈现加大趋势，影响对农民增收的支持和农民转移性收入的增长

近年来，就总体而言，随着经济下行压力加大，各级财政增收困难的问题日益突出，在粮食主产区，特别是东北地区，情况尤其如此(图9)。与此同时，经济下行压力加大，往往也带来民生支出需求增大，导致一般公共服务、教育、科技、社保就业、医疗卫生、节能环保、城乡社区、农林水等财政支出增幅明显快于财政收入增幅。虽然在某些方面与农民增收有些关联，但往往影响财政对农民增收的直接支持及这种支持的可持续性。如2016—2019年，全国一般公共预算收入分别较上年增长4.5%、7.4%、6.2%和3.8%，但同年一般公共预算支出分别较上年增长6.3%、7.6%、8.7%和8.1%。

图9 全国和各省(市/自治区)财政收入较上年同期增长率

在粮食主产区，财政增收困难的问题在总体上更为严重。在13个粮食主产省份中，2019年人均地方一般公共预算收入水平，仅有江苏和内蒙古高于同年全国平均水平，其他11个省均低于全国平均水平；除江苏、内蒙古、山东和辽宁人均地方一般公共预算收入分别位居全国第6、第8、第11和第16位外，其他9省人均地方一般公共预算收入均排在17位之后，全国产粮第一大省黑龙江、第二大省河南省人均地方一般公共预算收入水平分别位居全国倒数第2位和倒数第5位。这13个粮食主产省份，2015年黑龙江、辽宁财政收入出现负增长，2019年黑龙江、吉林财政收入出现负增长，2020年前3季度黑龙江、内蒙古、吉林、安徽、辽宁、河北、山东、湖南、湖北9省(自治区)财政收入出现负增长。全国第一产粮大省黑龙江是这3期财政收入均为负增长的省份(图9)。考虑到2020年由于新冠肺炎疫情及其防控的影响，财政收入的增长有些特殊性，将2019年与2015年相比，可见河南、安徽、河北、山东、江西、湖北、湖南、四川、江苏等9个粮食主产省份财政收入的增速明显放缓。粮食主产省份财政收入增长乏力甚至出现负增长，不仅会妨碍财政通过支持产业发展带动农户经营性收入和工资性收入的增长，还会通过制约政府财政转移支付能力的提高，导致农户转移性收入增长乏力，甚至日益难以为继。

(五)农产品市场调控对于价格波动的容忍空间过小，容易因“急刹车猛给油”加剧农民收入波动风险

如前所述，近年来农业对农民收入增长的贡献已经出现明显的趋势性减弱，但是农民农业收入的稳定增长，对于稳定农民收入仍然具有至关重要的作用。近年来，我国在优化粮食和农产品市场调控方面取得了积极进展，对于推进粮食和农产品稳产保供发挥了重要作用。但就总体而言，粮食市场调控赋予价格波动的容忍空间过小，频繁出现相关政策“急刹车猛给油”的问题，导致市场价格大起大落，进而导致农民来自农业收入的大幅波动。这对粮食或主要农产品主产区农民收入增长的不利影响亟待引起充分重视。尽管不同时期玉米等主要农产品价格有所波动，但波动基准水平并未见明显提高。对粮食或主要农产品价格波动是否需要那么敏感？有时为应对农产品价格波动采取的许多调控措施，就单项措施而言，往往有其一定程度的必要性和合理性。但类似“合理措施”叠加出台，往往容易出现用力过猛、调控过度的问题。这从玉米市场调控和相关支持政策的变化上，可以看得非常清楚。

