因应国家“放管服”以及国务院取消一系列职业资格许可和认定的改革要求，职业资格证书体系（包括职业资格标准体系、职业资格教育与培训体系、职业资格认证体系、职业资格转换体系、职业资格监督管理与服务体系等）改革越来越需要社会化力量的参与。继《国家职业教育改革实施方案》提出“打造一批优秀职业教育培训评价组织”、“启动‘学历证书+若干职业技能等级证书’”后[1]，教育部、国家发改委、财政部、市场监管总局四部门进一步明确了“以社会化机制招募职业教育培训评价组织”、“建立职业技能等级证书和培训评价组织监督、管理与服务机制”的改革目标[2]。由于社会化力量的参与具有双面性，学术界对于是否鼓励社会化力量参与、如何鼓励社会化力量参与一直存在争议。支持的观点认为，社会化力量与行政力量的结合有利于形成二者相互促进的长效机制，“支撑职教改革，支撑产业创新发展”[3]。而反对的观点则认为，社会化力量的参与可能成为利益链滋生的推手，在统一的标准指导与建设基本流程规范等质量保证机制不健全的情况下，社会化力量的引入易引发其与资本结盟，它通过控制证书建设、证书的院校实施、相关配套制度等要素[4]，与职业教育培训机构之间形成隐蔽的利益关系，使技能需求方的利益受到损害。

社会化力量参与职业资格认证的争论焦点，在于其参与后政府、市场、社会主体间的关系转变，以及对职业资格认证质量的影响。在此背景下，创新职业资格认证国家监管体系自然成为其系统性改革的题中之意。探讨如何监管职业资格认证，协调好各方主体关系，保证职业资格认证质量具有重要意义。本文从法团主义的视角出发，尝试发掘我国职业资格认证国家监管体系的意蕴变化与特殊逻辑，并结合域外经验，探索可能的推进路径，以理顺职业资格认证国家监管体制，推进职业资格证书体系的改革。

一、背反与失灵：我国职业资格认证“计划式”规制的终结

规制，通常指由公共机构所实施的持续且集中的规范与控制[5]。国家对职业资格认证的规制，是国家监管职业技能等级认定、职业资格考试等职业资格认证相关质量的重要手段。从语义上理解，职业资格认证的国家规制是与其自由化相对的概念。虽然基于自由的自发性调节（如行业自律、市场配置），有利于实现规范职业资格认证质量的目的，但其以功能良好的市场秩序为前提。而现实中市场功能并非总是良好，自发性调节存在非理性投机、寻租等不确定性，易引发规范风险。在这个意义上，强调国家规制，其实质就是通过国家正当化的监管制度安排，设立、管理各类职业团体，使其作为国家管理职业资格认证事务的手段，抑制机会主义，实现职业资格认证的质量风险控制。社会学家吉登斯曾言，“现代组织只能在现代国家的背景中存在，国家的监视有利于协调国家管辖下的人类组织活动。”[6]

我国对职业资格认证的规制始于“计划经济时期”工人技术等级标准制度，它一度是统招统配政策落实中各行业对工人技术等级管理的规范化手段。20世纪90年代，随着《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国职业教育法》确立了国家规制职业资格考试和职业技能鉴定等的法律依据后①，劳动保障部门和人事部门作为国家的委托机关，分别负责技能型人才职业资格和专业技术人员职业资格的相关具体事宜，职业资格认证的国家规制成为行政审批、行政许可的重要组成，具体涵盖了职业资格认证标准、认证主体、认证流程、认证结果反馈、职业资格证书发放等诸方面的问题。受计划经济体制的影响，国家规制表现为行政组织对职业资格认证“申请——审查——批准/同意——颁证”的行政审批与许可。作为一种计划性的控制方式，由行政组织实施的规制体现了其质量风险控制的制度优势，有利于提升劳动者素质、完善职业资格准入等。

