李楠楠

（北京物资学院 法学院，北京 101149）

一、问题的提出

近二十年来各种突发事件频发，①中国《突发事件应对法》规定：“突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”对中国的应急管理提出了更高的要求，特别是经历了2003 年“非典”疫情和2008 年汶川地震，国内对建立应急管理体系的实践工作更加重视。相应地，学术领域关于应急财政的研究也开始增多，总结归纳主要聚焦以下方面：一是应急财政资金保障的研究（冯俏彬等，2011）。[1]基于重大自然灾害视角，提出应急财政资金管理应建立三级应急准备金；主张对应急财政资金分配和使用全过程实行长效保障机制（孙开，2013）。[2]二是政府间应急财政责任分担的研究（贾康和刘尚希，2004）。[3]提出应构建纵向应急协作机制，促进应急财政资金责任在央地之间合理分担；结合国际经验探讨政府间应急财政责任分担的具体对策（崔军和杨琪，2013）。[4]三是应急财政机制建设的研究（刘尚希和陈少强，2003）。[5]基于公共风险理论提出在公共财政框架中构建应急反应机制的基本思路（周克清和李霞，2020）；[6]探讨新时代财政应急保障的新机遇与新机制。四是应急财政制度化的研究（姚小林，2008）。[7]指出国内公共财政应急立法存在缺陷，有必要重构公共财政应急立法体系（滕宏庆，2011）。[8]重点关注中央与地方政府应急预算相关的法制问题。总体上，国内应急财政相关研究已经产出一定有益成果，但是应急财政的长效化、制度化研究较为分散，尚未形成系统和规模，尤其是有关应急财政的制度保障和法治回应相对欠缺和不足。应当说，应急管理体系中财政应急机制无疑发挥着基础和保障作用，然而，鉴于中国当前财政应急机制的诸多环节仍存的现实困局，可知其固然与尚未建立完善的财政应急机制有关，但更为深层的原因还在于危机状态下财政应急机制运行欠缺法治的回应和保障，从而导致背离法治精神和法律规定的各类问题时有发生。应当明确，财政法定原则要求财税行为要严格依法行事，危机状态下也不能有所例外，这也是世界各国尤其重视危机应对时财税法调整作用的原因所在。有鉴于此，本文主要关注突发事件下财政应急机制运行的重点环节，探讨其中存在的法律困境，在分析的基础上，得出危机状态下财政应急机制的建设和完善尤其需要法治回应，并努力探求财政应急机制再造的法治路径。

二、中国财政应急机制运行的法学检视：现实困局

2020 年初新冠肺炎疫情暴发，全国进入紧急状态，财政部门迅速调度资金，全力保障应急处置的资金需要，比如以综合财力补助的形式，第一时间向湖北及各地下拨疫情防控工作补助资金；建立专门针对湖北省的按周调度资金的紧急制度；紧急支持各地财政“三保”，稳定全国财政运行。新冠肺炎疫情中财政应急机制的基本运行框架，与2003 年“非典”疫情、2008 年汶川地震基本类似，特别是应急财政资金的拨付流程、时间要求、方式等都在《应对突发事件的财政应急反应预案》中有明确要求，中国现行财政应急机制整体运行基本有序，兑现了“不因资金问题而影响防控工作”的承诺。然而在肯定成绩的同时，对当前财政应急机制进行法学检视可发现其仍然面临一定的现实困局，值得引起高度重视。

（一） 应急财政资金保障机制的短板：应急预算制度性安排亟待加强

突发事件具有高度的不确定性，容易对国家和公民造成重大损害，事前的财政资金准备成为国家抵御公共危机的重要手段。然而，中国预备费长期提取不足，巨额的应急财政资金有时只能靠调整预算，应急财政资金保障机制的法治化程度较低。

1. 基本财政应急资金不足：预备费的设置有欠合理

预备费作为财政应急的基本财力，是突发事件应对中最常见的手段。不过预备费本来是指在各级预算中不安排具体用途的当年后备基金，即国家设置预备费的初衷并不是作为应急支出，而在于实现预算平衡，只是中国立法赋予了预备费以应急救灾和平衡收支的双重功能（滕宏庆，2011）。[8]虽然预备费被当作应急基本财力保障，但是现行立法中对其规定并不详尽。《中华人民共和国预算法》 （以下简称《预算法》）①《预算法》第四十条规定：“各级一般公共预算应当按照本级一般公共预算支出额的1%至3%设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。”是中国目前仅有的调整预备费事项的基本性法律，但是该法对预备费的规定过于简单而语焉不详；而《预算法实施条例》的相关规定②《预算法实施条例》第二十一条规定：“各级政府预算中，预备费设置的比例由本级政府在预算法第三十二条规定的幅度内确定。”对预备费事项也未真正具体说明，似乎有重复立法之嫌。总之，有关预备费的现行法律规定过于概括，法律规范层面的欠缺导致预备费的功能无法充分发挥。

第一，预备费的法定额度设置过低无法满足基本财政应急资金需求。《预算法》规定，预备费的法定额度为本级政府预算支出额的1%～3%。鉴于预备费本身的功能定位和法律属性，可知其无法全部用于突发事件应对，而且由于突发事件的不可预见性，致使预备费与财力需求之间存在巨大差距。近些年中央不断加大应急财政投入，但是财政支出结构中应急管理经费占比仍然较低，实践中大部分地方政府的预备费基本按《预算法》规定的最低限额提取，占其本级政府财政支出比重不到1.5%。中国目前应对突发事件的资金准备不进反退。①2015 年是中央、地方都明确列示本级预备费的最后一年，分别为500 亿元人民币和950 亿元人民币，占本级支出的比例为2%和0.65%。2016 年以后，就只有中央政府每年提取500 亿元人民币预备费的记录了，地方预算中则连预备费这一科目都消失无踪。预备费提取不足一直是各级财政管理的常态，而且即便提取了少量的预备费，也常被用于“需要资金的方面”，财政管理风险意识严重不足。