进入2020年以来，我国玉米价格快速上涨(图10)，引起了社会广泛关注和调控部门的重视。到2020年12月30日，全国玉米平均价格已达2.65元/公斤，较本年初(1月1日)提高26.8%(7)数据来源于中华人民共和国农业农村部畜牧兽医局，http://www.xmsyj.moa.gov.cn/jcjy/index_2.htm;2020年1月1日的价格为2.09元/公斤。；不及此前历史高点(2014年8—9月)的水平(2.72元/公斤)(8)参见农业部：“农产品供需形势分析月报”(2015年3月，大宗)，http://www.moa.gov.cn/gk/jcyj/zh/201504/P020150421359601229272。，较近年来玉米价格最低点的2017年1月(1.58元/公斤)提高67.7%。因此，进入2020年以来玉米价格的快速上涨，仍然带有恢复性上涨的特征。自2019年以来，国家放松生猪“限养、禁养”措施，出台恢复生猪产能补贴政策等，带动生猪产能恢复；新冠肺炎疫情防控进入常态化阶段后，养殖业需求上升带动玉米需求上升；受部分国家经济衰退、自然灾害、极端天气、动植物疫病特别是新冠肺炎疫情等影响，国际小麦、玉米价格上涨也带动了国内玉米价格的提高；近年来玉米加工产能扩张较快较猛，多数地方临储玉米库存大幅减少。这些因素都是推动玉米价格上涨的重要原因。玉米价格上涨引发媒体炒作、资本市场炒作和加工商、贸易商囤货力度加大，也会进一步助推玉米价格上涨。当然，2020年以来我国扩大玉米及其替代品进口，对玉米价格的上涨发挥了一定的平抑作用(9)根据2020年1月中美签署的第一阶段经贸协议，我们2020年要扩大自美国的玉米进口；为应对玉米价格上涨，我国也主动扩大玉米进口。这对抑制玉米价格上涨发挥了重要作用。根据中国海关数据，2020年1—9月，我国已累计进口玉米667万吨，同比增加72.5%。。

图10 2020年全国及主产区、主销区玉米市场价比较

2020年玉米价格呈现较大幅度上涨，除短期或偶发因素作用之外，与粮食市场特别是玉米市场调控的“急刹车猛给油”、加剧玉米市场供给“大上快下”的波动有很大关系。2015年前后，面对当时严重的玉米供大于求和库存积压问题，国家出台“镰刀弯”地区玉米种植结构调整政策，减少“非优势区”的玉米种植，这是非常必要的。但在推进措施上过急过猛，客观上推动了2016—2018年连续3年玉米减产(10)2015年末国家要求到2020年地区玉米种植面积减少5000万亩，在政策实施中进展较此快得多。玉米产量在2015年达到迄今为止的历史峰值(26499.2万吨)后连续3年减少，2018年全国玉米产量减少到25717.4万吨，较2015年减少3.0%，减少781.8万吨。和当前玉米市场供给“紧平衡”甚至短缺现象的发生。2016年玉米临时收储改为市场化收购加补贴后，玉米价格一度出现较大幅度的下跌，严重削弱了农民种植玉米的积极性。随后，在东北地区实施的大豆振兴计划，进一步降低了玉米种植比较效益。2020年，黑龙江省给大豆生产者的补贴为255元/亩，比玉米高出225元/亩，再加上150元/亩的轮作补贴，使农户大幅减少玉米种植。

与此同时，近年来许多地方强力推进玉米深加工刺激政策，鼓励玉米饲用转化，也推高了玉米市场需求。2017年，国家发展改革委、国家能源局等15部门印发了《关于扩大生物燃料乙醇生产和推广使用车用乙醇汽油的实施方案》，之前长期停滞的新增燃料乙醇加工项目再次大规模启动。近年来黑龙江等部分省份燃料乙醇生产和玉米加工产能扩张过猛，增加玉米消化能力和未来玉米需求预期，也是推高国内玉米价格的重要原因。2016—2017年黑龙江等省份更是高额补贴玉米加工企业扩大产能，最高补贴达到400元/吨。根据我们2020年9月中旬对黑龙江省佳木斯市的调研，该市当前规模以上玉米加工企业产能达到220万吨，同江万里润达公司正在建设年加工能力100万吨的玉米深加工项目。供需两端同时发力强化政策干预，推动了我国玉米在短期内迅速实现由阶段性过剩向供给短缺的转变。当前玉米价格的提高，很容易加快引发玉米加工企业新一轮市场洗牌，通过玉米价格波动催生玉米产业链的产能调整，加剧玉米市场波动(11)根据我们2020年9月在富锦市调研时该市工信局提供的资料，2020年该市玉米收购价较上年同期每吨上涨300元，国拍粮成交价每吨上涨200多元，玉米加工企业的利润空间受到很大压缩。。