然而近年来随着行业、企业、民间组织等社会性力量的兴起，充分发挥行业指导作用的监管需求日益增长，原本排斥市场、强调充分控制的“计划式”规制结构，逐渐面临着实践中的新挑战，“与职业发展体系脱节、标准设置不科学不统一”等问题的出现[7]，使其成为阻碍职业资格认证体系进一步完善的桎梏。计划式规制，一方面挤压了社会性力量在职业资格认证质量监管中的空间，降低了国家规制的透明度；另一方面，规制主体“设租——寻租”的逐利现象频出，动摇了国家在职业资格认证规制中的权威地位。2011年，《教育部关于充分发挥行业指导作用推进职业教育改革发展的意见》将“积极组织开展本行业所负责的职业资格认证及其相关管理工作”视为其核心任务之一，以破除传统的计划式规制。2019年，《关于推进1+X 证书制度试点工作的指导意见》中也视“健全协同推进机制”、“严格监督管理”为工作重心。由于“计划式”规制与“自发性”调节之间始终存在着张力，因此，寻求一种多层次的、更为综合的统筹性视角，以发挥国家与社会的统合性力量，成为职业资格认证质量监管体系改革的理论自觉。

二、调适与超越：我国职业资格认证“法团式”规制的勃兴

（一）法团主义的兴起与法团式规制的暗潮

在突破两难困境的理论浪潮中，20世纪60、70年代，以菲利普·斯密特（Philippe C．Schmitter）等人为代表的法团主义（Corporatism，又译为社团主义、组合主义等）学者，在继承传统法团注重发挥“职业团体”（即法团）在社会秩序构建中的“利益代表”与“中介性作用”基础上，提出了强调“通过制度安排确立某种相对垄断的利益代表结构”的现代法团主义，主张基于法团的公共精神，为国家联合组织化的社会性力量提供“总体性的制度安排或治理模式”[8]。这一旨在维护公共秩序的制度性模式呈现出如下特点[9]：（1）社会性力量被组合进责任明确、数量有限、非竞争性、功能分化、具有层级次序的各中介性部门中；（2）国家通过承认或认可等制度形式，吸纳、组织、管理不同类型的社会组织或利益集团，授予各中介性部门在各自领域内的最高代表地位，国家对其领袖选择与需求表达享有一定程度的控制权；（3）国家与社会依赖于中介性部门搭建的沟通、合作、协调的桥梁，共同参与公共事务，从而形成良好的合作关系。

法团主义的兴起，超越了国家——社会的主客关系框架，转向了一种主体间的关系框架，有利于使国家与社会的关系趋于有机化[9]。自此，法团主义似乎作为一个一般化的分析框架，被广泛运用于各个领域国家与社会关系发展趋势的理论分析与预测中，暗合法团主义意蕴的实践也不断涌现。20世纪80年代以来，法团主义已拓展到后工业时代的教育、医疗、福利、环保等诸多领域[10]。法团式规制作为法团主义在规制领域的拓展和应用，同样具有维护公共秩序的内涵，包括目的与手段两个方面：其一，规制目的的公共性，体现于集体主义、国家理性、共同意志等方面。即只有体现国家与社会这一集体性意志的规制，才能履行其维护社会公共秩序的价值承诺；其二，规制手段的正当性，涉及规制主体安排、行动规则、政治技术等策略性手段。具体而言，为克服不确定性，一般是国家直接组建或由利益团体成立一个被国家承认的最高代表机构，这一通过组织嵌入的机构接受国家制度化的“干预”（包括管理、监督、限制、命令或支配等制度方式），在自身的职能区域中承担一定的公共责任，兼具组织化中介团体代表和政策执行两种功能[8]，并通过制度嵌入的行动规则和利益嵌入的政治秩序构建为功能实现保驾护航。

（二）我国职业资格认证法团式规制勃兴的特殊逻辑

法团式规制的提出，为国家监管制度改革提供了一种全新的解释模型，但正如斯密特所指出的，法团主义是一个植根于制度传统、组织结构、意识形态等背景性因素的特殊性概念[9]。因此，之于我国职业资格认证的法团式规制而言，也有着其自身的特殊逻辑。

