公立高校招生权的可诉性分析

2021-04-22刘旭东

高教探索 2021年3期

摘要：高考顶替案背后涉及高校招生权的可诉性问题，通过行政诉讼审理高校招生行为可以较为有力地保障考生的受教育权。在现有法律制度中，高校具备法律法规授权组织和事业单位法人的复合性法律主体资格。未来，学术界应对高校法律地位理论进行重塑，使其成为得以容纳法律法规授权组织、行政相对人、学术自治团体以及事业单位法人等不同主体资格的定位理论。招生权属于高校作为法律法规授权组织时行使的权力，是为行政权力;高校的招生行为属于外部行政行为，具备可诉性。对高校招生权进行司法审查应坚持有限审查原则、程序性审查与实质性审查并重原则。长远地看，关于高校招生权可诉性命题的研讨有助于为司法机关审理高校行为提供统一的标准与扎实的理论支撑。

关键词：高校招生权;法律地位;可诉性;法律性质;司法审查

一、问题的提出

随着几起山东高考顶替事件（假冒他人的姓名与学籍获取上大学的资格）被媒体曝光以来，该省短期内被发现近几十年来出现了两百多起顶替事件，引发了社会的广泛关注。高考顶替事件多发生于过去国家高考制度、户籍管理制度不完善的时期，但由于受害者大多都是多年后甚至当下才发现这一行为，因此，受害者的权益保护路径问题在当下依然值得重视。

在刑事方面，高考顶替事件的参与者涉嫌构成伪造国家公文和证件罪、伪造居民身份证罪、行贿罪、受贿罪、滥用职权罪、招收学生徇私舞弊罪、非法侵入计算机系统罪等罪名，责任种类相对容易被确认。在民事方面，高考顶替行为无疑侵犯了受害者的姓名权，侵权人应承担赔礼道歉、赔偿损失等责任，这已为最高人民法院所确认。但是，受害者更为关切的受教育权在最高院就齐玉苓案所做的《批复》于2008年被废止后，基本已難以获得民事救济。从法教义学的角度来看，正如审理谭兰莉一案的法官所指出的那样，单纯的受教育权既不属于我国民法中的一般人格权，也不属于具体人格权，由此产生的纠纷自然难以获得民事司法救济。[1]

在高考顶替事件中，受害者被侵犯得最为严重的权利无疑正是受教育权，这亦是全社会的关注焦点，因为受教育权能否获得严格保障关系到教育公平甚至人人平等这一基础性、底线性的正义问题。是以，在不保护受教育权的情况下保障受害者的姓名权，难免有捐本逐末之嫌。根据相关司法案例（如“刘燕文诉北京大学案”、“甘露诉暨南大学案”），近年来学生针对公立高校（以下简称“高校”）提起关于受教育权的行政诉讼的案件已较为常见，这就为高考顶替事件提供了更有制裁力度的解决方向，即尽管高考顶替案件的受害者无法针对个人提起关于受教育权的民事诉讼，但可以针对高校的招生权（本文仅指普通招生权，不包括自主招生权）提出关于受教育权的行政诉讼。

通过行政诉讼解决高校招生纠纷的优势是显而易见的。其一，民事诉讼采用“不告不理”的起诉方式，而诸多受害者往往因不知情或私下和解而最终未有起诉，导致部分侵权人没有得到应有惩处;其二，民事责任的承担方式有限，通常仅包括停止侵权、赔礼道歉、赔偿损失等形式，针对侵权人的惩罚力度较为有限，如若侵权人赔偿能力不足，则受害者几乎得不到实质性赔偿;其三，民事诉讼是针对个体的诉讼，难以维护公共利益。相比之下，对高校招生权及相关的招生录取行为在行政诉讼中展开司法审查，将能够以积极的方式为受害者提供多元化的救济，对侵权人施加更为严苛的惩处，进而规范高校的招生工作。这不仅是对考生个体受教育权的维护，亦是对社会教育公平的保障。当然，上述目标的实现需要回答以下问题：高校招生权的性质为何，其是否为可诉的外部行政行为;如果答案是肯定的，那么后续的司法审查应如何具体展开;为了回答上述第一个问题，则必须首先明确高校的法律地位，厘清高校所拥有的权力和权利。这些问题构成了高校招生权可诉性问题的完整面向，需要学术界进行建构性的回应，满足因时代发展而产生的教育实践的变革诉求。