(六)新冠肺炎疫情对2020年农民增收的制约作用较为显著，后续影响仍有很大程度的不确定性

2020年突如其来的新冠肺炎疫情，是新中国成立以来我国遭遇的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件[23]，给我国经济社会发展带来了前所未有的冲击。这次疫情不仅通过制约经济增长，加剧了中小微企业的生存困难甚至导致其资金链断裂问题，影响农民收入特别是来自非农产业的收入增长；还会通过影响农民工外出，影响农民工工资性收入的增长。2020年春节之后，因疫情防控需要，减少人员流动和集聚导致农民工外出就业时间大幅推迟，规模也明显减小。到2020年第二季度末，全国外出务工农村劳动力总量17752万人，较上年同期下降2.3%；到2020年第三季度末，全国农村外出务工劳动力总量17952万人，较上年同期减少384万人，同比下降2.1%。2020年一季度我们对山东3县农村的调研显示，新冠肺炎疫情对农业农村经济的影响呈现明显的行业和类型差异：对村庄消费和生活性服务业冲击严重，对村庄制造业和外出务工的影响日趋凸显，规模化种植蔬菜水果售卖困难问题严重，家禽养殖业遭遇重创[24]。这些方面不仅影响农民经营性收入的增长，也会通过影响农民就地就近就业，从而影响农民工资性收入的增长。根据国家统计局资料，2020年第一季度、上半年、前三季度，农民人均可支配收入分别较上年实际下降4.7%、下降1.0%、增长1.6%(12)根据国家统计局网站最新发布的相关季度数据整理。。

当前我国抗击新冠肺炎疫情已经取得重大战略成果，但仍处于常态化疫情防控阶段，“外防输入、内防反弹”压力仍然较大，新冠肺炎疫情对经济发展和农民增收的全面深刻影响仍有待后续观察。在经济下行压力不断加大的背景下，新冠肺炎疫情及其防控对国内产业发展和就业、产业链供应链稳定性和竞争力的冲击效应最终会有多大，并将如何影响农民就业增收及其时空分布，到何时才能在多大程度上得到修复，对于这些问题，现在判断还为时过早，到明后年来评判也未必全面准确。

四、立足新发展阶段促进农民增收的对策选择

(一)按照“十四五”规划要求推进经济高质量发展，坚持经济发展就业导向并创新经济治理方式

鉴于近年来农民收入来源结构的重大变化，农民增收问题早已由农业农村农民问题，转化为国民经济和社会发展问题。因此，研究农民增收问题，要跳出就农业谈农业、就农村谈农村、就农民谈农民的局限，从城乡统筹、城乡融合、促进城乡良性循环的角度，拓展促进农民增收的视野。从“十四五”开始，更应立足新发展阶段、坚持新发展理念、按照加快构建新发展格局的要求，系统谋划促进农民增收的对策建议。要推动党中央、国务院关于“十四五”规划的重大决策部署落实落地，并据此完善促进经济高质量发展的政策导向。如结合引导区域优势特色产业集群成链、网络化发展，引导产业培育差异化、特色化或品质化发展能力，增强产业链供应链的稳定性和竞争力。考虑到社会消费需求日益个性化、多样化、优质化、绿色化、体验化和消费市场日益细分的趋势，对产业发展的支持应该强化提升质量效益竞争力导向，引导其走出片面追求规模扩张的局限，立足资源优势强化适时适宜适度发展，兼顾技术可行性、经济合理性、环保允许性，并将加强特色资源开发与有效市场开发有机结合起来。引导区域产业发展和产业链开发，要鼓励相关经营主体科学研判其在全球、全国甚至区域产业竞争中的方位和竞争优劣势，强化特色和竞争优势，提升品质、品位、品牌，培育创新供给、引导需求、面向需求的能力；鼓励在加强特色产业产能建设的同时，更加重视其营销能力和产业素质建设，增强其风险防范化解能力。进入2020年以来，网络主播带货的营销模式广受推崇，这对于许多地方提升区域特色产业、优势产品的影响力发挥了重要作用。但是，带有炒作、欺诈、压价倾向，甚至鼓吹“全网最低价”的部分主播带货营销模式，对推进产业高质量发展的损害甚至破坏作用应予以充分重视。因为炒作、欺诈容易透支甚至破坏区域特色产业、优势产品的声誉，压价甚至鼓吹“全网最低价”容易导致推进产业高质量发展无利可图，甚至得不偿失。提升产品质量，往往需要支出较高的成本、较大的创新投入。