1.消除规制机构传统惯习的制度逻辑。作为一种变迁中的制度，职业资格认证的监管体系改革受到原有制度传统的制约，其规制机构也呈现出沿用传统惯习的制度依附性。也就是说，原有体制下留存的计划式规制传统，仍会对职业资格认证规制的变迁产生影响，致使规制机构的重组在形式上表现为对原有行政部门的机构分拆或重构，在权力让渡上表现为委托——代理的纵向位移。在规制体系不完备的条件下，国家规制很有可能滑向传统的“计划式”规制状态，异化为行政机构对社会力量的过度干预；也有可能滑向自发性调节的“失序”状态，造成管辖权不清及国家规制权威的结构性分裂或冲突，产生“证出多门”、“多头管理”的现象。基于此，法团式规制从操作性的角度提出：通过一个适当的制度安排来调节规制权力结构，以实现集权与分权的均衡。并且，法团主义注重利益代表的集体制度传统，即通过法团组织保护个体交易的安全和预期稳定，降低了信息成本，为个体提供了心理上的归属和共同感[8]，这一集体性制度传统无疑能为消除权力结构变迁的平稳过渡提供有益的思路。

2.改善规制机构结构性缺陷的组织逻辑。建国后，由于国家的质量监管力量有限，国家通过行政机构建立了“条条”、“块块”分化的质量监管结构，以灵活、高效地满足监管需求，这在客观上也调动了行业和地方的积极性。改革开放后的市场化转向，更是加强了行业和地方性的力量，充实了国家的规制力量，但这些新兴力量并没有从根本上改变国家规制的计划性特质，规制资源浪费、规制“盲区”的现象仍然存在。为此，国家于1988年首次提出将“转变政府职能作为机构改革的关键”，尝试建立以服务为导向、内嵌于国家政治体制的监管制度，以改善国家规制格局。在职业资格认证领域，其质量监管结构的转型是一项系统工程，涉及全方位、全景式的利益关系调整，国家的顶层设计与制度改良难以在短期内生效。加之，在经济全球化的冲击下，我国人力资源开发与配置市场的发展愈发迅速。改善分散的规制主体结构，亟待“中介性”组织的进入。在调节性制度不完备的情况下，法团式规制应运而生，通过发挥中介组织的调节作用、赋予专业组织权利行使相机性的特点，能够有效填充由于法律不完备造成的法律空缺，发挥“既可作为个体所依恋的组织性载体，同时也为国家政治构成了富有弹性的保护带”[11]，降低改革过程的风险。

3.顺应当下规制政策调整的现实逻辑。事实上，制度与组织的变迁，直接关系到政策的调整。出于对“计划式”规制的反思，以及对组织化社会力量监管需求的回应，国家近年来已在政策层面上提出了精简甚至取消职业资格行政许可和认定，“鼓励行业企业、专业机构和社会组织规范开展职业教育质量监测”[12]，以强化政府的服务职能，突出专业性力量的作用。我国对职业资格认证的规制已日趋步入专业化的运作轨道。2017年9月，在国家层面发布的《中共中央国务院关于开展质量提升行动的指导意见》，更是明确提出要深化“放管服”改革、“增强监管的统一性、专业性、权威性”、建立“党委领导、政府主导、部门联合、企业主责、社会参与”的质量工作格局[13]。2019年4月，《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》中也明确了国务院教育行政部门、市场监督管理部门、省级相关职能部门、试点院校党委等实施组织的权责要求[2]。党委、政府、行业企业、社会组织逐渐形成了几大具有相当实力的自组织，促成了一种在党委领导下国家与社会间的多元且相对均衡的权力结构，暗合法团主义基本要义的职业资格认证国家规制意蕴已愈发凸显。