二、高校法律地位的理论澄清与重塑

在我国，司法审查特指司法机关对行政行为进行审查的活动。[2]明确高校的法律地位是以符合法理的方式判断高校招生权可诉性的理论前提，因为司法机关能否对高校招生权展开司法审查的关键是判断高校是否具备行政主体资格。目前，学术界关于高校法律地位的观点各有侧重，尚未形成统一的高校法律地位理论，这是导致对部分高校行为性质的判断意见不一的重要原因。

（一）高校法律地位的不同言说指向

当下，关于高校的法律地位，学术界产生了法律法规授权组织、公法人（公务法人）、事业单位法人、行政主体、准政府组织、行政相对人、第三部门、社会公权力组织等不同的言说指向。其中，讨论最多与认可度最高的是如下三类主张：

首先，高校是法律法规授权的组织。该学说是我国行政法学界的通说，这一学说主张，尽管高校并不属于国家行政机关，但是，法律法规及其他规范性法律文件授权或行政机关委托了高校来行使部分教育行政职权，此时，高校作出的行为在本质上属于行政行为。[3]“王炳森诉新疆农业大学案”的判决书就指出，《教育法》第29条“赋予学校教育行政管理的职能”;[4]《最高人民法院公报》针对“田永诉北京科技大学案”（现为指导案例38号）亦指出：“在我国目前情况下，某些事业单位、社会团体虽然不具有行政机关的资格，但是法律赋予它行使一定的行政管理职权。这些单位、团体与管理相对人之间不存在平等民事关系，而是特殊的行政法律关系”。[5]所以，除国家机关外，被授权组织也具备行政主体的资格，它们根据授权作出的行为符合行政权力的特征，在性质上就是行政行为。

其次，高校是公务法人。传统大陆法系国家将国家或社会公共团体依法设立的以社会公共利益为目的并行使国家职权的组织称为公法人，其又具体分为公法团体、公务法人以及公法财团。其中，公务法人是指国家权力机关以外的为实现特定行政目的而设置的组织，如公立学校、医院、图书馆等。法国与德国过去就曾长期将高校界定为公务法人，并使其接受公法的监督。[6]可见，公务法人说并不是对我国法律制度的具体阐释，而是对大陆法系公法人理论的本土适用，其目的在于维护高校自治，减少国家控制并增强高校竞争力，确保高校的学术责任和公共责任。[7]

最后，高校是事业单位法人。我国民法将法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人以及社会团体法人。其中，社会团体法人是指具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的社会组织，而事业单位法人则是指被赋予民事主体资格的从事公益事业的社会组织，如公立高校、医院等。因此，事业单位从本质上说属于民事主体，但其与社会团体的不同之处在于，事业单位由国家设置，接受政府领导，所需经费由公共财政支出。

实际上，对高校法律地位的界定不能使用非黑即白的模式，因为实践中高校显然既在事实上行使着部分公权力，也具备着民事权利能力。法人理论无法全然概括高校法律地位的应然面貌，单一属性的地位界定只会不当地限制高校的实践运作及理论拓展。因此，在现有的法律框架下，作为行政主体的法律法规授权组织，与作为民事主体的事业单位法人，同时构成了高校法律地位的重要面貌。

一方面，高校部分行为的行使呈现出单方性与强制性的特质[8]，即权力的行使无需征求学生意见，这显然属于非平等主体之间的行政法律关系。[9]同时，高等教育具有公共性与社会性，这实际上又要求国家也必须在一定程度上针对高校事务予以必要的介入和监管。[10]法律法规授权组织的定位就赋予了高校以行政主体的资格，对其承担部分政府公务的必要性与合理性进行了规范诠释。另一方面，根据《高等教育法》第30条的规定，高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。事业单位法人的定位可以解决高校在其必然会参与的民事领域中遇到的责任问题。因之，高校具备“‘复合的法律主体资格”[11]，其与有关主体之间形成了以隶属性为特质的纵向行政法律关系，以及以平等性为特质的横向民事法律关系。

