国家治理现代化视域下的参政党功能：分析框架与提升路径

2021-04-21许奕锋朱小宝

统一战线学研究 2021年6期

许奕锋　朱小宝

国家治理现代化是一项复杂的系统性工程，要求作为治理主体之一的参政党发挥好政党功能。中国特色社会主义参政党概念的提出，突破了西方现行的政党话语体系，实现了我国政党政治话语体系的自主建构。建构参政党的政党功能分析框架，必须结合我国政党制度的历史与现实。参政党功能的结构体系包括政治功能、社会功能、经济功能、文化功能、外交功能和制度功能。各民主党派更好发挥促进国家治理现代化的作用，要具有自我提高和自我创新能力，加强政党功能的调适、耦合、开发、转化，实现政党功能的整体提升。

国家治理现代化;中国新型政党制度;参政党;政党功能;调适;耦合

D613A 2096-3378（2021）06-0071-08

随着现代社会的发展，国家治理越来越成为一个社会最为重大的实践课题。国家治理现代化是一项复杂的系统性工程，其目标体系、推进战略和步骤路径等是一个国家实现经济社会良性发展的重要元素。在西方国家的政党政治中，与国家政权相联系的有执政党、在野党、反对党和联合执政的党等政党类型。在当代中国政治体系中，中国共产党是核心领导力量，中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质特征;各民主党派既不是执政党或联合执政的党，也不是在野党或反对党，而是中国特色社会主义参政党。各民主党派是内含于中国新型政党制度的政党类型。参政党与中国共产党相互合作、相互支持，有效避免了競争性政党制度的政治资源浪费，形成具有中国特色的政党政治。国家治理现代化是制度完善、体制变革和机制创新的政治文明发展进程，需要参政党增强主体意识、发挥好政党功能。

建构中国特色政党功能分析框架，需要处理好普遍性与特殊性的关系。正如毛泽东指出的：“由于特殊的事物是和普遍的事物联结的，由于每一个事物内部不但包含了矛盾的特殊性，而且包含了矛盾的普遍性，普遍性即存在于特殊性之中，所以，当着我们研究一定事物的时候，就应当去发现这两方面及其互相联结，发现一事物内部的特殊性和普遍性的两方面及其互相联结，发现一事物和它以外的许多事物的互相联结。”^[4]在研究中国政党功能时，同样需要掌握一般和个别、普遍和特殊的辩证关系，通过比较、甄别找到政党的一般性功能和特殊性功能。从政党功能运转和效能看，不同国家政党具有千姿百态的表现方式，各政党之间整体功能的效能和单项功能的效能存在差异。国内外学者对政党功能提出了相关理论观点。

在国外，凯伊建构了由选举中的政党功能、作为组织机构的政党功能、政府中的政党功能等三个维度组成的15项功能分析框架。拉里·戴蒙德立足政党精英招募功能，建立了包括候选人提名、选举动员、议题建构、社会代表、利益聚集、组成并维系政府、社会整合等七项内容的政党功能分析框架。萨托利提出了一个以政党的表达功能为首要功能的分析框架，巴托里尼和梅尔则提出代表性功能和程序性功能两分的政党功能分析框架。国外学者结合西方国家政党的特点及其组织形式，主要从参与竞选、赢得选票、表达利益等维度对政党功能进行分析，聚焦政党的政治属性。

在国内，林尚立教授根据中国政治历史尤其是中国共产党执政、各民主党派参政的政治场景，建构了国家建设、社会整合、政策供给、价值分配、利益协调、全局调控等执政党功能框架体系。唐亚林教授建构了以领导国家建设为总功能，以组织领导、利益整合、价值实现、人才培养与选拔功能等为分功能的执政党功能框架体系。有研究指出，无论何种类型政党都要发挥同样的基本功能，即利益表达与利益整合、政策制定、政治精英的培养和录用、政治社会化等功能。从国内有关研究来看，不少研究者习惯于围绕政党的基本功能、作用、职能等方面进行罗列分析;或者借助西方理论界的分类方式，以利益表达功能、利益聚集、政治社会化、政治录用、竞选、候选人推举等对照分析政党功能。这些分析框架不同程度留有功能主义痕迹，存在对我国政党功能的解释力不足的情况。实际上，中国政党与西方政党有着截然不同的特点，基于政党性质、任务、目标等要素形成中国特色的政党功能。作为执政党的中国共产党能够把自身功能融入全部经济社会活动中，发挥对整个国家和社会实现领导、管理和引导的强大组织作用;各民主党派以参政党的角色定位与中国共产党合作共事，发挥着独特的政党功能。

