浅析渔船检验机构的法律性质

2016-12-15李健宁刘海廷

法制与社会 2016年33期

李健宁　刘海廷

摘要渔船检验机构的设立是为保障船上相关人员的人身安全、财产安全及渔船行驶时相邻海域的环境资源安全。自我国改革开放以来，我国渔船数量快速增加。至2012年，我国渔船总数已占世界渔船的四分之一，成为世界渔船大国。除此之外，由于渔船检验不同于对其他产品检验的这一特殊性，更使得明确我国渔船检验机构的法律性质尤为重要。本文分析了渔船检验机构的发展、涵义及在其检验的形式、方法，将我国渔船检验机构与国际上其他国家进行对比，分析渔船检验机构应处于怎样的法律性质，从而确定我国渔船检验机构是对渔船进行相关行政许可的监督管理部门这一法律性质。

关键词渔船检验机构法律性质

作者简介：李健宁，大连海洋大学法学院硕士研究生在读；刘海廷，大连海洋大学法学院（海警学院）党总支书记、教授。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.330

目前，我国引用的是国际上渔船检验的监管方式，我国的渔船检验机构属于渔船技术监督部门，对于被检验的渔船，渔船检验机构有许可其相关资格的权利，同时，对于渔船的检验，检验机构对渔船仅有技术监督的义务，由此，在我国，对于渔船检验机构的法律性质应归述为是对渔船进行相关行政许可的监督管理部门。但在实际执法中，由于对渔船检验过多的干涉，我国渔船检验机构承担的义务已不属于单纯的监督，而是成为了保障渔船检验的主要机构，致使我国对渔船检验机构的法律性质模糊不清，导致出现对检验结果归责存在问题、无法保障渔船检验的根本目的情形时常发生，使检验机构在保障渔船安全行驶过程中增加了难度。所以，渔船检验机构该承担怎样的责任、渔船检验机构应该有怎样的定位、承担什么样的权利义务成为热议的话题。

一、渔船检验机构的内涵

渔船检验机构是根据我国相关法律法规，对渔船进行一系列的检验、鉴定，从而确认其是否符合适航的标准，隐性的保障船上人员的人身安全、船上的财产安全及船行驶时相邻海域的环境资源安全。根据渔船检验机构检验客体的不同，渔船检验还包括广义的渔船检验和狭义的渔船检验。相对于狭义的渔船检验，广义的渔船检验的检验内容范围相对较大，不但包括法律法规中涵盖的对象，还包括对渔船的编制、对检验人员的资格认定以及根据相关国际公约和条例所规定的其他检验。

二、渔船检验机构的法律性质

（一）国际上渔船检验机构的法律性质

为了贯彻渔业船舶检验制度，世界各国制定了一系列的国际条约，如《1974年国际海上人命安全公约》、《1993国际载重线公约》等等。在国际上，对于渔船检验机构的法律性质主要是由国际海事组织（IMO）及相关国际公约规定的。《联合国海洋法公约》中明确规定了船旗国的义务，即每个国家的渔船检验机构都有权对其渔船进行相关的资格认定及管理。同时，在《国际渔船安全公约1993托雷莫利诺斯协定书》中规定了渔船检验机构对渔船的检验至少应包括以下检验，即初次检验、换证检验及期间检验。国际上，基本上将渔船检验的初次检验规定为法定检验，例如，在美国，将没有进行检验的渔船也称之为IUU渔船，对于IUU渔船的消极检验，发生严重情形的甚至将追究船主的刑事责任。

对于国际渔船检验的发展，由于欧洲的渔船检验发展较为靠前，因此，国际上采用的大部分规定是以欧洲的渔船检验机构作为发展原型，将公益性、自主性体现在公约中，其中对国际渔船检验的发展影响最深的就是以围绕英国的船级社的发展而产生的相关制度。从相关公约的约定中，国际上将渔船检验机构作为一种资格认定的行政部门，即对于渔船的检验以一种相关材料（如渔船的设计图纸，相关技术材料等）以“确认”的方式来判断相应的渔船是否适航，这种“确认”制度，建立在以政府管理为辅，以相关社会机构作为检验的主力的基础上逐步发展完善，充分体现了对渔船检验的自主性，将渔船检验机构的相应检验行为作为一种更倾向于监督的法律活动，而不是以一种负责安全的主要手段的形式出现，因此，对于检验之后的责任也仅仅是对检验机构有过错的情形进行追责，对于船厂等有着更为明确的追责制度。