（二）高校法律地位的理论重塑

高校法律地位理論最为重要的实践功用就在于解决高校特定行为的可诉性问题。尽管根据法律法规的规定以及教育法律实践，我国高校的法律地位可以从法律法规授权组织和事业单位法人的角度来加以审视，但是，这种理论是一种描述性的理论，较为笼统粗糙，缺乏规范性、建构性与可操作性。例如，尽管法律法规授权组织说可以确认高校行为具备行政可诉性的可能，但这一学说并未具体明确司法审查的范围，即究竟哪些高校行为具备行政可诉性，同时也没有明确司法审查的强度。因之，高校的法律地位亟需一种包容性、复合性、整合性的理论来进行建构性阐释，从而超越公、私法划分的思维限制，并为后续的立法工作提供理论基础。

近几十年来大陆法系和英美法系国家高校法律地位的变革趋势为我国构建统一的高校法律地位理论提供了良好借鉴。一方面，大陆法系国家公立高校制度开始融入私法契约的内容，高校与政府之间形成了“契约治理”的基本框架。在德国，公立大学的公法人形态已经完全放开，一些州开始将本州大学定位于公法财团法人，竞争与效率开始成为各州高等教育改革的目标;在法国，《高等教育法》和《高等教育方向指导法》将大学定位于科学文化和职业公务法人[12]，尤其是2007年《大学自治与责任法》重塑了大学与政府的关系，政府开始从监督的角色转变为宏观调控者的角色。另一方面，英美法系国家“普通法与成文法的持续发展，形塑出高等学校作为自治机构、公共当局、非营利性机构以及贸易实体或法人等不同类型甚至富有‘张力的法律地位”，[13]如英国、美国等国家都开始将公立大学界定为“公共机构”（publicinstitution），其行使公共职能的行为被认定为“政府行为”（stateaction）;[14]而新加披2006年的《新加坡国立大学公司化法案》则将新加坡国立大学的性质界定为“非营利性公司”（non-for-profitcompany）。[15]

可以看到，两大法系的国家在关于高校法律地位的定位方面都呈现出了公法与私法秩序相互交融的局面，高校的混合法律地位气质日益凸显。对我国而言，单纯的公法人或私法人的制度设计已经难以满足高校多元化的价值诉求，[16]尤其是在《民法典》已经颁布的情况下，试图设置独立的“高校法人”的观点已不切实际，因之，我国高校法律地位理论的重塑需要综合考虑高校的组织特质、功能指向等多重因素，超越非“公”即“私”或“公”“私”对立的改革思路[17]，并立足于功能导向，通过司法解释的方式融合相关公、私法律规定，形成得以容纳高校各类特质的综合性定位理论。在笔者看来，我国高校法律地位的理论应当包含法律法规授权组织、行政相对人、学术自治团体以及事业单位法人等关于高校法律地位的不同定位，更重要的是，应明确高校以上述每一种地位出现时所具体具备的权力与责任，从而确保高校法律地位理论的可操作性。

第一，通过法律法规授权组织的定位可以合理解释高校行使部分教育行政权力的事实，而如若将高校直接界定为国家行政机关则显然不符合世界高校法人化改革的趋势，也限制了高校功能的扩展。在具体内容方面，根据“授权明确”原则，《教育法》（第21、22、23、29条）、《高等教育法》（第16、22条）、《学位条例》（第8、10、17条）、《普通高等学校学生管理规定》（第13、15、18、30、33、51、56条）对高校掌握的教育行政权力进行了细致规定，并形成了学籍管理与学位授予两类权力内容。指导案例38号确认了上述行政类法律规范规定的内容属于行政授权，并指出由此形成的关系乃行政法律关系。[18]综合上述法律条款及司法判决的有关内容，高校被授予的针对学生的教育行政权力主要包括：招生、重修或补考、课程考核成绩记为无效、留级或降级、警告、严重警告、记过、留校察看、取消入学资格、取消学籍、退学、开除学籍、不授予学历证或学位证、撤回学位。