近年来，尤其是2020年新冠肺炎疫情暴发之后，发展“地摊经济”的问题日益引起重视。这对于做好“六稳”工作、落实“六保”任务，对于更好地应对危机、促进就业增收和维护民生，具有特殊重要的意义。我们认为，发展“地摊经济”的精髓不是要鼓励更多群众“摆地摊”，而是要着眼于以下两个方面：一是价格亲和，方便实惠，可以更好地贴近民生，满足底层消费需求；二是结合深化“放管服”改革，用“跳跳脚就能够得着”的标准创新社会治理，更好地兼顾困难群体的就业需求。借此，完善“促进创业带动就业、多渠道灵活就业的保障制度，支持和规范发展新就业形态”，适度降低居民就业和产业发展的门槛，帮助其更好地节本增效提质降险，增强居民就业增收机会的可及性。在农业和乡村产业发展中，在引导农村劳动力外出就业中，甚至在城乡环境治理和环保监管中，也应借鉴发展“地摊经济”的社会治理方式，优化发展环境。以发展乡村民宿经济为例，不是不要加强食品安全、消防安全监管，而是要规避参照城市宾馆标准强化食品安全和消防安全的管理方式，用简便易行、实惠管用、切实可行的标准，努力让经营主体用“少花钱甚至不花钱”的方式，达到维护食品和消防安全的同等效果。又如在推进创新发展、加快发展现代产业体系的过程中，培育新产业新业态新模式是培育产业发展新动能的重要方式，但是更重要的是引导、鼓励新产业新业态新模式与传统产业融合发展，借此推进传统产业高端化、智能化、绿色化，推动形成具有更强创新力、更高附加值、更安全可靠的产业链供应链，以便更好地带动城乡居民就业增收。

(二)加强对西部地区、粮食主产区特别是东北地区的财政支持，完善小微企业、民营经济发展的产业生态和创新创业生态

从前文分析可见，当前西部地区农民收入水平较低，粮食主产区特别是东北地区农民增收困难的问题值得高度重视。而且，这些问题往往不仅表现在农民增收上，城镇居民增收困难的问题也更为突出。从前文表8可见：第一，从东北地区来看，近年来多数年份城镇居民收入增速低于农村居民收入增速；相对于农民增收，东北地区城镇居民人均收入增长形势更为严峻。自2014年以来，东北地区城乡居民收入增速一直低于东部、中部和西部地区，甚至差距较大。从2017年开始，中部地区和西部地区的城镇居民人均可支配收入水平已由之前的低于东北地区转为高于东北地区，且差距逐步拉开。第二，虽然多数西部地区农民人均收入水平增速较快，但西部地区城镇居民人均可支配收入增速并不明显快于甚至在总体上略慢于东部地区和中部地区。此外，近年来随着经济下行压力的加大，粮食主产区特别是东北地区财政增收困难的问题呈现加大趋势。可见，要解决西部地区农民收入水平较低、粮食主产区特别是东北地区农民增收困难的问题，不能就农民增收谈农民增收，应将其同国家推动区域协调发展，特别是“推动西部大开发形成新格局，推动东北振兴取得新突破”等结合起来，加强中央财政对这些地区的财力支持，并将其同按照统筹城乡、城乡融合的思路，完善对低收入人口和欠发达地区帮扶机制结合起来。