在国际上，渔船检验机构以“确认”的监管方式对渔船进行检验并给予相关资格的权利，并在检验过程中，存在对渔船安全有监督的义务。因此，根据相关公约及材料，在国际上，与其他的检验部门相比较，渔船检验机构属于对相关资格进行审查确认的监督型行政部门。

（二）我国渔船检验机构的法律性质

在我国，渔船检验机构在相关法律中被界定。《渔业法》第十八条规定，只有经过有关渔船检验机构鉴定合格之后，渔船才有权下水完成相关活动，实际办法由渔业行政主管部门规定。《海上安全交通法》规定，海上航行的船只的重要设备，需经检验部门签发相关证明文件。《船舶和海上设施检验条例》，规定除了国际的其他辅助船只外，检验均受渔业行政主管部门的规定。《渔业船舶监督检验管理规定》，规定渔船检验的主管机构为农业部渔船检验局。同时，在第四条明确规定，经农业部和省、自治区、直辖市人民政府批准，省、自治区、直辖市渔业主管部门设置的渔船检验机构主要负责渔业船舶监督和检验的实际操作。其次，在国家机关机构的变更中，国务院再次确定渔业船舶检验局的职能，即作为国家的行政部门，对我国渔船检验起到实际检验和对检验结果复查监督。渔船法定检验是国家对渔船实施管理的第一环节。

在这些法律法规中，对我国渔船检验机构的法律性质的界定主要体现出两点。第一，渔船检验中把检验的最低标准设定为法定检验，即把对渔船的检验规定为强制性检验，未经检验的船只将不能下水作业，体现出我国渔船检验的必要性。第二，明确渔业船舶检验局的地位。首先，强调渔业船舶检验局是我国的行政机关。其次，明确检验局是我国渔船检验的主管机关，有权对渔船检验进行管控活动。最终，再一次将渔船检验局的权力做一定的明确划分，即负责渔船的实际检验和渔船检验后的结果监督与结果的复查。国内的渔船检验业务由主管机关授权，所在地验船部门按主管机关的授权范围受理申报。

对于我国渔船检验机构的法律性质，是对于某相关资格进行认定的行政部门，以确认相关资格的方式，保障渔船相关的权利，但与此同时，渔船检验机构也是进行全部检验并承担全部责任的行政部门。这是由于检验活动中其他社会组织（如造船厂、船级社等）的能动性较小，在检验活动中也处于比较消极的地位，导致我国的渔船检验机构不同于国际上渔船检验机构的法律性质。在我国，渔船检验机构成为整个渔船检验法律活动中的主要力量，其承担的责任的规定如同行政法中的“有权必有责”，对于整个渔船检验的活动承担着较大的责任。同时，较大责任也使验船师的风险也大大增加，有的甚至可能构成刑事犯罪。

综上，我国的渔船检验机构属于渔船技术监督部门，对于检验的渔船，检验机构有许可其相关资格的权利，同时，对于渔船的检验，检验机构对渔船仅有技术监督的义务，所以，在我国，对于渔船检验机构的法律性质可综合为是对渔船进行相关行政许可的监督管理部门。但在实际执法中，由于对渔船检验过多的干涉，我国渔船检验机构承担的义务已不属于单纯的监督，而是成为了保障渔船检验的主要机构，致使我国对渔船检验机构的法律性质模糊不清，导致出现对检验结果归责存在问题、无法保障渔船检验的根本目的情形时常发生，使检验机构在保障渔船安全行驶过程中增加了难度。

（三）德国渔船检验机构的法律性质

德国的渔船检验工作以严谨、高效作为发展理念，19世纪中期，德国颁布《海商法》，并将渔船检验的权利大部分交给了船级社，经历的长时间的发展，德国渔船检验体系十分完善，成为渔船检验强国。德国将整个船舶管理分为海洋和内河两部分，对于海上渔船的检验主要是由德国海洋事务管理协会主要负责（SBG）。SBG是政府的管理机构，对于渔船的检验，SBG虽然作为检验的主体，但为了确保检验的专业及高效性，经交通部的指导，将部分的权利委托德国的船级社（GL）实施。