研究政党功能，既需要考虑政党功能的普遍性意义，更应考虑到所在国家自身的政治发展史以及每个国家政党功能的特殊性内涵。各个国家特殊的历史场景塑造了该国家特有的政党功能，各个政党也在特定的历史场景中形成自身特有的政党功能。要结合我国政党制度的历史与现实，深入研究参政党区别于西方政党的政党功能框架。

中国特色社会主义参政党概念的提出，形成一种完全不同于西方的政党政治话语体系，即“参政党理论体系”或“参政党话语体系”。研究参政党功能内涵与框架，需要突破西方固有的理论思维模式，建构支撑中国特色社会主义参政党理论的分析框架，以参政党功能研究推进民主党派理论建设，积极回应新型政党制度实践对政党政治理论创新的呼唤。

一定的政治结构必然具有一定的政治功能。作为政治主体的政治组织或政党，具有一定结构的同时也就具有了相应的功能。政党功能往往立基于近期目标与长期目标有机结合的政治理想，是其价值追求的功能体现。政党功能作为政党在国家政治生活中所发挥的作用，是政党职能的外化，决定着政党的能力高低和行动方向。其基本功能表现为利益表达、利益综合、政治录用、政治社会化等，衍生功能表现为协调、控制和监督政府、政治稳定、政治联结等。从中国的发展来看，国家发展的巨大成就与中国共产党的领导紧紧联系在一起，中国共产党发挥着与西方国家政党截然不同的功能。与西方国家政党组织比较松散的情形相比，中国共产党是融入全部社会生活，对整个社会和国家实行组织、领导、管理和引导的强大政治组织，具有组织社会、凝聚群众、执掌国家的重要作用，具有许多富有中国特色的组织功能。参政党作为实现中国新型政党制度民主价值的重要主体，发挥利益表达、民主监督、社会整合和政治社会化等作用，同样具有特定的政党功能。有研究认为，参政党功能包括政治功能、社会服务功能、社会整合功能和社会反馈功能等。学界大都是从政治功能和社会功能视角研究政党功能，鲜见从经济功能、文化功能、外交功能以及制度功能等视角开拓参政党功能研究新空间。关于参政党功能的分析框架尚未得到系统确立。

政党功能的形成和发展具有内在规律性，需要放置在特定的历史环境中，分析国家、政党、社会三者互动生成的逻辑演进，认识政党功能形成和发展的整个过程。参政党也是随着环境、任务、职能等方面发生的变化，不断调整、转化、拓展自身的政党功能。就目标取向而言，参政党紧紧围绕参与国家建设、服务中华民族伟大复兴发挥自身的优势和作用。参政党与作为执政党的中国共产党具有共同的政治目标，即都致力于国家现代化和社会主义建设事业。参政党的政党功能基于共同的政治目标，维护中国共产党的执政地位，坚持和完善中国共产党的领导，与中国共产党紧密团结、通力合作、肝胆相照、互相支持，积极履行政治协商、民主监督和参政议政的职能。就结构体系来看，参政党功能主要体现在以下六个方面。