三、范型与要义：职业资格认证法团式规制的运作

在全球范围内，法团式规制已应用于多国职业资格认证质量规制的实践中，尤以有着集体化制度传统的北欧国家为代表，其中丹麦“集体技能制度”（collective skills institution）中的“大法团”可堪称为北欧模式中的理想范型[14]。在该模式中，一方面，大法团承载着国家意志，在制度上具有较强的公共权威以及将行业委员会等利益诉求递送到国家体制中的位势，其代理机构行业委员会负责主导职业资格标准开发、培训、认证秩序的构建[15]，发挥着连接政府与雇主协会与工会等社会力量的中介作用，有利于实现政府、市场、社会力量的新型组合；另一方面，大法团拥有商业委员会以及教育部门转让的最高控制权，在秩序维护上有着较强的内在公共权威，可利用各种准政府组织，通过组织化规范的作用嵌入到商业委员会与教育部门的协作中，构建规范与服务之间的协同机制，保障和提高职业资格证书的质量与声誉。在职业资格证书开发过程中，大法团发挥着规制的作用，行业委员会具有代理监管权，IVET（Initial VET）咨询委员会提供劳动力市场趋势监测、职业资格设立与变更提议等公共服务（图1-a），而在证书培训和评价认证过程中，各类有资质的受教育部门领导的职业院校、受商业委员会领导的企业成为体现国家意志、规范职业资格认证的执行主体。各类有资质的职业院校董事会、企业在地方培训委员会的协调作用下，不断被体制化、吸纳或同化，各种逐利性、私益化的组织行为被规范（图1-b）。这种以法团为中心的公共权威的建构过程，正是本文所言说的职业资格认证法团式规制趋势。具体而言，法团式规制主要通过组织安排、行动规则确立、政治秩序构建等策略运作：

图1-a 职业资格证书开发规制图

图1-b 职业资格认证实施规制图

（一）组织安排：联盟性组织扮演“公共权威”的重要角色

根据法团主义理论，法团作为职业团体利益聚合和国家意志传递的中介性“统合体”，代表着公共权威，是国家意志在次国家层级延伸的“准行政性机构”，它既是国家意志体现的代理机构，也承担着社会组织利益表达的责任，为国家与社会间的制度化联系提供了可能。在丹麦的“大法团”模式中，政府基于职业资格认证依靠行业委员会（fagligt udvalg）的传统，成立了吸纳雇主协会与工会、企业、职业学校和教育行政组织成员的国家职业培训委员会（Erhvervsuddannelsesråd），这一联盟性组织即是大法团，代表着公共权威，负责全国的职业资格认证及其改革方案的制定、部署与宏观指导等相关事宜。在这一组织框架下，处于“沟通节点”的大法团与中央政府之间，以及大法团内部都有更多的情感依附。一方面，国家通过大法团对行业委员会的资格进行遴选，使其将自身的利益与国家的利益相结合，建立起增进团结的集体情感纽带。另一方面，大法团向商业委员会、教育部门等利益相关者赋权，缩短心理距离，建构起亲近的代理关系。教育部门负责协调指导职业教育与培训的标准化建设，商业委员会负责职业资格证书开发、实施的相关事宜，二者的分工合作有利于将大法团的行动逻辑内化为代理组织的心理结构和思维方式，缓解国家与社会间的冲突，最大化社会效益。与普通的组织相比，大法团将拥有职业资格认证传统的行业委员会纳入行动结构中，其搭建的交流平台有利于将多元利益主体联系起来，能够为职业资格认证提供更多的专业服务，增进行业性职业资格认证接受法团规制的意愿。

此外，大法团在地方层面低度参与、在宏观层面统筹调控等特点，有利于发挥地方委员会、市政当局在职业资格认证质量监管方面的自主性，构建职业院校与企业的交流平台，消解市场调控或国家直接规制的“薄壳效应”，促成国家与社会的有机团结。大法团的规制能力有赖于地方委员会、市政当局、社会力量间有机团结的紧密度，有机化的提高将导致这一联盟性组织更深入地团结。据丹麦教育和科学部官网发布的公告，丹麦政府将在现有职业资格认证监管结构的基础上，进一步呼吁地方委员会和市政当局在职业资格质量监管上发挥作用，以及加强外部董事会成员的发展及多部门在技术技能人才质量监管上的参与权[16]，增进合作伙伴间的团结。可见，这一体现“集体意志”的公共权威塑造，不仅避免了国家强制规制的紧张和放松规制的失序，还提升了行业协会参与的积极性。

（二）行动规则：“嵌入式”制度供给取代“垄断化”行政权力控制

法团主义主张在利益团体与政府间建立常规性的支持和合作关系，重视领导人的选择与利益表达的控制，强调通过制度安排嵌合于国家政治体制的制度供给取代传统规制中垄断化的行政控制，解决正当化干预规模与非理性问题。丹麦联盟性的大法团建基于职业教育的立法传统，组织内的各个产业委员会被赋有相应的权力，因而，商业委员会和教育部门拥有参与职业资格认证监管的正式权利，能够依据劳动市场需求，就团体内各级各类职业资格认证质量的监管事务进行直接沟通[17]，无需通过申报、审核等层级机制进行沟通。丹麦法团式规制通过利益同构的制度性嵌入，形塑人力资源开发与配置的公共权威，实现广泛的价值共享和团结合作。