小微企业、民营经济就业亲和力强，在吸纳农业农村劳动力转移就业方面的作用往往明显大于大企业或国有企业。越是在经济下行压力加大、农民收入增长困难的时期，越是要重视小微企业和民营经济“稳就业、惠民生”的作用。要结合深化“放管服”改革、优化营商环境和创新创业环境，培育有利于小微企业、民营经济发展的产业生态和创新创业生态。鼓励大企业、国有企业通过供应链融资、培育供应链战略伙伴关系、组建行业协会和产业联盟等方式，在完善产业链、培育供应链、提升价值链中发挥引领带动作用，带动小微企业和民营经济参与产业链、供应链、价值链等建设。当前，全球范围逆全球化浪潮汹涌，国内外发展环境的不稳定性、不确定性明显增加，新冠肺炎疫情冲击推动全球产业链布局加速呈现本土化、近邻化、区域化、分散化和多中心化趋势，产业链供应链建设正在实现从效率优先向兼顾效率和安全的转变。在此背景下，为规避全球产业链收缩、中断或遭到破坏，为打造自主可控、一体化、智慧化、富有弹性韧性的供应链，也需要进一步重视小微企业、民营经济在保障产业链供应链安全、增强产业链供应链稳定性和竞争力方面的特殊作用。在不妨碍公平竞争的前提下，要同等优先加强对小微企业、民营经济赋能型创新的支持。如鼓励加强小微企业、民营经济服务体系建设，鼓励平台型企业创新方式，更好地支持小微企业、民营经济转型升级，并增强拓展市场、防范风险能力，引导行业协会或产业联盟适时适度推动小微企业、民营经济加快数字化转型，实施小微企业、民营经济“企业家成长工程”，加强对小微企业、民营经济的中长期资金支持，等等[25]。

(三)以粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区为重点，加强对农业农村基础设施建设和农业生产性服务业发展的支持

作为一个人口大国，保障粮食安全和重要农产品有效供给，始终是我国治国理政的头等大事。进入新发展阶段，外部环境的不稳定性不确定性明显增加，保障粮食和重要农产品有效供给的重要性更加凸显。以粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区为重点，加强对高标准农田、乡村道路等农业农村基础设施建设的支持，不仅有利于增强农业农村抗灾减灾能力，夯实粮食和重要农产品供给保障；也有利于提升农产品质量，帮助农民、农村经营主体、乡村企业有效降低农业和乡村产业发展的成本与风险(13)2018年，全国农作物总播种面积16590.2万公顷，农作物受灾面积、成灾面积和绝收面积分别为2081.4万公顷、1056.9万公顷和258.5万公顷，分别占当年农作物总播种面积的12.5%、6.4%和1.6%。，甚至带动农村就业增收机会的拓展。我国13个粮食主产区的省(自治区)2019年生产的粮食、棉花、油料、麻类、甘蔗、甜菜产量分别占全国的78.9%、13.9%、79.3%、87.7%、1.7%和61.5%，在保障国家粮食安全和油料、麻类、甜菜等农产品供给中具有重要的战略地位。从调动农户和主产区两个层面粮食生产积极性的高度，也应加强对粮食主产区特别是东北(14)东北地区包括辽宁、吉林、黑龙江3省。内蒙古自治区属于西部地区，但在考虑粮食问题和粮食政策时，往往将内蒙古自治区纳入东北地区。近年来内蒙古自治区农民收入增速虽快于全国平均增速，但农民人均收入水平仍明显低于全国平均水平。东北3省加内蒙古自治区均为粮食主产区，2019年这4个省份的人口占全国的9.9%，粮食产量占全国的26.3%。农业农村基础设施建设的支持。当前财政收入增长放缓、支出压力加大的问题日趋突出，在粮食主产区，这一问题尤其严重，而粮食主产区的粮食产能建设更多具有对增进全国粮食安全做贡献的性质；建议在加强调研的基础上，分区域确定并适度提高高标准农田建设预算标准和中央财政投入比例，并适度降低对粮食主产区配套要求。与此同时，适度增加对粮食主产区沟渠等水利设施、输电设施等配套农业基础设施建设的支持。鼓励地方政府利用“加快发行和用好地方政府专项债券，……带动扩大有效投资”“扩大地方政府债券用于农业农村规模”等契机，加强高标准农田、乡村道路等农业农村基础设施建设。