政治功能是参政党的首要功能，是参政党作为一个政党组织存在和发展的“魂”，关系到各民主党派的向心力和凝聚力。各民主党派在中国政党制度结构中以参政党的政治身份参与中国政治体系的运作，发挥着参政党通力合作的政治功能。参政党在国家政权中与执政党采取协商与合作的方式，基于协商与合作的政党关系逻辑参与国家政治生活和国家事务管理，从而保证国家政权的统一性、整体性与连贯性。有关民主党派成员在各级人大是按照程序由所在选区选出担任人大代表并参加人大活动，而不是以党派身份进行活动。有关民主党派成员在政府担任实职不是根据政党席位来分配，而是经过推荐、考察和组织部门任命等程序，以“国家公务员”而非党派身份开展政府工作。各民主党派作为法定的参政主体，通过制度化渠道参与国家政权，自覺接受中国共产党的领导并与中国共产党通力合作。各民主党派或直接参加国家政权机关，或参与中国共产党领导的政治协商，或参与人民政协的政治协商等，均体现出参政党独特的政治功能。

社会功能是基于参政党作为政治组织所具备的社会属性而言，参政党以政治组织身份参与社会建设、协调社会利益和维护社会稳定，发挥着社会服务、社会整合以及社会反馈的作用。参政党作为一种特殊的政党组织与执政党合作共事参与社会管理，作为一般意义上的社会政治组织进行社会利益整合和社会利益表达，促进社会安定有序与和谐稳定。参政党履行自身职能，直接面对社会、面向基层群众，将自身的政治资源融入到社会利益关系协调中，通过广泛了解和反映社情民意等方式协助执政党化解矛盾、凝聚人心。《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》首次提出，民主党派作为参政党参与社会服务。《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》明确指出，民主党派参与社会服务工作必须紧密结合国家的形势任务要求，对民主党派参与社会服务进行了更高层面的定位。《中共中央关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》提出，积极稳妥推进党外代表人士实践锻炼，参与社会服务。进入21世纪以来，民主党派的社会服务工作面临一个更加开放、更加多元的全球环境，其内涵与外延都被赋予更多的时代内涵。各民主党派通过积极参与社会服务，紧密联系人民群众，了解民众利益诉求，为政府政策的制定与执行提供切实可行的建议和方案，助力化解社会矛盾，促进社会良性运转。

各民主党派作为一种政治组织，需要一定的物质基础作为保障，也存在促进经济发展的作用。在实际运作中，各民主党派的经济来源主要是党派成员所缴纳的党费或会费、国家财政的支持以及各级党委（含统战部门）安排的党派基层组织活动经费。在推动经济发展方面，民主党派成员开展办学、建立科技咨询公司等经济社会业务，结合成员占有的资源推动经济合作。国内不少省市区党委领导率团出访，往往会邀请具有民主党派成员身份的企业负责人参加，把一些项目宣传介绍出去，寻求合作机会与合作伙伴。有的民主党派成员利用自身资源，积极参加涉外经贸展示活动，为国家经济建设创造良好的发展环境。参政党利用自身的对外交流资源，在国际社会配合维护国家的经济利益、配合执政党和国家做好对外经贸工作，能够服务经济发展环境建设。

各民主党派积极开展公益讲座、举办书画展、送教下乡等文化交流活动，在文化建设中发挥资源优势，贡献文化发展智慧。参政党既是中国传统文化的传承者、弘扬者和研究者，也是中国先进文化的传播者、践行者和发展者。作为以中高级知识分子为主的各民主党派成员，历来秉持“士以天下为己任”的社会良知和责任感，在国家发展和国家建设中彰显了知识分子的人文精神，并以其浓厚的人文情怀在中国特色社会主义文化建设中发挥优势和作用。各民主党派成员可以通过参政议政、撰写提案等方式，积极建言献策;同时可以立足自身实际，发挥自身优势，开展文化创作、文化培训、文化传播以及文艺演出、文艺惠民等丰富多彩的文化活动，满足人民群众的精神文化需要，推进中华优秀传统文化、革命文化和社会主义先进文化的传播和繁荣。

