石伟，董国礼

(华东理工大学 社会与公共管理学院，上海 200237)

土地的政治功能是国家土地制度安排与地方土地开发、利用双重作用的结果。在国家土地制度的管控与规制下，各地的土地开发、使用直接影响土地政治功能的实践形式。截至2018年底，我国城镇化率已达59.58%，据预测，2030年我国城镇化率将达75%(1)中新网.报告:到2030年中国城市化率将达75%;增加2.2亿“新市民”，http://www.chinanews.com/gn/2019/10-11/8976527.shtml,2019-10-11。。随着城市化的平面式推进，大规模的土地开发将产生大量的城市安置社区。土地开发实践不仅是农民个体身份与家庭生产方式转变的过程，而且也是地方政府依托土地要素完成社会层面的社区整合与重塑的过程。当前，各地以土地为载体的大开发建设中，厘清土地开发与安置社区的关联机制，是理解土地政治功能的有效路径，亦是探索安置社区治理机制与治理体系的切入点。

一、土地政治功能转换：从地权属性到社会治理术

(一)村社集体土地控制及其弱化

田，民之本也。自古以来，土地便与农民生产生活息息相关，构成国家治理的基础性要素。在国家中心范式下，国家行动能力的提升需要对社会要素进行协调、汲取，进而增强国家性[1]。在现代化发展的进程中，城市化的推进重构了人地关系，重新配置了土地资源，放活了土地经营权。从土地权利属性来看，土地经营权的重新配置是农村土地产权残缺的表现，衍生出农户的“虚拟控制权”，它包含三层含义，即农户对土地的实际控制、被农户认可而不是法律，以及成员控制权的加总[2]。……