1.在制度供给主体上，“嵌入式”的合约制为联盟性中介组织嵌入奠定了政治性基础。丹麦的职业资格认证标准制定权、培训权、评价认证权、监管权分立，从中衍生了多种串联的规制制度供给主体。由于商业委员会被赋予职业资格认证具体事务的执行与监管，是具备政治资源的优势主体，因而，它将决定职业资格认证相关事务监管的权责分配，并选择有利的规则来解释其行为的正当性和合法性。教育部门和商业委员会在职业资格证书培养和评价过程中，是职业资格认证规制的最高决策者，具备公共权威。在规制完善的条件下，商业委员会与教育部门的部门性威权的垄断影响将逐渐消解，职业资格认证的质量保证活动与国家体制发生着某种合法化的关系。在制度化参与机制的作用下，联盟组织获得规制的正当性，有利于增进规制秩序的稳定性。随着改革复杂程度的增加，这种内在的稳定结构将表现出鲜明的优势。拥有大法团组织结构的丹麦职业教育在面对“去工业化”等挑战时，能够通过大法团等中介性组织的领导权威紧密地联合雇主及工会，迅速且系统地启动职业教育质量监管改革的强势表现，就是对法团式规制的有力证明。

2.在制度供给内容上，强调对专业性组织的扶持和指导，这使得法团不仅拥有了合法的控制权威，而且在职业资格认证监管改革的具体工作上更专业，在权威作用的有效性和持久性上也更精巧。法团内部设有一系列的冲突协调机制，可以把权威施加在每个人的意识里，并从中获得认同的力量[18]。这种规制的行动规则遵循串联嵌套的合约制，按照政治力量竞争的原则，形成了规制权“＞规制权代理＞标准制定权、培训权、评价权”的权力格局秩序。在丹麦，国家政策在职业资格认证体系运转中发挥着主导作用，尽管职业院校和企业拥有职业资格认证的具体执行权力，但按照规制的规范，其认证权必须接受规制主体——大法团的监督，由其将监管权交给大法团，转化为职业资格认证国家规制权，可以说职业资格认证规制权的嵌入，使得大法团及地方委员会合法介入到职业院校和企业人力资源开发与配置中，以降低了双方沟通的交易成本。

3.在制度供给方式上，对制度传统和文化基因的强调，不仅可以让大法团更具反映公共意志的德性，而且在客观上也有利于实现国家权威在职业资格认证监管改革中的重塑，提升国家规制的正当性。此外，协商化的制度供给文化，使国家与社会力量间“控制与服从”的规制关系被内化为亚系统内部的交换，国家的规制行为更多地被视为外部行动的资源或环境。如此，有利于缓解国家与社会在职业资格认证质量监管上的权利冲突与紧张，调和国家的行政逻辑与职业团体的市场逻辑主导下的利益偏好。

（三）政治秩序构建：“平等协商”替代“直接管制”的利益嵌入

“利益嵌入”是政府对职业资格认证规制后的“补偿”性手段，其目的在于预防和规范各种逐利性、私益化的组织行为。新兴的社会力量参与在很大程度上依赖于政府力量的合作性资源供给，这种利益嵌入有利于激励其与政府组织在利益上达成一致性。丹麦的职业资格认证国家规制在利益嵌入上体现为以下两个方面：其一，采用资金补偿的方式。丹麦大法团代理政府实施灵活的补偿政策，通过利益同构来吸纳相关的利益主体。一方面，通过对参与职业资格培训和认证的院校奖以发展资金和相关资助，激励职业院校、企业的参与积极性。另一方面，对逐利性、私益化的组织行为采取一定的预防性和抑制措施，如果不按照政府的规则办事，则有大法团依法申请强制执行。无论是利益诱导，还是预防机制和规制机制，都有利于预防和规范社会性力量的非公益性行为。其二，提供公共服务和各类行政服务、优惠政策等。提供优质的行政和公共服务，是丹麦大法团利益嵌入的最常见手段。丹麦的大法团虽然源于行业委员会，但在1916年《技术教育国家监管法》中，就明确了其公共服务的战略定位，这一定位有利于规制行业的私益化行为，而且还有助于职业资格培训、评价的咨询、监管等服务供给的公益性。此外，大法团代表政府监管职业资格认证的公信力，由此为社会力量的参与带来了认可度、信誉度等社会资本以及仪器设备等经济资本的增值与再生产。