第二，流量式的预备费管理方式不利于财政应急资金的积累与运用。中国预备费提取在年度总量上不能满足危机处理的需要，这与当前预备费的管理方式有很大关系。中国预备费与年度预算捆绑在一起，没有实行单独管理，属于流量式管理。此种管理模式下即便当年没有应急支出，本年度积累的预备费也不能结转到下一年度进行累计，只能在当年花掉。如此一来预备费不能以年度为单位进行调度，更不能在年度间进行平衡；而且，流量式管理模式下预备费难以形成一定规模，突发事件出现时当年预留的预备费经常难以满足应急财政资金所需，为弥补资金缺口不得不进行预算调整。流量式的预备费管理方式局限于本年度，缺乏长期性和持续性，不管是对于当年财政预算的平衡，还是对于整体财政的稳定运行都易产生不利影响，亟待改进。

2. 应急预算安排调整随意：财政应急预算制度缺失

由于预备费提取不足，危机下巨额应急资金只能来源于调整预算。2008 年汶川地震发生后，财政部门将当年一般公共预算支出下调10%，同时还将巨额的捐赠资金“财政化”。这种方式不但对其他正常的资金需要造成冲击，而且也引发来自政府代替社会的质疑。本次新冠肺炎疫情防控中，中央仍然将调集各部门存量资金作为主要的应急财政资金来源，配以更强势的“统筹捐赠资金”手段。财政支出的基本依据应是具有法律约束力的预算安排，并且这种预算安排应由立法机关批准，然而实践中却多由行政机关根据行政管理程序紧急启动，致使应急预案、应急法规以及财政预算之间的有机联系被打破。总体上看，中国应急预算调整随意，应急预算制度缺失。

第一，应急财政支出依据多为应急预案而非专门财政预算安排。近年来中国应急管理法律法规逐渐完善，各级突发事件应急预案体系相应建立，并明确将财政措施作为应急机制的重要措施。然而现有立法对财政应急的机制构建似乎更为重视，而对财政应急的方式、程序、标准等问题缺乏关注，导致应急财政在技术操作与程序设置方面出现疏漏（姚小林，2008）。[7]而且以往出台的应急支出专门规定，多数存在违背财政法定原则的问题。应急处置中各种应急预案确实发挥了一定作用，但它只是应急法制稀缺状况下的临时规范，其法律性质只是各种应急法律规范在特定范围内的具体执行方案（林鸿潮，2009a）。[9]因此，应急预案的任务仅是应急管理中权利与义务的明确与细化，即使“功能发生了异化”也无法成为财政支出的合法依据（陈治，2014）。[10]

第二，预算安排未设置财政应急支出专门科目，更未独立编制应急预算。随着中国突发事件的数量增加，国家开始重视应急财政支出的预算编制，并将财政超收收入追加用于突发事件应急处置，在常规预算支出项目比如“医疗保障支出”中亦明确列支应急性支出。此种安排看似合理实际上弊端明显，突发事件发生后进行的预算安排，诸如下拨应急资金、设置“灾害重建资金项目”等并不是真正的应急预算。现行预算作为财政支出的基本依据，没有对财政应急支出设置专门科目，也没有为应对突发紧急状况而独立编制应急预算。将财政超收收入用于突发事件应急支出，相当于以国务院向全国人大常委会报告的方式回避预算审批的法定程序，行政命令在调度财政资源时容易失去应有制约，随意性较大。将财政应急支出纳入常规民生支出项目，更为应急支出的评估和监督增加了难度。

（二） 应急财政责任分担机制的困惑：中央和地方财政关系尚未清晰

中央财政充裕、财力丰沛，由其作为应急资金的主要来源，的确可以缓解地方财力上的燃眉之急，有效推进应急处置工作。但是，地方政府拿着中央的财政拨款开展本地的危机应对，却难有真正的内在动力去强化资金的管理和使用，以至于应急处置中支出标准过高、支出范围过大以及不当使用等现象屡见不鲜。有学者指出，中央财政作为应急财政资金“有利有弊”（冯俏彬，2020）。[11]可见，中国应急管理领域内中央和地方财政关系还不够清晰，制度化建设任重而道远。

1.“风险大锅饭”：缺乏明确的应急财政责任划分依据

目前，突发事件下中央与地方政府对于各自应当承担的成本尚不清晰，危机出现时各方的责任、权利和义务不够明确，形成了“风险大锅饭”的现象，导致突发事件中或者某一级政府应急支出被迫攀升，或者各方相互观望、推诿、不作为。这其中有中国应急财政管理体系不完善的原因，更多的则是因为现有法律法规未就央地应急财政责任分担比例进行明确划分（崔军和杨琪，2013）。[4]

2004 年，财政部发布《突发事件财政应急保障预案》，作为财政部门参与公共危机管理的基本法规，该预案对财政部门的应急职责和具体程序进行了规定，但是关于央地事权与支出责任分担的规定比较原则，没有具体实施细则，更无明确固定的分担比例。2005 年，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，作为国家突发事件的总体应急预案，它为应急处置指明了“统一领导、分级负责”的工作原则，但是对财政应急事权与支出责任划分关注不够。2007 年，全国人大常委会通过了《中华人民共和国突发事件应对法》 （以下简称《突发事件应对法》），其中关于应急事件中财政责任分担的规定有所细致，但是仍然属于原则性规定。2016 年，国务院出台《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，是对央地财政事权和支出责任划分做出的首个专门性指导意见。以此为契机，国务院后续密集出台多个涵盖不同领域的财政事权和支出责任划分方案，但是对应急财政责任划分指导性不强。可见，现有法律法规主要关注中国突发事件的总体应对，或者只是宏观地指出了应急财政责任分担的大致原则，未进行细致解释和说明，应急状态下往往“有原则可依，无细则可行”。

特别是，“中国应急法律规范中对各级政府事权采取的是统一授权方式，对支出责任采取概括规定方式，政府间应急事权和支出责任出现了严重的同质化问题”（陈体贵，2020）。[12]例如，《突发事件应对法》第二十条虽然对省级政府和设区市级政府的事权作了“特别重大、重大突发事件”的限定，但并没有解决县级政府和省级政府事权职责同化的问题。从整体上看，常态下中央和地方政府的事权划分尚且没能做到明确和清晰，更不用说紧急状态了。“当前存在诸如事权下压、权责不清等弊端，究其根源不仅在于政府间事权划分背离了经济标准，也缘于事权划分法治化的程度不够”（刘剑文和侯卓，2017）。[13]每有应急财政支出，下级政府要等待上级政府，地方政府要等待中央政府出台相应政策才能进行。应急法律制度中事权和支出责任规定同质化的问题，造成地方政府在突发事件中应急反应迟钝和应急效果受限。