第二，当政府对高校展开行政管理时，高校即处于行政相对人的位置。但同法律法规授权组织相比，作为行政相对人的高校所享有的权利与义务在现有法律制度中更为不明朗，这显然违背了行政法治的原则。目前，我国相关法律法规并没有针对高校的办学自主权展开规定，相关内容散见于规章以下的行政规范性文件之中，这导致教育主管部门在对高校进行管理的进程中没有显豁的制度性约束，行为的随意性较大，信赖利益保护原则、比例原则、正当程序原则等重要的行政法治原则经常被违反。甚至，教育主管部门在很多情况下仅仅将高校视为其“内部组织”。高校法律地位的理论重塑工作需要对高校作为行政相对人时所具备的权利义务予以明确规定，同时附之以程序性法治原则的保障，避免教育行政部门的“任性”。

第三，学术自治团体是高校独具特色的法律地位，它意味着高校将因学术自由而获得一定程度上的自治地位。其内在机理在于，作为专门从事探究高深学问的社会组织，唯有学术上的自由以及不依赖于公权力的自治，才能确保高校的学问探究与知识传承成为可能。[19]日本宪法学家芦部信喜认为，学术研究的自主性，尤为要求承认大学中的大学自治。[20]学术自治团体法律地位的实践指向在于限制司法权力对高校纯粹学术性事务的审查，这即为学术决定的司法遵从（JudicialDeferencetoAcademicDecisions）或“学术遵让”原则。换言之，在纯粹的学术性问题上，法院对之仅能采取程序或形式审查。[21]“何小强诉华中科技大学案”（指导案例39号）就确认了这一点，最高人民法院案例指导工作办公室在对该案的裁判要点进行释明论证时，进一步指出：“在不违反上位法规定的情况下，学校有权决定具体的学术标准要求;法院不是学校管理的专家，应当对高校的学术自治保持尊重。”[22]因此，一份合理的教育行政诉讼判决必然会在行政管理与大学自治之间达成良性的平衡。[23]根据立法及教育实践，高校中的这种纯粹学术问题通常包括纯粹学术研究活动，以及关于学位授予的语言标准、计算机标准、论文标准和学分（课程）标准。

第四，作为事业单位法人即民事主体时，高校究竟享有哪些民事权利能力，相关教育立法并未做出明确规定，这在实践中导致了部分高校滥用民事权利现象的发生。具体来说，在民事主体的定位方面，高校法律地位的理论重塑工作需要重点聚焦于高校经营活动的合理限制问题，遏制其无度的商业性贷款，避免高校过度商业化。在高校中引入过多的商业机制将导致实用主义思维过度侵占高校的学术空间，这既不利于对学生品德的塑造，也有损于高校的学术品格与独立气质。[24]对此，日本《国立大学法人法》就规定：“每个国立大学法人都可拥有自身主要建筑、土地等资产，原则上在政府严格的约束条件下可借贷、发行债券、或投资其他实业。”[25]借鉴这一经验，我国法律对高校的贷款应施行政策性贷款为主的方略，严格控制高校的商业性贷款。2015年新修订的《高等教育法》规定：“高等教育实行以举办者投入为主，受教育者合理分担培养成本、高等学校多种渠道筹措经费的机制。”立法机关未来应细化该条规定，确保上述条款的明晰化与可操作性。

当然，上述对高校权力责任及权利义务的分类厘清仅仅是高校法律地位理论重塑工作的初级目标。因为，在上述理论范式中，高校仍未获得充分的独立性，即高校是以各种不同的部门法所规定的身份出现的，而唯独不是单纯作为“高校”出现的，高校并非是一个独立的法律概念。从长远来看，立法机关应制定专门的《学校法》，促使包括高校在内的各级学校成为一个独立的法律功能整合体，这一整合体融合上述各类身份的有关内容，并可以在高校纠纷中为问题的解决提供直接的规范依据与理论支撑，而无需人们去各个部门法中分别寻求立法支持。这是高校法律地位理论重塑工作的终极目标。

三、高校招生权的性质及司法审查路径

通过上文可知，高校的法律地位呈现出多元性、复合性的特质。其中，法律法规授权组织的定位决定了高校的部分行为属于行政行为。招生权就属于高校被授予的行政权力之一，明确其可诉性并对其展开司法审查有助于规范这一权力的行使，践行行政法治的核心要义。