四、借镜与推进：我国职业资格认证法团式规制的可能路向

法团式规制是在法团获得合理合法“承认”的条件下，通过制度安排构建公共权威、优化权力结构的变迁路径，丹麦的“大法团”已对此做了充分的示范。鉴于我国基于集体主义与脱胎于政府部门的监管体制与“大法团”的亲和性，我们可充分参考丹麦的经验。但考虑到我国当前社会性力量在承接政府监管职能上的能力与现状，以及政府规制成本、效果等问题，优化我国职业资格认证的国家规制结构，既要加快监管法团的构造，也要重视相应的配套机制改革（如图2所示）。

（一）加快构造监管法团，营造多元共治的质量监管格局

国家规制职业资格认证的法团化可视为构建规制公共权威的形式之一，即通过将代表行业、企业等社会利益诉求的机构联合起来，纳入到国家政治体制当中，将原来国家与社会间简单的“控制——服从”关系，转变为基于共识的联合“有机体”，类似于丹麦“集体技能制度”中的“大法团”。据此，国家应深入推进职业资格认证的法团式规制，通过扩充与吸纳策略，营造法团组织主导下多元共治的质量监管格局。一方面，通过整合分散的监管结构，扩充国家力量，成立国家职业教育局、国家职业教育委员会、国家职业教育办公室等全国性统筹机构[19]，使其作为职业教育国家学分银行建设、国家资历框架建设的最高决策机构，以定期召开会议的形式引导和培育成熟稳定的规范化服务市场，促成依据国家标准化工作要求的技术组织、受教育部委托由各行业主管部门组建的行业指导委员会等多元主体作为法团的有机成分，整体规划职业资格认证事务，强调监管法团对相关利益主体的协调，以实现更广泛的、更高层次的质量风险控制。另一方面，运用吸纳性智慧，以契约的形式将组织化的职业团体吸纳到职业资格认证质量监管体制中，并成立一批本土化的地方性法团，发挥各省级教育行政部门的统筹性作用以及各行业指导委员会服务者的作用，承接政府的转移性监管职能，对具体的实施组织的培训内容、培训方式方法、收费标准、师资队伍建设、专业人才培养情况、证书考核内容、考核方式、考核标准等进行监管。以此，促进职业资格证书与专业人才培养的有机结合，发挥法团在资源整合与利益协调等方面的优势，调和人力资源和社会保障部、教育部等部门间的利益冲突，改善公共秩序。此外，国家还应采取更为具体的政治与经济手段，充分发挥职业院校、企业、技工学校等利益相关者在职业资格认证体系公共权威构建中的作用，促成规划化的标准开发、证书培训、考核站点建设、职业资格证书颁发等，为法团式规制的公共权威地位巩固营造良好的制度环境。

（二）重点实施权力清单，引导法团式公共权威的重塑

权威的分裂凸显出权力结构的不合理性，由此打来了权力清单理论的大门，无论是国家对职业资格认证的法团式规制，还是更深层的职业团体内部的自我规制，规制主体的权力范围与边界的厘定将是接踵而至的议题。由此，国家应利用好维护公共利益的调控“之手”，通过制度安排明确法团的责权及运作程序，初步理顺法团的监督、管理、限制、自治等多重职能，明晰法团在职业资格认证改革中的目的规约、对象范围、内容厘定、主体资质等管辖权范围。伴随着政府职能的转型，权力清单外的非部门间的利益协调，应尽量下放或让渡给功能性组织，使其自主承担，实现一定范围内的自治。与此同时，国家在“去行政化”、“简政放权”的背景下，应尽快出台行业企业参与法团建设的具体权责制度，在尝试将行业认证成熟度较高的行业组织培育为法团组织的同时，具体规定其权利补偿与权利转化的内容。此外，健全由行业工会、企业、学校、社会组织代表组成的董事会、督导机构、咨询机构等相互配合的管理体系，建立目标管理机制（management-byobjectives）等，负责指导纲要与法规的制定等，以引导法团式规制的公共权威构建，为我国职业资格认证改革国家规制体系的完善提供先导与示范。