2. 地方被动服从：中央财政成为应急资金的主要来源

按照属地管理原则，突发事件发生地政府应是第一责任人，只有在危害程度过高或影响范围过大导致地方财力无法承担之时，才能向中央政府申请援助，即“地方自救为主，中央补助为辅”。然而实践中却多表现为“中央财政为主，地方支出为辅”的现象，究其原因，经济建设、医疗、教育等往往是地方财政的主要投入方向，预备费提取比例经常被压缩到最低，一旦有重大灾害发生，地方财政必定严重短缺，只能高度依赖中央财政援助。①2008 年汶川地震中，中央政府用于应急抢险的资金先后达到180 多亿元人民币（下同），而四川、甘肃和陕西3个受灾省总计支出42.77 亿元，并且其救灾资金到位甚是迟缓。而更为深层的原因还在于应急财政责任划分缺乏法律形式予以固化，地方政府面对危机事件往往产生或观望，或依赖等不良情绪，导致救灾节奏迟缓。鉴于突发事件的紧迫性，中央政府不能坐视不理，只能慷慨赴难。长此以往暗藏隐患，以中央财政作为应急资金的主要来源，容易导致地方资金管理动力不足。为保证救灾及时高效，中央多以专项资金的形式拨付应急资金，但由于信息不对称，在资金下拨的数量、使用方向上难免有误差，加之以数额巨大的中央拨款救助本地百姓，地方政府本就疏于管理，甚至可能挪用和截留，资金利用效率必然降低。

而且，中国应急工作中地方政府自主权较小，倾向于单向服从，应急处置的主动性和积极性较低。如《突发事件应对法》第七条和《中华人民共和国传染病防治法》第四十三条都作出类似规定，即涉及两地的突发事件，或者由事发地共同的上一级政府负责，或者由事发地各自的上一级政府共同负责。履行应急事权时片面强调单向服从，不但会降低地方政府应对突发事件的主动性，而且容易忽视政府间的协调与合作，最终致使突发事件的危害范围和程度不断扩大，更为严重的，还会导致“集体不负责”现象。原因在于“立法中缺少对于横向关系的考量，割裂了相关部分之间的天然联系。加之事权本就有行政边界性，地方层级的事权主体难以超越本区域或领域而考量其他区域或领域的事务”（刘佳奇，2019）。[14]此次新冠肺炎疫情中，某些地方强调单向服从导致相关政府未主动履行应急事权，最终使疫情防控错过最佳时机，在国务院成立应对疫情联防联控机制综合组之前，地方政府间缺乏针对疫情的沟通与协作。

（三） 应急财政监督机制的误区：主体失衡、环节滞后、方式单一

“所谓应急财政监督，是指财政监督机构对应急财政性资金的筹集、分配、拨付和使用等全过程的合法性、合规性及有效性进行检查、调查、督促、反馈等行为的总称”（周克清，2013）。[15]总结历次应急财政资金监督经验，中国现行财政监督的主体、环节、方式等还无法满足应急财政资金监督的需要，应急财政监督机制仍然存在一定的认识误区，亟待纠正。

1. 监督主体失衡：重视内部性监督与忽视外部性监督

长期以来，中国对财政应急资金的财政内设监督机构、相关使用单位等内部监督更加重视，而对人大、审计、司法、社会性机构等外部监督相对忽视。这种内外监督主体的失衡集中体现为预算支出变动随意，缺乏有效法律监督。如前所述，由于预备费总量不足，各级政府便经常通过压缩行政经费或者调整其他支出科目的方式来弥补。事实上，经过人大法定程序批准后的预算已经具有法律效力，原本的预算支出安排不能随意变动。但是按照“急事急办、特事特办”的原则，各种财政支出的调整均由全国人大授权国务院安排，尚未经过人大审批，难以对政府部门随意扩大行政权力的行为进行有效制约，也不利于对应急资金的安排使用进行及时监督。尤其在预算执行中，也会因某些事由而动用预备费，比如有原来预算未列入而又必须解决的临时开支，实践中政府通常自己决定，事前不需报人大审批，事后一般也不向人大报告，最终导致预备费的人大监督严重缺位。另外，公共危机之后，民政部门与地方政府会商申领财政资金时可能存在夸大灾情、谋取利益的现象，财政资金的使用也无法避免截留、挪用等违法行为，地方政府更是有可能利用救灾资金解决当地财政问题。虽然《突发事件财政应急保障预案》和《国家自然灾害救助应急预案》对财政部门的资金监督检查职能进行了原则性规定，然而，诞生于非典危机的应急预案其自身的法律性质早已遭到诸多质疑，为实现应急财政资金的依法监管，财政应急预案亟待适时提升为法律、法规。从根本上说，还是要强化人大等外部监督主体的监督地位和作用。

2. 监督环节滞后：重视拨付使用监督与忽视筹集分配监督

应急财政监督是对财政资金的全过程监督，具体包括筹集、分配、拨付和使用等。当前中国更重视资金拨付和使用的监督，较忽视资金筹集和分配的监督，监督环节相对滞后。突发事件中，监督机构通常对资金如何及时拨付到相关机构、是否使用到应急事项、是否存在违规行为等事项给予重点关注。监督部门关注应急财政资金的拨付和使用确实有其必要，但是应急财政资金的拨付和使用需要以筹集和分配为前提，尤其是目前中国仍然缺乏规范化的应急财政资金筹集和分配制度。如前所述，预备费虽然作为基本应急资金，但是中央和地方各级政府的预备费提取仍然不够充足，可见应急财政资金的筹集问题仍未引起足够的重视；同时中国在灾害统计方面还没有十分完善，使得应急财政资金的分配缺乏科学有效的依据，更多的是凭经验办事。另外，近年来红十字会捐赠经常遭遇信任危机，可以说是应急社会性资金筹集和分配困难的一个缩影。由于完善的社会捐赠制度在中国尚未建立，应急事项捐赠的配套政策不够健全，社会性资金筹集与分配经常受阻。可见，中国应急财政资金筹集和分配的监督亟待加强，不但要使应急财政资金获得足额筹集，还要使相关资金得到合理有效分配。更为深层次的问题是，当前应急财政监督环节相对滞后，应急财政监督尚未形成相对完整的流程，有必要予以改进和完善。