GL总部对国内船舶检验分为服务和船舶检验两块业务，对于渔船的审查规则，基本一年修改一次，其中，对于渔船的检验极为严格。在德国，渔船的检验主要由图纸检验和实质检验构成，对于图纸在严格而检验后，船级社将派出验船师，对渔船进行检验。德国的渔船检验不仅仅是对渔船资格的审查，更多的是以资格审查为基础，再对渔船进行检验，所以，德国渔船检验机构的法律性质不仅仅是以“确认”的方式保障渔船安全的资格审查部门。

在德国，对于渔船的检验，检验机构虽然属行政部门，但对检验仅仅起到监督的作用，联邦政府对渔船的管理不仅依赖于检验机构，政府对船厂的严格把关也成为德国渔船检验的一大特色。对于船厂的严格管理，致使船厂对于造船严格的按照法律法规执行，以确保不会负相应的法律责任，大大减少了因船厂产生的违法造船的现象，从根本上保证了渔船的安全。此时，渔船检验机构承担的只是监督的责任，明确的规划使渔船检验机构的法律性质得以保障。

德国渔船检验机构对于渔船有较为严格的审查，其中包括了以“确认”方式资格审查，同时也包含对渔船实际操作的审查。虽然其执法不仅是起到监督的作用，但其检验机构的义务仅仅是对其渔船安全进行监督。所以，德国渔船检验机构虽然是检验监督技术部门，但其在检验中是对渔船安全其主要作用的行政部门。

三、因渔船检验机构的法律性质认识模糊而产生的问题

目前，我国引用的是国际上对渔船检验的监管方式，我国的渔船检验机构属于渔船技术监督部门，对于被检验的渔船，渔船检验机构有许可其相关资格的权利，同时，对于渔船的检验，检验机构对渔船仅有技术监督的义务，由此，在我国，对于渔船检验机构的法律性质应归述为是对渔船进行相关行政许可的监督管理部门。但在实际执法中，由于对渔船检验还涵盖了渔船的实际检验，我国渔船检验机构承担的义务已不属于单纯的监督，而是成为了保障渔船检验的主要行政部门，致使我国对渔船检验机构的法律性质模糊不清，导致出现对检验结果的归责及整体的检验体系出现问题。

（一）在责任的分配的方面

我国的渔业法中明确规定，渔船检验机构属行政部门，渔船检验由受理检验申请的渔船检验机构组织检验，同时，因验船师检验存在问题而造成损害的，由验船师承担相应责任。但实际中，在我国，渔船检验机构的作用虽然偏向于资格审查监督，但由于其法律性质的模糊，往往对检验结果负主要责任，甚至在一些实际的案例中，有很多将其他责任（如因船厂的过错、验船师的过错等）归于我国地方渔船检验机构，使负责资格审查的而行政部门承担起整个渔船安全的责任。责任的分配不均，不但使渔船检验机构的法律性质与规定的相冲突，同时也大大缩减了我国其他机构的能动性（如船厂及我国船级社等社会组织），同时也增加了我国渔船检验机构的工作难度与检验压力。

（二）在整个渔船检验体系的方面

我国对于渔船安全的防范主要依赖于渔船检验机构，主要由检验及复查的检验模式来保障渔船适航，但从法律性质上，渔船检验机构仅仅是一个资格审查机构，其本质应是对船厂的到监督的作用。但渔船的安全过度依赖于我国的渔船检验机构，用国际上的检验方式支撑我国渔船检验的法律活动，将具有我国特色的渔船检验与其他检验过度混合，使我国渔船检验机构法律性质定位不清，阻碍了我国渔船检验的发展。