（一）高校招生权的性质探析

前文已简要提及，高校招生权属于法律法规授权高校行使的教育行政权力。具体来说，高校招生工作的开展是国家各级教育行政部门的重要职责。但是，各类高校的招生工作在专业性、学术性方面的标准显然差异过大。因此，国家在经过审查后通常会用法律法规授权高校具体实施招生行为，从而提升行政效率，促使高校的招生工作更为符合其办学需求。《教育法》第29条第3款以及《高等教育法》第32条对此进行了确认。因之，高校招生权是国家通过法律法规授予高校行使的权力。这一权力的性质可以从以下三个方面获得更为清晰的阐释：

首先，在招生计划方面，根据2004年《国务院办公厅关于保留部分非行政許可审批项目的通知》的规定，全国普通高校研究生招生总量、本科生招生总量及分地区分部门招生计划的审批属于国家发改委和教育部的职责，所以，高校的招生计划需要根据有关行政部门的决定来编制。此外，从教育部历年发布的《普通高等学校招生工作规定》来看，高校招生进程中涉及的招生计划及后续关于考试、志愿填报、思想政治品德考核、录取等行为的规定都由教育部进行事先的宏观规划。因之，高校的招生权从本质上来说属于行政权力，其并不是单纯属于高校的职责。

其次，在组织考试方面，根据教育部《2010年普通高等学校招生工作规定》的规定，“教育部授权教育部考试中心、省级招委会或高校承担高校招生考试有关工作。全国统考（含分省命题）、省级统考试题的命制和答案及评分参考的制订，分别由教育部考试中心、有关省级招委会负责。教育部授权有关高校自行命题的，按教育部有关规定办理。”所以，高校所承担的部分招生考试工作本质上属于行政机关的委托，其职责属于行政职责。

最后，从招生简章、志愿申请和录取三个方面来看，招生权亦属于行政权力。当然，有学者认为招生简章和志愿申请决定了高校录取是一种合同行为[26]，这显然是一种误读。其一，高校招生简章中的招生人数、录取规则等内容都需要由教育主管部门审核备案后方可公布，招生简章实际上是具有法律效力的章程性文件[27]，而非高校的自主性规定;其二，志愿申请有效的前提是考生分数达到了教育行政部门规定（而非高校规定）的分数线;其三，最为重要的是，在民事合同中一方可以拒绝完全符合要求的另一方当事人，但高校却无权拒绝符合招录条件的考生，因此，二者之间绝不是平等的民事法律关系。具言之，高校的录取工作是在教育部统一领导、省教育考试院（或称招生考试院、招生办公室）统一组织及管理下运行的，各批次录取分数线由省教育考试院予以确定，高校无权干涉;考生看似是被高校录取，但高校实际上只能在省教育考试院投档给高校的学生中进行选择，高校确定的名单还需省教育考试院核准备案后方可正式确定，名单还需加盖省教育考试院录取专用章。总之，“学生进入公立学校是一种权利，学校董事会不能像私立学校董事会那样，否定或恣意拒绝某一学生的入学申请，公立高校并不能自由地选择契约相对人，（这）不符合契约关系的基本准则。”[28]

综合上述分析，我国高校的招生权涉及到教育公共资源的分配问题，其本质上属于《教育法》《高等教育法》授予的行政职权。[29]不过，仍需追问的是，高校的招生行为究竟属于内部行政行为还是外部行政行为，前者是行政主体对其内部机构或公务员所作的具体行政行为，内部行政行为不可诉，也不得被提起行政复议;后者是行政主体针对行政组织系统以外的公民、法人或其他组织等行政相对人所作的具体行政行为，相对人可以对其提起行政诉讼或申请复议。唯有确认招生行为属于外部行政行为，高校的招生权方能接受司法审查。

