农羽青

摘要：東南亚低技术移民劳工的人权状况长期没有明显改善。贫困、工作环境差、住宿拥挤、医疗保障不足及不受重视等因素使他们成为弱势群体，容易成为传染病的目标。议题的复杂性、治理体系碎片化和治理能力不足是东南亚移民劳工人权治理困境产生的原因。在议题上，东南亚地区的移民劳工人权问题由来已久，难以改善。非法移民、人口贩卖及跨国传染病等也对移民劳工人权治理形成阻碍;在治理体系上，国际劳工人权规范对东南亚国家而言标准较高，东盟也没有进行规范转换，导致国际规范在东南亚不适应，全球治理体系松散;在治理能力上，东南亚国家的经济和资源有限，因非法移民数量较多，输入国负担较重而无暇改善移民劳工的人权状况。COVID-19疫情中，东南亚移民劳工的人权状况恶化，失业和感染问题严重，跨国问题国内化、人员流动风险和议题竞争增加了东南亚国家的治理难度。为缓解人权治理困境，输入国应减少非法移民的涌入，并关注移民劳工的生存状况;国际组织应加强对东南亚地区的了解，提出建设性意见;东盟应进行规范改造，为成员国提供实质性帮助;东南亚国家应提升治理能力和积累多议题治理的经验。

关键词：移民劳工人权治理;人权问题;东南亚劳工;COVID-19

[中图分类号] D815.7           [文献标识码]  A                [文章编号] 1003-2479（2021）04-096-15

Formation Mechanism of Human Rights Governance Dilemma of Low-skilled Migrant Workers in Southeast Asia： Taking Human Rights Governance in COVID-19 as An Example

NONG Yuqing

Abstract：  The human rights of low-skilled migrant workers in Southeast Asia have not been significantly improved for a long time. Poverty， poor working environment， crowded accommodation， insufficient medical security， and lack of attention make them vulnerable groups and easy targets for infectious diseases. The complexity of the issue， fragmentation of the governance system， and insufficient governance capacity are the reasons for the dilemma of human rights governance of migrant workers in Southeast Asia. The problem has been too long to improve. Illegal immigration， human trafficking， and transnational infectious diseases also hinder the governance of migrant workers' human rights. In terms of governance system， international norms on human rights of laborers are higher for Southeast Asian countries， and ASEAN has not carried out norm transformation， resulting in the maladjustment of international norms in Southeast Asia and a loose global governance system. In terms of governance capacity， the economies and resources of Southeast Asian countries are limited. As there are too many illegal immigrants， the burden of importing countries is too heavy to improve the human rights of migrant workers. The human rights situation of Southeast Asian immigrant workers in COVID-19 has been worsened， and unemployment and infection are serious. In addition， the internalization of transnational issues， the turnover risk， and the competition of different issues have increased the difficulty of governance in Southeast Asian countries. In order to alleviate the plight of human rights governance， importing countries should reduce the influx of illegal immigrants and pay attention to their living conditions. International organizations should deepen their understanding of Southeast Asia and put forward constructive suggestions. ASEAN should carry out normative transformation and provide substantive assistance to member states. Southeast Asian countries should improve their governance capacity and accumulate experience in multi-issue governance.

Key Words： Human Rights Governance of Migrant Workers in Southeast Asia; Issue of Human Rights; Southeast Asian Labor; COVID-19

国际移民包括入籍和未入籍的移民群体①，囊括了从高收入到低收入、高技术到低技术、教育程度高到低、合法到非法、社会地位高到低及居留时间长到短的不同移民群体。低收入移民劳工处于移民群体中的底层，根据双重劳动力市场分割理论，他们大多从事“3D”（脏、累、险）工作，大多数人是没有入籍的临时性务工者。由于工作不稳定，一部分人失业后滞留当地，成为非法移民;另一部分则是通过非法渠道进入或被拐卖而成为非法移民劳工，他们的人权问题更为严重。在传染病暴发之时，“客居性”和流动性使他们成为受感染的弱势群体，加重了他们的脆弱性，也给移民输入国和输出国的疫情防控带来挑战。