3. 监督方式单一：重视合规性监督与忽视有效性监督

应急财政监督应涵盖资金的合法性、合规性和有效性，但现有监督对资金使用的合法性和合规性更加重视，对有效性相对忽视。标准，即相关管理制度，是合规性监督的重要指南，财政监督的主要工作就是寻找实践与标准之间的不符之处，“规”在合规性监督中的作用理应被重点强调。然而突发事件下常态与常规往往被打破，预先设定的方案通常无法执行，规则也需要根据实际相机决策。相应地，应急状态下财政资金的使用也难以完全符合相关规定，当规则不适用时进行突破和变通是较为常见的做法。历次应急资金审计中规定与实践冲突屡见不鲜，财政监督的解释也多是合理性取代合法性。可见，“以合规性为主的监督与以相机决策为主的应急资金之间天然不协调”（冯俏彬，2013）。[16]当前实践中应急财政资金的筹集、分配、拨付和使用是否合法、合规，是否被截留挪用，是否有贪污腐败，是应急财政资金监督的重点；查阅、核实被监督单位的财务报表和财务记录，评价财政资金使用是否真实、完整、合法，是合规性财政监督模式所采用的主要技术方法。不过，此种方式无法对应急财政资金的实际使用效果进行准确评价，即便是为了约束资金使用方向、规范相关主体的财政行为，应急资金也只能通过事后审计进行综合评价（出于应急资金使用灵活性的要求，其相关规定不宜太过具体）。事实上，能否应急才是应急财政资金存在的必要前提，如果财政监督只关心形式上的合法性，却不关心实质上的有效性，那么应急财政监督也将失去意义。

三、中国财政应急机制运行的路径依赖：困局审思

频繁发生的突发事件使人们开始正视财政应急机制存在的现实困局。本文经过分析与总结后发现，中国的财政应急机制在应急观念、应急规则以及应急方式上均存在一定程度的路径依赖。

（一） 财政应急观念：“重处置轻预防”的惯性思维

新冠肺炎疫情发生后，虽经中央地方多级疾病预防控制管理单位以及有关负责人的多方努力，终究未能把握住疫情防控的黄金窗口期，暴露出中国公共卫生体系应对突发的不够健全，同时也反映出突发事件的预警意识还有所欠缺。同样的观念问题在财政领域也有体现，集中表现为应急财政资金投入结构的不合理。突发事件发生后，各级财政部门通常会迅速启动财政应急预案，成立应急工作领导小组，全力确保财政资金及时到位。有时为了筹措应急资金，行政机关不惜压缩经费甚至是调整预算，在财政部门积极保障应急资金的同时，也暴露出财政应急观念上的短板，即政府预算对突发事件预防的轻视、预算执行中对预防性财政拨款的挤占，导致公共事务领域普遍存在对事前预防的忽视。前述各级地方政府预备费提取比例偏低的情况，就反映出地方缺乏足够的风险意识，在财政资金投入结构上仍然存在“重应对轻预防”的问题。改革开放以来，利益分享制度在中国逐渐形成，但是配套的风险分担制度却未随之建立。公共危机之下明确中央与地方，政府与企业、公众之间如何分担各自的风险责任，不仅有助于减少互相依赖和道德风险，而且有利于及时化解公共危机和防范公共风险。当前个别地方官员的财政观念仍然具有局限性，有时过于注重“税收政绩”和“建设政绩”，民主和法治的财政观念还未成为财政预决算与执行制度的指导思想。“重处置轻预防”的观念和做法不利于突发事件下应急财政作用的有效展开，更未实现从管制型政府向服务型政府角色的应有转变。

（二） 财政应急规则：应急管理中的“政策先行”

2020 年初新冠肺炎疫情暴发至今，国务院及各部委快速反应，及时出台多项应急财政政策，包括税收优惠政策、财政扶持政策、财政奖励政策等，以此增加应急拨款、物资供应、鼓励防护救治、促进公益捐赠、激励复工复产等。中央应急财政政策发布后，地方也紧随其后制定各自的财政应急政策。但需指出，财政应急法律滞后的现实之下，财政应急规则仍然是政策先行，这非但不利于建立规范、稳定的财政应急机制，而且有违财政法定原则的精神和要求。总体上看，中国现行应急财政法律制度供给严重不足。一方面，应急财政立法位阶较低。《中华人民共和国宪法》 （以下简称《宪法》）中与财政有关的规定较少，只有第五十六条①《宪法》第五十六条规定中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。、第六十二条②《宪法》第六十二条规定全国人民代表大会审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告。、第六十七条③《宪法》第六十七条规定全国人民代表大会常务委员会在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案。，而有关政府财政权限、税收收入来源、支出方式、财政监督体制、应急程序等均未作规定。另一方面，应急财政立法内容简陋。在宪法层面，与应急财政相关的法律制度仅有：全国人大及其常委会、国务院和国家主席有突发事件应对决定权，全国人大及其常委会对国家预算及其执行等有审查权和批准权等。在法律法规层面，财政应急事项主要由《预算法》 《预算法实施条例》 《突发事件应对法》以及各项税收单行法律予以规定。然而，《预算法》中仅有少量条款涉及突发事件，包括第三十二条对预备费设置比例的规定第三十三条对预算周转金的规定，以及第五十一条对预备费动用方案的规定。《预算法实施条例》第二十一条关于预备费的规定只是对原《预算法》三十二条规定的转述。《突发事件应对法》仅在第三十一条规定了各级政府应当采取财政措施，保障突发事件应对工作所需经费，过于原则的规定对财政应急实践的指导效果十分有限。其他极少数关于应急财政的规定则零散分布于《中华人民共和国防洪法》 《中华人民共和国防震减灾法》 《突发公共卫生事件应急条例》等单行法律法规之中。另外，各种应急预案似乎是应急制度相对详细的规范，但其法律位阶较低，不仅在理论上构成对《中华人民共和国立法法》关于立法权限规定的违背，而且实践中由于效力过低也难以满足财政应急的现实要求。