《普通高等学校学生管理规定》第6条规定：“新生入学后，学校应在三个月内按照招生规定进行复查。经过注册后复查合格，即获得学籍。”因此，在招生录取阶段，高校与考生之间无论如何也不会形成内部法律关系，考生属于高校的行政相对人。实际上，即便是入学后，学生与高校之间的关系依然不属于内部行政法律关系，因为“学生并非高校的工作人员，学生具备的在学关系与公务员工作性质的隶属关系显然有着本质不同：前者以令学生接受教育为实践指向，其主要受益主体是学生;而后者则以实现行政机关的功能为实践指向，其主要受益主体为行政机关。”[30]包括指导案例38号在内的诸多行政案件判决书都指出，学生对高校而言只能是行政相对人，“高等学校与受教育者之间属于教育行政管理关系，受教育者对高等学校涉及受教育者基本权利的管理行为不服的，有权提起行政诉讼，高等学校是行政诉讼的适格被告”[31]。

通过上述论证可知，高校招生权不仅属于法律法规授予高校行使的行政职权，高校依据招生权作出的招生行为亦属于外部行政行为。考生对高校作出的招生决定不服当然可以提起行政诉讼。

（二）高校招生权的司法审查路径

根据现代法治理念，有权利必有救济，其中，司法救济是众多救济机制中最为可靠的路径。司法权具备程序性、公开性、中立性、职业性以及终局性的特质，这决定了在现代法治国家，唯有司法权才能令纠纷获得最为公正且终局性的处理，这即是司法最终裁判原则。在明确高校招生行为属于可诉的外部行政行为的基础上，司法审查可以为高校招生纠纷提供兜底性的解决机制，规范高校日后的招生程序。司法机关对高校招生权展开审查应主要遵循如下两个原则：

一方面，坚持有限审查原则。司法机关应尽可能地优先对那些侵犯考生权益较为严重的招生行为展开司法审查，如高校公开或明显违反国家的招生制度、政策安排或招生简章，通过暗箱操作、违背意愿等方式招录学生，诸如高考顶替事件就属于上述情形。其目的在于令较为严重的案件率先得到司法审查，其他案件则尽可能地交由其他矛盾纠纷解决渠道。可诉性的命题“只是表明该纠纷可以通过司法解决，并不表明它只能通过司法解决。”[32]司法固然是现代法治国家化解纠纷的最为权威的路径，但其并非是成熟法治状态下的唯一纠纷化解途径。实际上，法治追求矛盾解决方式的多样化，并要求矛盾能够首先在社会的层面或行政的层面得到解决，对于那些社会与行政机关无法处理的问题，则由司法机关进行兜底处理。但实践中，“法院已经被推到社会矛盾的最前沿阵地”[33]，这显然窄化了法治的意涵，加重了司法机关的负担，损害了司法的权威性与终局性。

所以，明确纠纷的可诉性并展开司法救济并不是解决纠纷的一劳永逸的方法，司法之外多元化的纠纷解决渠道同样值得培育。高考招生纠纷中的轻微受害者可以首先选择向教育行政部门提出监督的请求，或者提出行政复议，通过非诉的方式解决争议;如果行政渠道无法解决，受害者可以以此为由提起行政诉讼。当然，这种类似于行政复议前置的方式还需要立法的明确规定，否则其可操作性将大打折扣。

另一方面，坚持程序性审查与实质性审查并重的原则。高校招生行为基本不涉及学术性问题，而是以程序性问题为主，所以在这一非学术性领域法院与高校具有同等的审查能力。[34]所谓程序性审查，是指司法机关審查高校的招生录取行为是否符合法律法规的程序性规定。因为严格依据法律法规规定的程序从事是行政行为正确实施的前提条件，程序不合法必然带来实体上行政行为侵犯相对人利益的局面。[35]程序性审查的重点在于明确高校的招生简章是否按照规定经过了主管部门的审核与备案，并及时向社会予以发布;高校是否严格根据招生简章的规定进行招生，在对考生作出明显不利的决定时，高校是否采取了充分的说明、告知措施;高校是否存在违背信赖利益保护原则的状况;高校招生人员是否存在滥用职权、超越职权或其他违反法定程序的行为。所谓实质性审查，是指司法机关审查高校的招生录取行为在内容上是否合法、合理，尤其是审查高校招生简章的内容是否合法、合理，如招生简章在非特殊情况下是否存在性别、年龄、外貌、体重歧视等违背平等原则的条款;以及，被诉招生行为所依据的事实是否真实存在，证据是否充足。