改革开放以来，中国共产党立足国际国内环境，为推动构建以合作共赢为核心的新型国际关系开展了具有中国特色的政党外交。中国共产党的政党外交功能主要体现在为国际关系的发展“铺路”，为我国经济建设的发展“搭桥”，联系国外友好政党和中青年政治家，结交更多的朋友。在中国共产党的领导和统一安排下，各民主党派参与政党外交，服务中共中央关于外交工作的总体部署，务实开展参政党与世界各国有关政党的交流交往。《中国共产党统一战线工作条例》规定：“中共中央领导同志的国内考察调研以及重要外事活动，根据统一安排和工作需要，可以邀请民主党派中央负责人、无党派代表人士参加。”民主党派参与对外交往具有角色优势。由民主党派负责人或其成员讲中国故事、中国多党合作故事，往往具有不一样的说服力。正如当年周恩来对老舍所说：“在目前帝国主义和反动派们对我们新中国实行孤立、禁运、封锁的情况下，我们认为你暂时还是留在党外好，因为有些事，让我们自己说，或者让我们的党员同志说，都不太方便，而让你一个有声望的党外人士说，作用就大多了，对党的贡献反而会更大，你看呢？”各民主党派利用自身联系广泛的特点和优势，加强与他国政党、政治家、政治精英、知名人士等的对话交流，能够助力执政党和国家壮大知华、友华、亲华和支华的政治力量。

在中国共产党的领导下，参政党发挥坚持和完善中国新型政党制度的主体功能。首先，作为制度的创立者和支持者。新型政党制度作为一项伟大的政治创造，是各民主党派积极响应中国共产党号召，一道在革命、建设、改革时期和新时代共同探索创立和发展完善的制度安排。中国共产党是新型政党制度的创造者、推动者和维护者，各民主党派与无党派人士是这一制度的拥护者和支持者。其次，作为制度的实践者和捍卫者。各民主党派着眼增强多党合作效能，发挥积极作用，促进多党合作内容更加丰富、机制更加健全、程序更加规范，自觉成为中国政治制度的力行者和实践者。再次，作为制度的坚持者和完善者。新型政党制度之所以“新”，一个很重要的方面就在于这一制度与旧式政党制度相比，创立了一种新的“政党-政权”“政党-政党”“政党-社会”关系，丰富了世界政党制度模式，拓展了民主的实现方式，具有强大的生机活力。同时，新型政党制度需要随着时间的推移和实践的发展而不断完善。参政党不断增强对中国特色社会主义制度发展的战略定力，成为新型政党制度的坚持者和完善者。

我国各民主党派大多形成于20世纪三四十年代，当时的社会基础主要是民族资产阶级、城市上层小资产阶级和同这些阶级阶层相联系的知识分子。在半殖民地半封建社会的基本国情下，面对帝国主义的压迫和封建势力的束缚，各民主党派最基本的政治主张是争取民族独立和民主制度，其政党功能主要体现在反帝爱国、争取民主自由上。民主党派在革命中逐步同中国共产党走到一起。解放战争时期，民革把策动国民党军政人员起义作为推翻蒋介石政权的主要手段，先后策动了吴化文、王晏清、刘昌义、程潜等国民党高级将领起义，给国民党反动派以沉重打击，缩短了人民解放战争的进程。农工党与民革配合中国共产党先后策动了国民党军队吴奇伟、李洁之、练惕生、李汉冲和傅伯翠部的起义。民盟各级组织也利用关系宣传中国共产党的政策来分化敌人，致公党在中共中央南方局的指导下在国统区积极进行了策反工作^[17]。据1949年10月的不完全统计，民革因从事地下工作和军事活动而牺牲的成员共32人。