东南亚地区的跨国劳动力流动较为活跃。大量缅甸、老挝、柬埔寨和越南劳工到新加坡、马来西亚和泰国务工，新加坡、马来西亚、泰国3国对劳动力需求较大， 2020年，约有1000万移民劳工②。2008年，新加坡外籍人口占总人口的1/4，预计到2050年，再增加200万移民③。马来西亚对外籍劳工的需求是韩国和中国台湾的5倍④。东南亚移民劳工密集、人权问题严重导致跨国传染病暴发后移民劳工集中受到感染。国际劳工组织和东盟不断呼吁东南亚国家改善移民劳工的人权状况，但东南亚有关国家的人权问题依旧突出。问题的症结究竟在哪？本文认为，治理存在难度、治理体系出现碎片化和治理能力不足是治理困境产生的原因。下文将从人权问题与传染病之间的联系、多重性带来的挑战、治理体系中的协调问题和COVID-19疫情与非法移民的双重危机所产生的叠加效应等几个方面来对此进行分析。

一、东南亚低收入移民劳工的人权问题与传染病之间的联系

东南亚低收入移民劳工的生存处境不佳，存在贫困、环境恶劣、被迫劳动和自由受限等问题。东南亚很多地区的劳动条件、劳动报酬和社会保障没有达到国际劳工人权规范的标准，用工方、移民中介和输入国都难辞其咎，体现了资本与人权保护、国民待遇与外籍劳工福利之间的张力。东南亚移民劳工生存状况长期得不到改善，他们容易成为传染病的目标人群，人权问题与传染病之间有密切的联系。

（一）东南亚国家针对外籍劳工的医保体制不健全，覆盖面不足

马来西亚的劳工法没有将家政工人纳入其中⑤。印度尼西亚、马来西亚、泰國、菲律宾和新加坡等国的全民医疗保险没有涵盖所有的跨国劳工⑥。大多数在泰国的外籍劳工无法参加职工医保，只能参加需要额外缴纳保费的“30 铢治百病”计划⑦。由于参保不“划算”，申请医疗保险的限制又多⑧，许多外籍劳工没有参加这个计划。即使移民劳工参加了泰国移民健康保险计划，部分医院也拒绝治疗⑨。非国民待遇给移民劳工就医带来不便，降低了他们的看病意愿，使他们更容易选择有病不治。受到感染的移民劳工不及时就医便跨境流动，容易引发公共卫生问题①。

（二）低技术移民劳工的工资较低，生活和工作环境恶劣

女性、无证和在边境地区工作的劳工工资较低②。2012年，一位没有建筑资格证的老挝工人每天只能赚取35000基普（约合28元人民币）。低收入劳工为了赚钱只能超时工作。过度操劳容易导致疾病缠身，工资低则使移民劳工不舍得花钱看病。工作环境局促、卫生状况堪忧容易滋生细菌，使传染病迅速传播。在缺少防护的情况下，移民劳工易受感染。服装厂的工人吃饭、睡觉和工作都在地板上解决③，因此，传染病往往在低收入移民劳工中暴发，其感染率也远高于当地人。例如，新加坡外籍劳工宿舍的COVID-19病毒感染率就比其他社区高了近40倍④。

（三）移民劳工受到债务与合同的限制

很多劳工通过中介找工作，一些劳务公司在合同中规定劳工要还清中介费，并且不能跳槽。“契约劳工”没有自由，被迫劳动。在中介费到手后，很多中介往往不再对移民劳工负责，不再跟进劳工的生存和工作境况。债务与合同是移民劳工身上的枷锁，难以脱身。移民劳工不得随意辞职，却随时会被解雇，由于疫情，导致大量劳工失业。不平等的雇佣关系使移民劳工变得十分脆弱和被动。移民劳工被视为赚钱的工具，其安全和健康却得不到足够的关注。

（四）非法劳工和被拐卖人口的权利更得不到保障

东南亚移民劳工中有一部分是非法劳工，其人权问题往往为一些国际人权组织所诟病。2018年，马来西亚的360万外来劳工中有三分之一是非法劳工。2014年，监察组织“真相”（Verité）认为，在马来西亚至少有32%的劳工曾被迫劳动。人权观察组织认为，泰国的非法移民受到严重迫害⑤。另外，东南亚人口贩卖问题严重。美国认为，马来西亚和泰国存在着严重的人口贩运问题⑥。缅甸、柬埔寨和老挝的农村劳力、女性和儿童往往是被拐卖的对象⑦。

疫情期间，非法劳工和被拐卖人口的人权状况更加堪忧。一方面，非法劳工的感染情况严重，他们又是治理盲点。1999年以来，泰国大约70%的疟疾患者是缅甸籍的非法劳工⑧。在政府监管范围之外的大量无证劳工成为隐患。另一方面，非法劳工和被拐卖人口的境遇比普通移民劳工更差。缅甸、柬埔寨和老挝被拐卖的妇女和儿童被迫做苦工或成为性工作者，是传染病的“高风险人群”。非法劳工担心被遣返和罚款，即使遭受虐待和剥削，也不敢寻求法律帮助⑨。这些人群无从监管，其人权问题更为严重。