此外，对高校招生行为展开司法审查还需注意以下三点：

其一，如若司法机关认为高校招生权的行使存在合法性问题，基于行政审判的传统，司法机关不宜直接代替高校作出决定，而应通过判决的方式撤销高校原先针对特定考生的招生行为，并责令高校重新作出决定。

其二，考生对高校招生行为进行起诉有时会涉及到对高校的招生简章附带提起诉讼，根据行政诉讼附带审查制的要求，司法机关对招生简章的审查应遵循“非普遍性适用原则”。申言之，法官可以在本案中拒绝适用相关招生简章，但这一决定并不产生普遍否定效果，即法官无权直接裁定招生简章无效或撤销招生简章。同时，被拒绝适用的招生简章仅在本案中无法生效，日后高校仍可以根据这一招生简章再次作出招生行为，考生不服时需要再次申请附带审查。所以，为避免司法资源的浪费，高校应主动对法官拒绝适用的招生简章展开修改，维护招生简章的合法性与合理性。

其三，高考顶替案件大多发生于十几年前，因此实践中存在的高考顶替案件已过追溯时效的主张。笔者认为，由于高考顶替行为所造成的影响持续至今，以及被害人知悉其权利被侵犯也大多发生于近期，因此该类案件并不存在超过诉讼时效的问题。实际上，在齐玉苓案中，被告曾以超过诉讼时效为由提出抗辩，但法院未予支持。

四、余论：高校招生权可诉性命题的法治意涵

高考顶替案件对受害者的姓名权、教育权造成了严重侵害，改变了受害者的人生轨迹，并对教育公平这一全社会普遍关注的基础性正义问题造成了较大的冲击。这折射出长期以来我国高考招生录取工作中存在的制度性瑕疵。目前，涉及对高考顶替行为进行行政处罚的规范性文件仅有《普通高等学校招生违规行为处理暂行办法》，其对高校、招生考试机构以及相关工作人员的责任进行了宏观性的规定。但是，《办法》的有关内容过于简单与笼统，可操作性不强，惩罚力度也较弱。为此，教育类立法应进一步完善我国高校招生制度。一方面，应确立招生信息公开的制度，这可以尽可能地促使高校的招生工作接受社会监督，避免暗箱操作，确保招生工作的公平公正[36];另一方面，应细化《普通高等学校招生违规行为处理暂行办法》的内容，对各类人员、各个机构的责任予以明确规定，提升行政处罚的力度，避免规范性法律文件的虚置，甚至可以通过《治安管理处罚法》等位阶较高的法律文件进行详细规定。

实际上，自2009年起，高校录取的学生的信息（包括照片等重要的显著识别信息）都可以从网上下载，这显然有助于高校对其录取的学生进行全面核查，尽量避免高考顶替事件的发生。因此，在应对高考顶替案件的问题上，司法审查是作为一种兜底性的机制而存在的，这与司法权的终局性特质有关。这种兜底性的机制可以“倒逼”相关人员依法招生，尽可能地从源头及过程中规范高校的招生行为。

不过，对高校招生权可诉性命题进行探讨的意义显然并不止于此。正如上文所述，对高校招生权的可诉性进行研讨须首先界定高校的法律性质，以及高校在每一种法律身份中所具体具备的职责或权利，而高校法律地位理论的澄清及重塑将直接有助于推动我国依法治教事业的开展。近几十年来，随着我国高等教育体制改革的不断深化，高校的办学自主权得以被广泛地承认与巩固，高校在招生、教学、管理以及学位授予等方面展示出了更为积极的作为。与此同时，高校学生就上述问题针对高校提起诉讼的案件也不断发生。但由于我国关于高校法律地位的理论始终没有在学界以及司法实务界形成共识，导致人们对高校特定行为的性质总是持有不同的观点，这不仅影响或阻碍了相关行为接受司法审查的可能性，也导致依法治教事业缺乏统一的司法判准。例如，常见的高校教育惩戒及学位授予行为的可诉性至今在学理上以及实务中仍然存有较大争议。所以，对高校招生权可诉性问题的研究必然推动学界关于高校法律地位理论的深入研讨，进而明晰高校各类行为的法律性质，为司法权审理高校行为提供统一的标准与扎实的理论支撑。这显然是在“全面依法治国”背景下对依法治教事业的有益回应与理论拓展。

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