中华人民共和国成立后，各民主党派与中国共产党的关系进入了一个新的历史发展阶段。各民主党派作为参加新生政权的政党，自觉接受中国共产党的领导。其政党功能也基于新的历史时期统一战线基本任务的转变而发生变化。各民主党派参加新政权的管理，民主党派代表人物在新政权中担任了重要职务，为恢复发展国民经济、巩固新生民主政权、促进社会主义建设作出了巨大的贡献。在中华人民共和国成立初期，各民主党派作为联系民族资产阶级、城市小资产阶级和各阶层知识分子的阶级联盟，主要来自于民族资产阶级、小资产阶级的中上层知识分子，宣布以《共同纲领》作为自己的政治纲领并进行自我教育和自我改造，其政治面貌发生了根本性变化。各民主党派的政党功能集中体现为“参、代、监、改”。中共十一届三中全会以来，民主党派的政治定位得到拨乱反正，参政党功能得到重塑，政党功能集中体现在参政议政、民主监督、参加中国共产党领导的政治协商的职能中。民主党派政党功能的发挥进一步制度化、规范化和程序化。新时代，全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴，成为执政党和参政党的共同奋斗目标。参政党要融入这一宏大的“叙事”场景，调适、转化和开发自身的政党功能，更好地为国家治理现代化服务。

政党功能的发挥情况取决于政党所处的具体环境。国家政体、政党结构、政党起源和政党地位等，是影响政党功能的重要因素。无论是参政党的性质和地位，还是其职能和功能，都不是一成不变的，都与不同时期的形势、任务紧密相关，需适时作出调整。随着我国多党合作事业的不断发展，参政党作为国家治理现代化的重要政治主体之一，也需要直面新形势、新挑战和新任务，不断对自身功能进行适应性调整，推进新时代中国特色社会主义参政党功能体系的现代化建构。

国家治理现代化离不开政党现代化。政党现代化是政党适应客观环境及其变化的需要，适应社会发展的进程，使自身结构、功能、机制和活动方式，不断制度化、规范化和科学化的过程。在新型政党制度中，参政党是宪法规定的合法政治主体，是推进国家治理现代化的重要主体。民主党派发挥促进国家治理现代化的作用，要具有自我提高和自我创新能力，实现政党功能的整体提升。

现代化进程在影响经济社会发展的同时，也不可避免地影响到政党政治。政党作为控制和影响社会的组织力量，控制和影响经济社会的方式需随之变化，以不断适应时代发展要求。国外一些政党由于政党功能过于僵化，拒绝适时的政党功能调适，最终失去了民众的支持。我国参政党应积极适应客观环境及其变化的需要，积极调适政党功能，实现参政党自身的现代化。就政治功能而言，参政党要立足新型政党关系，作为“亲密友党”在国家政治和社会生活中进一步发挥政治功能。就社会功能而言，要推动形成参政党特色化、机制化的社会服务功能，加强系统化、综合化的社会整合功能以及多元化、信息化的社会反馈功能，不断夯实政治功能的基础。随着中国特色社会主义制度的成熟定型以及中国新型政党制度效能的不断提升，需要进一步发挥参政党的制度功能。就制度功能而言，參政党是中国政治制度特别是新型政党制度的重要政治主体，既要以联系广泛、人才荟萃、智力密集等优势成为制度的坚持者和践行者，也要成为制度的建设者和完善者、捍卫者和维护者。就外交功能而言，参政党要在我国推进构建人类命运共同体、构建以合作共赢为核心的新型国际关系中发挥积极作用。各民主党派可以结合自身优势和专长，促进与有关国家在文化、教育、科学、文学、艺术、卫生、体育等方面的交流，讲好中国故事。参政党需随着国际国内形势的发展变化，不断提升各民主党派的政党素质和参政能力。