（三） 财政应急方式：“特事特办”下的临时措施

为应对突发事件对经济社会发展所造成的冲击，中央出台的各种财税政策通常具有较强的实效性和较高的精准度，能够对宏观经济形势给予稳定，对遭受危机影响的困难行业和企业给予扶植，对受灾的家庭和个人给予救助。总体上，这些“特事特办”下的政策都具有共同的特点，都是短期的、临时的，而不是固定的、长效的。以政府动员民间捐赠为例。新冠肺炎疫情下各级政府积极动员社会力量参与抗疫行动，社会各界积极响应，大小企业积极捐款捐物。④民政部数据显示，截至2020 年3 月8 日24 时，全国各级慈善组织、红十字会接受社会捐赠资金约292.9 亿元，捐赠物资约5.22 亿件。全国各级慈善组织、红十字会累计拨付捐赠资金约239.78 亿元，拨付捐赠物资约4.66 亿件。然而，诸如口罩、防护服、救护车等医用物资本来是政府财政责任的范围，如果说危机状态下最初慌乱容易造成物资短缺，社会力量的雪中送炭有其必要的话，那么在民间力量短暂弥补之后，就应当由政府继续履行财政责任（在中央政府紧急财政拨款之后，地方财政并非不具备应急资金）。民间物资捐赠去向和分配问题已经引发高度关注，比如全社会对红十字会的信任危机表明社会资金同样需要严格监管。由此，民间捐赠应该关注那些财政覆盖范围之外的需求，即那些非财政的义务才是民间资金应当到达的地方。明确财政资金和社会资金各自作用的范围，也是应急资金安排的重要课题。着眼于疫情发生后短期应对的财税政策，总体上缺乏对防止疫情蔓延和疫情过后相关问题的应对策略，暴露出危机应对下财税政策的局限性。更深层的问题是，“特事特办”下的诸多临时措施反映出中国应急财政的长效机制尚未建立，更揭示出现行财政应急立法存在的结构缺陷（孙开，2013）。[2]

四、中国财政应急机制改革的法治回应：纾困之道

鉴于应急机制在突发事件应对中的关键作用，它在运行中实际遭遇的制度障碍，应当成为应急法治着力解决的重点所在。回应应急机制建设和发展过程中的法律需求，是应急法治走向完善的必经之路。突发事件的冲击检验着应急法治确立的各种规则，并使其进行自我调整。正如“法律机构应该放弃自治型法通过与外在隔绝而获得的安全性，并成为社会调整和社会变化的更能动的工具”（诺内特等，2014 年版）。[17]应急法治就是这样一种典型的回应型法，突发事件的频繁发生倒逼人们反思应急法律制度存在的问题，财税法律制度作为财政应急机制的基础保障，同样需要进一步健全和完善。

（一） 逻辑纾困：明确财政应急机制改革的基础定位

寻求财政应急机制改革的法治回应，首先要进行逻辑纾困，即明确财政应急机制改革的基础定位，包括在观念上树立风险意识与预防意识，在规则上加强应急财政的法制保障，在方式上建立应急财政的长效机制。

1. 观念明确：树立风险意识与预防意识

为保持财政的可持续和稳定性，财政应急机制的改革首先要树立风险意识和预防意识，这也是财政管理层面强调风险管理的原因所在。风险管理呼唤财政管理模式的转变，即防范和化解公共风险和财政风险应当成为财政管理的出发点和落脚点。突发事件应急处置一般分为三个阶段，即事前预防、事中控制及事后恢复，应急财政资金投入通常会贯穿全过程，但是不同阶段的投入比例值得研究，因为这关系到财政资金投入的效果，更关系到政府的应急能力。从资金投入的不同环节取得的实践效果来看，事前预防远大于事中控制和事后恢复。《突发事件应对法》已经提出“实行预防为主、预防与应急相结合的原则”，并且要“增强全民公共安全和防范风险的意识”。有鉴于此，应急财政资金投入急需重心调整和环节前移，实现应急财政资金支出结构的转变。为了提高预测水平和能力，需要提高预防性财政支出的比例，使应急财政资金从“被动救治”转为“主动防治”，确保财政在突发事件应急处置中的基础作用。尤其是，各级权力机关、政府及其财政部门、审计部门等主体也应树立风险意识，将预防与化解公共危机的财政应急观念贯穿于财政立法、决策和管理的各个环节，逐步建立起各类各级公权力机关的风险分担与控制的制度框架，明确突发事件应对不同阶段各方的权利、责任和义务，减少彼此之间的推诿和不作为。对此，可以建立财政风险预算及其评估制度，对政府做出的政策进行事前风险评估，从制度上加以防范、监控和化解财政风险。最终构建预防为主、预防与应急相结合的公共财政应急体制。

2. 规则厘定：加强应急财政的法制保障

作为人类应对突发事件的经验积累与成果固化，应急机制的主要内容之所以必须上升为一定层次的法律规范加以执行，而不能单纯依靠政策文件或工作流程等形式存在，原因为何？有学者将法治化在应急机制中的价值总结概括为“有效、有序、有力”（林鸿潮，2009b）。[18]作为非常态下的处理办法，应急机制不等于可以忽略或者无视规则和制度，应急状态下各个法律主体的权力、责任和义务，同样需要有新的规则和制度来规范，在保证应急机制本身权威性和约束力的同时，还能避免现实操作中的法律障碍。财政应急机制也同样离不开财税法的有力保障。突发事件应急处置与财税法发展之间关系紧密，即应急处置能够为财税法的有效发展提供重要契机；财税法的有效发展能够防范和化解公共危机，为经济、社会等领域的有效发展提供重要法律保障（张守文，2011）。[19]针对应急管理中的政策先行以及财政应急立法分散的现状，应当完善应急财政法律制度，系统构建财政应急立法体系。首先，提高财政应急立法的法律位阶，将财政应急处置提升至宪法层面，在宪法中对应急状态确认、应对原则、央地应急财政权限做出相应规定，通过解释或修改宪法，对各级人大的财税立法权和预算审批权进行明确。其次，在财政应急预案的基础上，制定统一的“财政基本法”或“财政应急法”，明确应急财政资金保障、政府间应急财政关系、应急财政救助、应急财政监督以及应急财政法律责任等。最后，制定修改财政应急专门法律法规，对财政应急的具体问题做出明确规定，比如制定“政府间财政关系法”“财政转移支付法”“财政监督法”，修改《预算法》等。