近年来，许多地方以农业生产托管为代表的农业生产性服务业迅速发展，对于促进农业节本增效提质降险、增强农业科技创新和成果转化能力发挥了重要作用。农业生产性服务业通过让专业人办专业事，帮助小农户解决自身“解决不了、解决不好、解决起来不经济合理的问题”，成为提升农业质量效益和竞争力的重要途径，也为农民从小规模农业经营的局限中解脱出来从事非农经营和就业，进而拓展就业机会提供了条件。如2020年11月初我们对黑龙江省兰西县的调研显示，与农户自种玉米相比，将主要生产作业环节委托给服务组织完成，每亩大约可帮助农户节约成本50元、增产100公斤，节本增收共190元。农业生产托管服务的发展，不仅有效推动了先进适用、绿色高效技术在农业中的推广应用，对于减少化肥、农药的使用也发挥了重要作用，为发展服务带动型农业适度规模经营提供了重要方式。就当前来看，加强对农业生产性服务业发展的支持，应在完善公平竞争环境的同时，以支持农业生产托管服务为重点，将重点放在支持市场化、经营性服务组织的成长上，鼓励新型农业服务主体成长和新型农业经营主体向新型农业服务主体转型，鼓励服务主体强化服务思维和以用户为中心的发展理念；注意结合加强区域农业生产性服务能力建设，培育公益性服务与经营性服务、专业化服务与综合化服务分工协作、优势互补、分层分类发展的农业生产性服务体系，鼓励行业协会、产业联盟和领军企业引领带动农业生产性服务业标准化、品牌化发展，引导平台型企业为农业生产性服务商赋能，加强其面向农业生产服务商的服务能力建设。

(四)落实完善乡村产业发展支持政策，同等优先加强对乡村企业发展的倾斜支持

近年来，国家和部委层面支持乡村产业发展的政策措施出台较多，要加快推进其落地生根。在此基础上，完善乡村产业发展支持政策，有利于促进农业农村资源的本地化利用，拓展农民农村就业增收空间；有利于增加农村人气、活力，丰富乡村发展的内涵底蕴，助推乡村振兴；也有利于发挥乡村企业对于促进农民向非农产业转移就业的跳板作用，为稳健推进农业转移人口市民化提供“在干中学”的机会。按照新时代加快完善社会主义市场经济体制的要求，统筹考虑乡村企业的一般性和特殊性，创新乡村企业支持政策至关重要。考虑到乡村企业发展的特殊重要性和外部性，特别是乡村企业与城市企业相比往往面临较差的基础设施和公共服务环境，要在坚持公平竞争制度的前提下，适度加强对乡村企业发展的财税金融支持，帮助乡村企业适度弥补竞争弱势并补偿其外部性[26]。

当前，支持实体经济的许多措施，虽然看似“普惠”，但是涉农企业和乡村企业由于规模、实力等局限往往很难受益。可借鉴国际经验，适度增加一些定比支持措施，帮助涉农企业和乡村企业改变在争取政策支持方面的边缘地位。党的十九大以后，我们一直强调坚持农业农村优先发展，在干部配备、要素配置、资金投入和公共服务上优先保障农业农村发展需求。但基于多种原因，如何更好地推动相关政策落实落地，仍是需要高度重视的一个问题。建议按照“同等优先”原则，完善其实施落地机制。如对于到农业农村投资达到一定规模、比例或符合特定要求的大中型企业，可分别享受国家支持中小企业、小微企业的优惠政策。对于吸纳城乡就业困难群体就业增收并达到一定规模的企业，强化财政金融支持政策的倾斜。加强对各地促进乡村企业发展的经验研究，积极创造条件，出台乡村企业发展促进法，系统强化集成对乡村企业发展的促进政策措施。

(五)完善农产品价格形成机制，优化农产品市场调控方式

当前就总体而言，农产品价格波动仍是农民收入特别是来自农业收入波动的重要原因。深化农产品价格形成机制改革、完善农产品市场调控，适度熨平农产品价格波动的风险，有利于稳定农民收入，防止价格过度波动引发产业发展大起大落。我们的研究显示，农产品价格形成机制改革要基于问题导向，加强对历史经验和教训的研究，确保相关政策创新和制度供给的“质量效益”能够再上一个新台阶；推进农产品价格形成机制改革，应该基于不同类型农产品供求关系、价格变化特点和产品特性差异，坚持“市场定价、价补分离”和“分品种施策、渐进式推进、强化弹性调控”的方向；应该注意其对不同农产品比价和比价利益的影响，防止顾此失彼，导致粮食乃至农业种植结构新的失衡[27-28]。因此，对于2020年以来玉米价格的恢复性上涨，不宜过于敏感并反应过度，应该保持必要的定力和更大的弹性容忍度。何况，玉米乃至粮食价格的上涨正是相关粮食主产区提高农民收入的一个契机。推动今后的粮食市场调控要注意“多用文火，少下猛药”，增强政策的前瞻性和预见性，防止政策急转弯过快过大，加剧粮食市场供求波动和价格涨落，影响农民收入持续稳定增长，形成妨碍粮食安全的隐患。