图2 我国职业资格认证法团式规制图

（三）完善职业教育法律体系，保障监管法团的法定权益

国家应尽快完善《职业教育法》，出台与职业资格认证改革法团式规制相适宜的法律体系，给予监管法团以合法性和资金支持。事实上，缺失法律体系保障的改革是难以成功的，丹麦的“大法团”所表征的是国家与社会间合作的制度性安排，是以其完备的法律体系为基础的。如丹麦基于《学徒培训法》、《继续培训法》、《职业基础教育法》等传统职教法规这一强制度的传统，于2001年重修并颁布了《职业教育法》，大致确立了现行的职业资格认证质量监管权力结构和公共权威，并在此基础上，不断完善“大法团”的法律体系，使“大法团”具有排他性，以及与基层组织的协作性。2014年，丹麦议会又通过了职业教育系统改革方案，通过在整体框架下建立合作伙伴，促进职业教育质量的提高[17]。如此，国家应尽快修订针对法团规制职业资格认证的相关法律体系，一方面要通过组织章程明确行业、企业、职业院校、社会组织行政部门等主体的责权范围和自主空间，通过法律授权使其拥有相应的利益代表资格，另一方面要通过惩罚性制度防止权威分裂和公共秩序混乱，以及教师、企业、社会组织参与的成本核算与激励性制度，鼓励行业龙头企业、骨干企业、示范性职业院校、骨干校参与职业资格证书的开发、培训与评价考试等事务，推进国家资格框架的建设，并维护职业资格证书的公益性。如丹麦在法律上规定：国家认证委员会除董事会主席外，还包括至少两位来自不同领域的专家[20]，以确保制度革新，落实好职业资格认证改革法团式规制的实施机制。

五、余论

作为计划经济体制的制度遗产，20世纪90年代我国职业资格证书体系的改革并没有完全实现“市场化”，其规制模式仍沿袭了计划式传统。国家计划式规制的引入，有助于解决职业资格认证监管中的机会主义与有限理性的难题，但计划式规制排斥市场的特点，使其面临着规制失灵的风险。增强社会性力量和地方力量的参与已成为职业资格认证国家规制模式的改革共识。在此基础上，提出了法团式规制模式的预测。这一模式突破了传统国家规制对国家与社会两分的分析框架和思维模式，为我们研究并推进职业资格认证国家规制权力结构的新安排，提供了分析视角与治理思路。需要指出的是，鉴于转向法团式规制模式的复杂性，我们只限于作出这样的预测，确定法团式规制转向中诸如组织安排、行动规则确立、政治秩序构建等部分要素，而非全部的要素。但可以预见的是，在我国职业资格认证监管权的“小政府、大社会”变革趋势下，政府会将更多的监管权交给行业和社会组织，这些组织也将通过确立自身的权威而发挥自治的功能。届时，一个由相对独立的专业团体发挥作用的法团式规制秩序还是可以期待的。

注释：

①1991年《关于大力发展职业技术教育的决定》确立了在劳动就业制度中探索建立国家职业资格证书制度，是职业资格认证国家规制的起点。其中明确规定，“各级政府和有关部门应该制定有关法规，采取必要的行政和经济手段，有步骤地推行‘先培训，后就业’的原则”。《中华人民共和国职业教育法》（1996年）第八条关于“实施职业教育应当根据实际需要，同国家制定的职业分类和职业等级标准相适应，实行学历文凭、培训证书和职业资格证书制度”。《中华人民共和国劳动法》（1994年）第六十九条关于“国家确定职业分类，对规定的职业制度职业技能标准，实行职业资格证书制度，由经过政府批准的考核鉴定机构负责对劳动者实施职业技能考核鉴定”。《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》（2004年）强调“积极推进职业院校学生职业资格认证工作”。