因此，社保体系不健全、生活工作环境恶劣、用工不规范和非法劳工等问题使得移民劳工的生存、安全和健康情况恶劣，容易成为传染病的传播媒介和“牺牲品”。

二、多重性对东南亚移民劳工人权治理形成的阻碍

在无政府社会中，全球治理具有“多层次”、“多主体”和“多议题”的多重性（Multi-S）①，各个因素之间交叉形成复杂的治理网络。“多层次”指国际和地区组织与国家形成纵向全球治理体系;“多主体”指非国家行为体在全球治理中的参与;“多议题”指议题的溢出、延伸和扩展。层次、主体和议题之内及之间互相影响为治理增加了难度。在统一意见的过程中，往往会出现重复、竞争、不一致和冲突等问题，对全球治理的推进造成阻碍②。东南亚移民劳工治理也体现了多重性的特点，国际和地区组织、国家、用工单位、劳工和中介都对治理进程产生影响。移民劳工问题牵扯到非法移民、人口贩卖、跨国传染病、跨国贩毒和恐怖主义等议题。东南亚国际劳工人权问题牵动多方利益和多项议题，面临着重重阻力。

在“多层次”方面，国际、地区和国家各自存在的问题导致无法形成紧密的治理体系。在国际层面上，1990年，联合国通过了《保护所有移民工人及其家庭成员权利国际公约》（以下简称《公约》），相关委员会宣传和监督《公约》的实施情况。国际劳工组织也通过《移民工人建议书》、“劳务移民多边框架”等对移民劳工基本权利和就业机会等进行保护。然而《公约》批准率低，全球移民治理机制的效力不足③。国际劳工组织的权威和协调能力有限，国际劳工标准在缺乏民主和舆论监督的地区无法发挥作用，在激励和促进成员国遵约方面缺乏有效的策略，难以使国家接受超越国家利益的规范④。另外，全球没有统一和发挥主导作用的国际移民劳工组织⑤。国际组织存在的问题包括权威不足、规范接受程度不高、缺乏说服力和灵活性，以及治理效用不够等。

地区组织能够在一定程度上帮助国际规范的传播，然而东盟没有发挥应有的作用，没有形成人权保护的地区文化⑥。东盟组织松散，秘书处的权力有限，缺乏约束力和执行力。同时，东盟倾向于非正式的协商谈判，主权平等和互不干涉内政原则也阻碍了人权保护规范和文化在地区的深入⑦。在角色上，东盟夹在国际与国家之间，没有融入全球治理的进程中⑧。制度设计和“东盟方式”限制了东盟对成员国进一步发挥影响力。东盟的协调和约束能力有限，也没有发挥地区组织的桥梁作用，使国际规范在东南亚的传播水平有限。

东南亚国家对移民的态度及其贯彻劳工规范的意愿和能力受多种因素影响。输入国的移民政策是民族保护主义、人道主义、雇主、党派、利益集团和民主机制等多种因素相互博弈的结果⑨，在国家安全、保护公民就业和参与国际移民治理中进行平衡，最终在“想要”与“不想要”的移民中做出选择。输出国希望通过劳务输出增加外汇收入，输入国作为接受方则要承担更多的责任和治理压力，不希望移民劳工过多涌入①。双方利益存在矛盾，影响移民劳工治理合力的形成。输入国受国家能力、国家利益等多种因素制约，无法全面贯彻移民劳工规范、改善劳工的人权状况。

在“多主体”方面，移民劳工、雇主和移民产业的逐利性与人权保护的人道主义目标相悖。雇主为了利益最大化而雇用低成本的移民劳工，劳动者为了提高收入而外出务工、忍受剥削。新古典主义经济理论认为，收入差和使收入最大化是移民的动力②。新经济移民理论也认为，跨国务工的目的是增加家庭收入或分散家庭财富风险③。根据经济学移民理论，经济收入是跨国务工的最大动力。由于缅甸、柬埔寨和老挝等国农村地区经济社会发展水平较低，缺少就业机会，即使跨国务工的工资不高，也比在本国失业好，导致大量移民劳工愿意忍受低收入和恶劣的工作环境。有学者指出，发达的移民产业使流动变得更加自由④ ，但同时却不利于国家对移民的管控，灵活的市场资本与具有保护倾向的主权国家之间存在矛盾⑤。在移民产业走向成熟和正规化的同时，一部分移民中介向移民劳工收取高额中介费，使流动变得更加复杂和昂贵⑥，移民劳工成为压榨的对象。逐利性是非法移民和剥削问题产生的原因之一，结构性需求使改善劳资关系和规范移民流动变得困难。