从玉米延及水稻，尽管水稻加工用途不似玉米多样，尽管当前水稻超期库存严重，与几年前的玉米类似，但从当前调减稻谷生产的趋势和玉米市场调控的经验教训来看，当前在适度调减水稻产能、推动其加工转化的同时，也要防止用力过猛过频，导致未来水稻供给短缺。毕竟水稻不同于玉米，对实现口粮安全至关重要。客观地说，当前在稻谷生产和市场调控中“急转弯猛给油”的问题，已经开始“再露端倪”。虽然基于当前稻谷严重供过于求和超期库存的实际，稳步渐进地适当压缩水稻种植面积有其必要性；但基于玉米市场调控的经验教训，在稻谷市场调控中也要防止调整力度过猛，甚至将多个单独采用较为合适的政策措施叠加使用，导致未来生产减少、加工甚至饲料需求增加叠加出现，形成延后几年的稻谷供给短缺(15)据我们调研时黑龙江省富锦市提供的资料，自2017年国家下调粳稻最低收购价以来，全市水稻种植面积呈现逐年递减的趋势，农民种植水稻的积极性明显降低，甚至将水田改种投入更少的旱田作物。2018年该市水稻种植面积230万亩，2019年和2020年分别减少到206.7万亩和191万亩，2020年全市水稻种植面积为近年来的最低值。况且，将种植水稻改为种植玉米、大豆涉及水田改旱田的问题。从富锦市的经验来看，水田改旱田好改，但旱田改水田基本是在低洼地进行的，做起来难度大，需要许多农机配套跟进。“水改旱”导致水稻面积调减后，许多农机一年不用就可能报废。如果“水改旱”后过几年发现水稻供给短缺再来通过“旱改水”恢复水稻产能难度就会很大。自2020年起国家对最低收购价稻谷限定收购总量，粳稻价格与上年持平(2.60元/公斤)。由于生产成本提高，在此价格下，许多农户和合作社稻谷生产已经无钱可赚。。

(六)全面促进农村改革深化和城乡联动发展，加强农业农村劳动力培训体系和服务能力建设

通过全面深化农村改革，帮助农户和乡村集体拓展资源变资产、资金变股金、农民变股东这一途径，为增加其财产性收入创造条件。通过推进城乡融合、城乡联动的改革创新，完善相关体制机制，培育都市圈在推进乡村振兴和新型城镇化“双轮驱动”中的战略平台功能，鼓励打造本土化、区域化、都市圈一体化的供应链，为发挥区域中心城市对区域产业发展的龙头引领作用、县城的骨干支撑功能、小城镇和特色小城镇的集聚功能，培育都市圈产业发展的梯级增长节点创造条件，增强对农业农村劳动力就地就近转移就业的带动功能[25]。通过推进城乡联动的改革创新，促进城市公共服务更好地向农业农村延伸，帮助农户降低生产生活成本，减少外出就业的后顾之忧，增加就业增收的便利。

与此同时，加强农业农村劳动力培训体系和服务能力建设，帮助农民提升就业素质和竞争能力，促进劳动力供求信息有效畅通，疏通农户就业增收渠道，提高农民增收能力。加强对农村劳动力转移就业服务平台建设的政策支持，鼓励民营企业、非营利机构参与农村劳动力或城乡劳动力转移就业服务平台建设，完善激励机制，鼓励平台提升服务质量、改善服务体验。结合实施乡村企业家成长工程、农村创业带头人提升工程、新型农业经营主体或服务主体培育工程，培育农民就业增收的“领头雁”。鼓励依托行业协会、产业联盟、乡村产业园、企业-输出地合作方式，加强农业农村劳动力培训，借此增强农业农村劳动力就业增收能力。