四、对我国渔船检验机构法律性质产生的思考

分析上述因渔船检验机构定位不清而存在的问题，为了保障渔船的安全、完善我国渔船检验体系，可以借鉴于其他国家的处理方法，主要有以下两种对策：

（一）明确我国渔船检验的追责制，同时解决其他客观因素存在的问题

对于我国追责制，主要由渔船检验机构、船厂、验船师三部分构成，依据我国发展的综合现状，还不能够将渔船检验的责任全部追究到各主体中，对于渔船检验机构，现阶段还是要将部分责任归于检验机构，但可以先通过明确我国渔船检验机构的法律性质，即仅对检验内容以资格审查的形式完成渔船检验，来制定相关的追责制度，细分至将责任落实到个人。同时，我国制度现阶段不能实施明确的追责制度主要是由于验船师人数有限、船厂发展不完善等客观因素导致，只有加强客观因素的发展（如完善我国验船师的选拔任职制度、对船厂造船设定更为严厉的责任制度），才能为我国相关制度的实施提供条件基础，客观因素与明确检验机构的法律性质相辅相成。同时，为了保障渔民的相关利益，可以借鉴于我国民法追责的相关制度，保障渔民相应权利，可以先将责任归于检验机构，而后再与相关责任人或相关机构进行划分，以保证渔民基本权利的实施，达到渔船检验机构设立的根本目的。

（二）发展船级社等社会组织，来平衡我国渔船检验机构的法律地位

我国渔船检验机构地位的模糊，其原因是由于船检机构承担的责任及主体权力过大，检验方式的相对简便支撑不起整个检验系统。对此，我国可以采用欧洲国家对船级社的管理方式，将实有部分权力转交给船级社，对其它的检验行为予以支持，以其他业务作为船级社的发展支撑，并在让其自由发展的同时加以监督。例如，美国海岸警卫队在美国的商业船只的安全监管，由一些联邦机构和其他社会机构组成整个检验体系，以此来稳定美国检验机构的法律性质。

除此之外，在明确了我国渔船检验机构法律性质之后，与国际上其他国家渔船检验机构相对比，有以下两种关于渔船检验机构法律性质的思考。

一是渔船检验机构在检验中应处于什么作用，以怎样的监管方式检验渔船。渔船检验机构的监管方式以“确认”检验渔船，现阶段我国的监管方式倾向于对图纸及相关技术的审查，但实质中，依据法律法规的相关规定，对于渔船检验我国不仅负责对渔船的实际操作检验，还负责于对检验结果的监督。在检验中，“确认”资格审查与我国规定的检验方式存在冲突，对此，可以借鉴于德国渔船检验的方式方法，在进行相关资格确认之后，在法律法规中部分明确渔船检验机构检验的相关内容，以保障渔船检验机构的法律性质。由于我国过度依赖于渔船检验机构，确认的监管方式不足以支撑我国渔船检验，所以通过明确适量的增加检验内容，能更好的保障渔船的安全。

二是渔船检验机构应该处于什么样的地位，我国是否应借鉴国外，将渔船检验机构市场化，改变其法律性质。在我国，渔船检验的法定检验是一种强制性检验，检验多为一种行政行为，我国的检验机构隶属于相应的政府部门，比较与市场的买卖行为具有限制性，船东与检验机构更谈不上双向选择，政府在检验过程中更是一种主导的地位。但随着我国法治社会的发展，“简政放权”成为各方面热议的话题，市场化是公民自主选择的结果，同时在某些方面也体现出对人权的保障，因此，对渔船检验机构是否实行市场化，成为渔船检验体系中的一大思考。

渔船检验机构设立的根本目的是为了保障渔船的安全行驶，客观上看，渔船检验机构的市场化更能够达成这一目的。市场化最大的特色就是可以促进同行业的良性竞争，而这种竞争能够在短时间内提升技术含量，并大大促进经济发展，在市场化下成长的渔船检验，能在利益的驱动下，保障渔船检验的准确性，并能加快完善渔船检验机构体系。除此之外，我国渔船检验机构常常出现权力滥用的现象，其根本是国家太依赖于我国的渔船检验机构，检验机构享有其过高的权利，检验机构不仅负责检验还负责监督，对于这一情形，通过市场化将权力下放，更能有效的防止滥用，更加利于我国渔船检验体系的发展。

注释：

魏韵卿、黄硕林.对我国渔业船舶制度的思考.上海水产大学学报.2003，12（1）.

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包盛清、郑松传.从船舶检验制度谈渔船检验机构的法律地位.中国渔业经济研究.1998（6）.

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参考文献：

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[3]农业部渔业船舶检验局.渔船检验——渔船安全的守护神（第1版）.中国渔业报.2013.

[4]丁国斌.建立渔船召回制度的可行性探讨.渔业信息与战略.2015，30（1）.