3. 方式选择：建立应急财政的长效机制

在突发事件频发的情况下，人们在增强危机处理能力的同时应当总结经验，更重要的是思考如何将合理的临时财政政策转化为长效机制，这也是促进现代国家治理体系现代化的要求。当前新冠肺炎疫情已在全球范围广泛流行，疫情的影响范围仍有很大的不确定性，国内疫情防控已经取得阶段性的胜利，接下来疫情防控也将进入常态化，带有短期应急特征的财政政策是否还要继续，是否有选择性地进行退出，应当认真研究和探讨，及时做好政策绩效评估，可以有效避免“短期政策长期化”导致的扭曲。尤其是，为了有效防范、控制和化解突发事件带来的公共危机，应加强应急财政的法制保障，注意财政应急的公权力话语权问题，即进一步明晰人大与政府的权责关系，特别是增强人大的法律权威，这固然与应对危机的紧迫需要密切相关，也是转变中国行政权长期处于主导地位的现实需求。在历史和现实双重因素的影响之下，国务院、财政部、国家税务总局直接操作税收要素的现象屡见不鲜，然而根据税收法定主义，立法机关才是财税立法权的唯一行使主体，行政机关只有经过有效授权才能获得部分的财税立法权，因此包括税收减免、税基、税率调整等课税要素变动都应当遵循“法律保留”原则。在紧急状态下也应当注意对政府财税立法权的限定，即便是为了危机处置而采用的手段在经济上具有一定的合理性，但是也不能违背法治精神和法律规定，如此才能使财税法的法定原则在保持其合理内核的同时与时俱进。

（二） 制度纾困：完善财政应急机制改革的法治路径

财政应急机制的规范和有序运行应当有完善的法律制度作为保障。为此，应当建立和优化财政应急机制改革的法治路径。

1. 构建应急财政资金保障制度：实现应急财政预算法治化

只有经过法律确认的应急预算才具有规范性和拘束力，为保障应急财政资金的有效性和合法化供给，需要实现应急财政预算法治化。

第一，保障基本财政应急资金，完善财政预备费法律制度。

作为突发事件下的基本应急资金，预备费在应急处置中发挥着基础作用。虽然经过新一轮的修订，但是修改后的《预算法》关于预备费的规定并无实质变化。为了增强预备费的应急保障功能，应当对《预算法》进行如下修改：

其一，提高预备费的法定额度。现实中地方政府的预备费基本按照《预算法》第四十条的最低限额提取，占其本级政府支出比重不到1.5%。而美国、日本等发达国家提取的灾害准备金占GDP 的6%到9%。当前，各级财政部门应根据《预算法》规定上限即3%足额提取预备费。未来，为契合中国的现实要求，应适当提高预备费设置的法定额度，建议修改《预算法》，将其提取比例提高到本级政府预算支出额的3%到5%。

其二，实行预备费基金式管理。针对中国预备费流量式管理中存在的年度资金总量过小导致的应急资金供应不足问题，为保证充足的应急预备费投入总量，应当对预算费管理方式进行改进，实现从流量式管理到基金式管理的制度转变。最终的效果是，当年度预备费如果出现结余，则结转到下年度继续使用，而不再用于一般性预算支出；预备费实行基金式管理，可以固定年限（比如三年） 为一个周期滚存积累。此种管理的好处在于，能够保证突发事件应急资金的总量供应，增强各级政府应急处置的财力基础，保证其他各项预算资金和财政支出正常运转；同时，还能减少行政命令对预算资金的随意调整，增强预算管理的规范性。①事实上已有省份做出探索性尝试。2003 年《广东省省级预备费管理暂行规定》第十一条规定，省级预备费年终结余应用于平衡财政预算，或作为预算净结余资金按规定使用。另外，各级政府除了按照本级支出额设置一定比率的预备费，还可以对每年的预算超收收入和财政盈余按一定比例增加预备费基金，以此拓宽预备费基金的来源。

第二，规范应急预算安排调整，构建应急特别预算法律制度。

制度化的预算安排可以克服行政命令对财政支出秩序的过度干扰。突发事件下财政收支法定可使应急资金遵循预算安排而非行政调度，为财政应急行动提供基本依据。

其一，修改补充宪法紧急状态条款，建立应急特别预算制度。鉴于突发事件的不可预见性，在将应急预备费作为应急财政资金基础性保障制度以外，许多国家还设置了包括预算经费流转、补正预算、特别预算等应急特别预算制度作为补充性保障，有些国家已经在其宪法中对财政应急预算做出了专门规定，使得应急预算具备合宪性基础。②例如马来西亚宪法第一百○一条、第一百○三条和第一百○九条，瑞典宪法第九章“财政权限”第三条，巴西宪法第六十一条，特立尼达和多巴哥宪法第一百一十五条，瑙鲁宪法第六十四条等等。反观中国现行法律制度，无论是最高位阶的宪法，还是应急基本法律诸如《预算法》 《突发事件应对法》，都还未就特别应急预算做出规定。鉴于预备费作为基本应急资金的功能局限性，中国可以考虑学习美国和日本的应急预算制度经验，建设适合自己的应急特别预算法律制度。对此，建议在宪法第六十七条紧急状态条款中补充规定，“为应对全国紧急状态而发生财力不足时，全国人民代表大会常务委员会有权审议国务院提请的财政应急特别预算。”应急预算是应急状态下的特殊收支安排，但它不是在有突发事件时才编制，而是要以未来一个时期突发性支出深入分析和谨慎评估为基础提前进行。因此，中央与地方应当编制平时预算和应急预算，平时状态下执行一般预算安排，应急状态执行特殊预算安排。为适应这种应急预算安排，要求建立相对独立的应急支出预算项目，整合那些分散在不同支出项目下的应急性支出，每年编制，滚动修改。