系统论的功能耦合关系原理认为，各要素之间相互作用和彼此影响，有利于达成相互依赖、相互协调和相互促进的良性互动关系。功能耦合决定一个系统是否具有超稳定结构和可持续发展能力。在新型政党制度这一系统中，执政党与参政党作为我国政党制度系统的主体要素，要建立和深化和谐政党关系。执政党与参政党要基于一致性与多样性关系，深化功能耦合关系。参政党要提升自身功能，促进政党制度结构的超稳定和可持续性发展。其一，紧扣“一致性”夯实功能耦合的关系基础。参政党功能与作用的发挥，需要坚持中国共产党的领导，在宪法和法律范围内开展活动。从政治关系看，参政党最鲜明、最重要的功能耦合点就在于接受并坚持中国共产党的领导。从国家发展看，中华民族伟大复兴是参政党与执政党合作的共同目标。参政党与执政党最大的功能耦合点也在于实现中华民族伟大复兴。其二，尊重“多样性”优化功能耦合的结构关系。各民主党派参加国家政权，通过政治协商、民主监督和参政议政等制度化方式进行合作，在坚持一致性的基础上包容多样性，发挥参政党功能。这需要提升各民主党派的政党意识，不能丧失作为参政党的政党特色。各民主党派的耦合性功能也在于从不同的角度进行参政议政、民主监督、参加中国共产党领导的政治协商，发挥好参政党作为“乐队成员”不同声部的合唱功能。耦合功能的基本要求是坚持和践行“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的多党合作基本方针，不断推动和深化合作共事。各民主党派要以中国共产党为师，不断调整自身的功能属性，构筑稳定和可持续的政党关系结构。

各民主党派成员普遍接受过良好的教育，对现代民主政治和国家法律法规的认知和判断较为深刻，其制度化政治参与有助于推动中国民主政治建设。就政治功能而言，各民主党派要更好发挥参政议政、民主监督和参加中国共产党领导的政治协商三项基本职能。在我国的政治实践中，各民主党派政党功能的发挥，不只是为了履行职能，还要嵌入凝聚共识的元素。各民主党派要在政治参与、政治主张和政治监督中做好凝聚共识的工作，使得参政党的政治功能更为完整、更为系统和更加有效。中共十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视人民政协工作，赋予人民政协凝聚共识这一新的综合职能，实现了人民政协职能的新拓展。就经济功能而言，要开发各民主党派服务经济社会发展的功能。民主党派成员可以通过建言献策等方式参与国家和社会宏观经济决策，促进社会生产力和国民经济的发展。同时，各民主党派可以发挥智力优势，挖掘自身经济潜力、促进科学转化为生产力;发挥联系广泛的优势，协助引资引智，促进国内经济建设。就社会功能而言，要增强民主党派的社会服务功能，建立起相对稳定又灵活有效的联系机制，直接接触社会、服务社会。就文化功能而言，要围绕文化建设建言献策，充分发挥自身优势为文化建设出智出力;提高自身的思想道德素质和科学文化素质，做社会主义先进文化的弘扬者。

从新民主主义革命的局部探索到中华人民共和国成立后的社会主义现代化全面建设，再到改革开放后成功开创中国特色社会主义，政党在探索和推进国家治理现代化中始终扮演重要角色。各民主党派作为参政党，能够通过我国政治制度特别是中国新型政党制度充分发挥政治协商、民主监督和参政议政等职能，最大限度地协调各类关系，共同治理国家和社会。其一，利用制度化渠道参与国家治理。民主党派要按照中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强政党协商的实施意见》等文件要求，围绕国家重大方针政策和重要事务进行协商，协助中国共产党提高国家治理能力和水平。其二，利用制度化安排参与国家治理。要加大党外干部的培养、选拔和任用力度，保障党外干部的知情权、参与权。各民主党派成员在国家治理中发挥优势和作用，有利于民主党派加强政党功能的转化。其三，利用社会化服务参与国家治理。要通过建言献策、社会服务等帮助党委政府了解社情民意、破解难题，为国家治理和经济社会发展凝聚共识和汇聚力量。其四，利用网络化履职参与国家治理。各民主党派要顺应信息化时代要求，善于借助微信公众号、网络视频、远程协商等方式拓展各民主党派参与国家治理的广度和深度。

各民主党派作为中国特色社会主义参政党，应融入国家治理进程，充分发挥自身优势和作用，不断提升参与和服务国家治理的能力和水平。实现中华民族伟大复兴，既需要从国家制度和国家治理层面坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化;也需要从民主政治和政党政治层面推进社会主义协商民主建设，推动建立更加稳定、更加成熟的政党政治格局。各民主党派在我国政治生活中具有鲜明的优势，要通过提升政党功能更好履行职责使命。

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