其二，规范应急预算资金流转，建立补正预算制度。因其国内灾害多发，日本政府构建了特色应急预算制度，即为应对突发事件政府设置有一般预算，如果当年灾害严重导致应急支出超过原本预算，也不会通过压缩行政性经费或调整其他支出科目的方式来弥补，而是会向国会提交补正预算用以追加预算，其做法值得中国借鉴（崔军和孟九峰，2009）。[20]鉴于现行《预算法》第七章“预算调整”未对常态和非常态下的预算变更进行区分，建议单独设置补正预算，使其起到对预备费资金缺口的补充作用。补正预算既包括对增加原本预算的追加预算，也包括原本预算成立后，依事由在已成立预算的支出高限额内进行变更的修正预算。补正预算的编制应当按照原本预算的编制程序进行，同时要经过人大决议才能正式成立，并且需要与原本预算合计，作为当年度预算执行依据。即使一个会计年度内发生多个补正预算，最终只会形成一个单一预算。需强调，补正预算编制是在突发事件发生之前和发生当时，而不是待预备费真正告罄时才进行，需要预算编制部门对危机带来的税收损失和应急支出进行深入分析和谨慎评估，以此为基础预计应急预算收支缺口。另外，根据突发事件对财政造成的影响，各级财政部门每年应编制多个档次的补正预算，以便紧急状态下根据风险等级启动相应档次的应急预算，充分发挥财政化解社会风险的功能和作用。

2. 健全央地应急财政关系制度：实现应急权责划分法治化

针对前述中央与地方政府应急财政责任分担机制中的现实问题，急需健全央地应急财政关系制度，实现应急财政权责划分法治化。

第一，根据突发事件分级制度，合理划分政府间应急事权与支出责任。

应当逐步打破应急财政责任分担下的“风险大锅饭”局面，结合突发事件的应急响应级别、受灾地区经济水平以及政府财力等多种因素，合理确定央地应急财政资金的分担比例和协调机制。《突发事件应对法》提出“按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。”明确、统一的分级制度有利于根据突发事件的危害程度和影响范围，确定各级政府应急事权和支出责任，避免其同质化，因此，突发事件分级制度应当成为各级政府应急事权和支出责任划分的基本前提。根据中国现行应急法律制度的规定，应急机制中具有确定事权和支出责任的地方政府只到县级，纵向应急管理机制的结构为“国务院—省—市—县”四级。在突发事件应急权责中要实现一级事权、一级支出责任，“理想状态应按突发事件危险级别对应纵向应急管理机制级别”（姚小林，2008）。[7]在主要承担者划分上，国务院除了对突发事件具有统一的领导权，还要对应“特别重大”级别，省级政府对应“重大”级别，市级政府对应“较大”级别，县级政府对应“一般”级别。因此，突发事件应对总体上应遵循属地原则，同时结合突发事件的级别确定负责应对政府的级别和应对财政的级别。

考虑到突发事件下中央与地方的财力配置存在一定交叉，因此，应急处置时中央政府可以发挥辅助作用，即根据应急响应级别给予地方不同程度的资金支持，影响程度越大，响应级别越高，中央承担的资金责任就越多。例如，地方性的突发事件，应由地方承担主要资金责任，中央给予适当支持（以奖代补）；中央启动三、四级应急响应，中央地方共同承担资金责任；启动一、二级应急响应，由中央承担主要资金责任。但鉴于道德风险防范的考虑，中央也不宜承担全部的应急费用，应当形成一个共同负责的机制（刘尚希和陈少强，2003）。[5]应急状态下的财政支出如果超过地方政府预备金范围，地方政府可依次向上级政府申请援助。同时，还应当设计合理的激励相容机制，鼓励地方政府据实申报，地方政府对灾情报告是否准确，可以成为上级政府应急财政支出的考量标准，地方报告的准确程度越高，获得的财政资金也相应越多，反之越少（周克清和李霞，2020）。[6]将地方政府的报灾准确程度与中央政府的财政援助比例联动，使中央与地方成为利益共同体，可以有效鼓励地方政府妥善使用上级救灾资金，防止地方政府虚报瞒报。

第二，确立地方应急财力保障制度，提高地方政府应急处置的主动性。

理顺各级政府应急事权和支出责任的法律配置关系，首先要解决地方缺乏财力保障的问题。按照《预算法》规定，突发事件中的财政支出顺序是预备费—临时安排支出—转移支付，这也是地方在突发事件中财政支出的三个来源。因此，预备费基金化管理、完善财政转移支付、允许地方应急举债等是保障应急财政支出，增加地方应急财力的可选方案。“非典”时期已有学者提出“对预备费实行基金式管理”（刘尚希和陈少强，2003）。[5]完善预备费基金化管理方式，可以确保各级政府在处置突发事件中有较为充足的财力基础保障；《预算法》中已有及时下达预算对突发事件处理进行转移支付的规定，鉴于财政转移支付能够直接影响突发事件处置的及时性和有效性，中央政府应当及时下达转移支付；根据现行《预算法》规定，只有中央政府和符合条件的省级政府享有举债权，而在突发事件中市级和县级政府却承担了最重的应急事权和支出责任。对此有学者提出“应考虑对举债权进行合理分配，适当增加突发事件发生地县级以上政府举债权，以及调整一般公共债务的用途用于突发事件财政支出”（姚小林，2008）。[7]此观点具有一定合理性，但具体落实还需认真探讨。

在保障地方应急财力的基础上以及中央对全国突发事件应急处置领导权的前提下，还应充分发挥地方的主动性，实现政府间的互动与协同。地方强调单向服从容易滋生“等靠要”的消极心理，势必不利于突发事件的及时处置。有鉴于此，有必要依法确定突发事件危险级别，通过法律规范对各级政府应急事权和支出责任予以明确，不但能够增强地方应对突发事件的主动性，而且有利于落实应急事权和支出责任法定的要求。此外，对于突发事件发生在两个不同的行政区域之间的情况，《突发事件应对法》虽然规定了“共同上级政府负责”和“各自上级政府共同负责”的两种模式，但是容易引发上下级政府间和不同行政区域政府间领导权和指挥权冲突。根据突发事件应急法律法规立即启动应急预案，实质是根据突发事件级别启动的应急预案和采取应对措施，并不存在特地优先确定负责机关的必要。重视政府间合作应是及时控制突发事件危害蔓延的优先处置原则，当突发事件出现在两个不同行政区域之间，与上报共同上级政府等待其处理方案相比，地方政府之间立即协同处置则更加有效。

3. 完善应急财政资金监督制度：实现应急财政监督法治化

以往的应急财政资金监督管理更多是在事后就事论事紧急出台管理办法，危机过后这些办法也就随之废止。当前的应急财政监督制度建设仍然滞后，系统、全面的应急财政监督制度亟待建立。对此，应当进行改革和完善，形成多层次、全过程、多元化的应急财政资金监督制度。

第一，平衡监督主体，形成多层次应急财政资金监督制度。

基于应急财政资金涉及面广、影响范围大的特点，内外监督主体失衡的局面不利于发挥人大等重要主体在应急财政监督中的关键作用。对此，亟待形成多层次的应急财政资金监督制度，综合发挥人大、应急管理部门、财政部门、审计部门以及社会性机构的监督作用，结合不同主体之间的优势和特点，形成监管合力。而在诸多的监督主体中间，尤其需要特别强调人大监督的地位，增强人大的法律权威。《宪法》 《监督法》和《预算法》虽然规定人大在财税立法以及预决算审批方面享有绝对的权力，但是现实中财政话语权却常常由政府财政部门行使和掌握。由于现行全国人大会期制度以及人大代表兼职制度的限制，导致人大的法定财税权力十分虚弱。对此，除了要使预算的编制周期与人大的任期相协调之外，还应逐步提高人大代表的职业素质和专业知识水平。“之所以赋予财政监督以独立的制度价值，就在于它能够通过自身的逻辑实现财政权力规范运行的法律实效”（刘剑文，2019）。[21]人大作为权力机关和监督机关，是推进中国财税法治建设、实现财政民主的根本力量。财政民主目标的实现，关键就是要做实人大的预算监督权。当前，从人大享有的专门性的预算监督和审计监督以及一般的财政立法监督来看，财政监督权较为深入，同时具备专业化倾向；未来，为了进一步强化人大的财政监督权，应考虑赋予人大在预算审议中的修改权、否决权以及财政审计问责权，从而理顺人大与政府在应急财政监督上的关系。

第二，监督环节前移，构建全过程应急财政资金监督制度。

针对以往应急财政监督环节滞后的弊端，覆盖筹集、分配、拨付、使用等全过程的应急财政资金监督制度亟待构建，对此应当实现应急财政监督环节和重心前移。为了更好地发挥财政监督在应对突发事件中的积极作用，还应当实现应急型财政监督向常态型财政预防前移。对此，需要建立和完善常态型的应急监督制度，对于平时状态、危机状态以及恢复状态等不同阶段采取相应的财政监管措施。同时，注意形成常态型财政监督与应急型财政监督的转换制度，对于财政应急状态进入与退出的依据和标准，以及各级财政的权利、义务和责任进行明确。这对于各级财政部门的协调配合提出了更高的要求，可结合人工智能和大数据等先进技术手段，建立突发事件下的信息共享机制和协同监管机制，在各级财政部门之间形成监管合力。“以财政部各地监管局职能授权方式转变为契机，推动应急财政监管向高效性、主动性、灵活性转变，加快构建自主型财政应急监管机制，更好实现中央财政管理在地方监管的延伸”（周克清和李霞，2020）。[6]应急财政资金的全过程监督，最终要实现的效果就是从关注专项监督、事后监督转向专项监督与日常监督、事前监督与事后监督并重。

第三，创新监督方式，建立多元化应急财政资金监督制度。

各级政府及其财政部门在对应急财政资金进行合规性监督的同时，还应当关注公共资源使用的效果，加强应急财政资金的绩效监督，建立多元化应急财政资金监督制度。有鉴于此，应当重点做好以下工作：首先，应急财政资金绩效监督离不开相应的法律保障，这就需要加快推进应急财政资金绩效监督法律制度建设。虽然现行《预算法》等已对各级权力机关和行政机关的预算监督权限和责任做出了相关规定，但是总体上仍然较为原则和笼统，可操作性不强。对此，应当对《预算法》等进一步完善，细化监督条款、明确操作规则。当然，比较理想的做法还是制定统一的《财政监督法》，对财政监督的范围、程序、权力、责任等进行规定，为应急财政资金监督的合规性和有效性提供制度依据。其次，为了实现应急财政资金绩效监督的效果，应当建立健全应急财政资金的绩效考评制度。鉴于应急财政资金本身的特殊性，无法直接套用普通财政资金的绩效评价办法，有必要建立专门的应急财政资金绩效评价办法，可以利用绩效评价数据库等技术手段为其提供技术支持。应急财政资金的绩效评价中除了关注资金使用情况，还要向财税应急政策方面拓展，重点关注应急状态下财税应对政策的效果，以及各级政府所提供的财税优惠政策的效果。鉴于社会性公共资金的去向及效益同样关乎应急处置的效果，因此在财政应急资金绩效评价基础上，也要重视社会性公共资金的绩效评价。最后，应急财政资金绩效监督工作的顺利进行，还离不开强有力的组织保证，应在各级财政部门之间形成分工明确、协调配合的工作机制，健全和完善财政监督管理机构及其工作人员的相应职能，以保证应急财政资金监督工作的有效开展。

五、结语

人们对法治的诉求并没有因为国家进入非常状态而有所减少，这是应急法制得以存在和发展的根本原因，也成为国家努力构建应急法制体系，实现应急机制法治化的动力所在。财政应急机制在中国历次突发事件中发挥了至关重要的作用，然而与此并不相称的是，一套能够随时应对突发事件、科学完整的应急财政法律制度尚未建立。未来，中国必须集合理论研究与实际操作部门的合力，将历次应急处置中符合标准和规律的财政政策固化成为法律制度。完善应急财政法律制度，确立事前的规则，而不是事后的追责，赋予不确定以相对的确定性，是突发事件下应急财税法治的重要使命。