在“多议题”方面，移民劳工议题的特殊性和复杂性给治理带来了挑战。劳工治理涉及就业、安全、健康、发展、女性和儿童等议题。人员跨境流动所引发的跨国传染病、非法移民和人口贩卖等非传统安全问题又使人权问题加剧。例如，低收入移民劳工容易受到感染，既是“传播者”也是“受害者”。新加坡90%的传染病感染发生在建筑移民工人群體中⑦。人权治理不足和非法移民的隐患在公共卫生危机中暴发，议题叠加产生“滚雪球”效应，原有问题在加剧的同时又产生了新的问题，使国家同时面临着多重挑战。

移民劳工人权治理困境受到多重因素的影响。不同维度的因素对移民劳工人权治理产生不同程度的影响，各种因素之间的相互作用也增加了人权治理的难度。结构性因素与协调问题和议题叠加都对治理产生影响，议题的复杂性加上治理体系的碎片化影响了治理绩效⑧。究竟为什么会出现治理体系碎片化？体系问题如何对治理产生影响？议题叠加又如何对移民劳工人权问题产生阻碍？下文将进一步分析全球治理体系中的问题和多议题的作用机制，并在困境形成机制的基础上提出对策建议。

三、国际劳工组织、东盟与东南亚国家之间的协调问题

国际劳工组织和东盟长期关注东南亚移民劳工的人权状况，提出人权规范，敦促、指导和监督成员国改善人权问题，然而东南亚国家的治理能力有限，难以达到国际劳工规范的要求，也难以通过双边或单边方式规范移民活动。层次之间缺乏默契与了解、国际规范与东南亚实际情况之间的差距较大、东盟没有很好地发挥衔接作用、非法移民过多使输入国承受了较重的负担，这些问题导致移民劳工治理体系难以形成。

（一）东南亚国家难以遵循国际人权规范

东南亚国家的移民问题复杂，难以达到国际规范的要求。大部分东南亚国家只签署了部分国际人权公约，只有菲律宾签署和批准了《保护所有移民工人及其家庭成员权利国际公约》①。尽管大多数东南亚国家批准了《关于买卖儿童、儿童卖淫和儿童色情制品问题的任择议定书》②、《关于打击陆路、海、空偷渡移民的议定书》和《关于防止、取缔和惩处人员贩卖特别是妇女和儿童的贩卖行为议定书》，但偷渡和人口贩卖问题依然存在③。东南亚国家的治理能力有限，非法移民和人口贩卖问题又层出不穷、屡禁不止，因此签约率低，遵约率更低。

国际劳工规范对一些东南亚国家而言标准过高。“体面劳动”包括劳工应获得合理的收入和社会安全保护，基本权利得到保障，受到公平对待④，但一些经济社会发展水平较低的东南亚国家难以为劳工提供物质保障和平等的劳动环境。2019年，《劳工组织工作未来百年宣言》（ILO Centenary Declaration for the Future of Work， 以下简称《百年宣言》）敦促成员国为所有人提供公平、包容和安全的工作环境，要求成员国为劳工技能和工作机构进行持续性投资⑤。低廉、灵活和自由恰恰是输入国雇佣移民劳工的原因，低劳动力成本是东南亚国家出口和引资的优势，以及赚取差额利润的关键。持续性投资将增加东南亚国家的成本，与国家发展和国家利益相冲突，与雇佣移民劳工的初衷相悖。

与输出国希望扩大劳务输出和提升海外劳工权利保障的愿望相反，从市场需求、人口平衡和国家承受力的角度出发，输入国不希望引入过多的低技术移民劳工。例如，马来西亚通过征税和发放临时身份证限制移民劳工的流入⑨;新加坡也通过签证对低技术移民劳工进行管控，低技术移民劳工与特殊和中等技术工人的工作证有所区别，新加坡只允许其临时就业，限制其人数和就业时长，防止其大规模涌入。2003年，泰国的管理移民决议规定只雇佣移民而不包括其家人，减少进入城市的移民人数;2008年的《外国人就业法》规定对老挝、缅甸和柬埔寨移民劳工发放临时工作准证;2008年以后，有工作准证的移民允许更换雇主，但雇主需要支付新工作准证费，这增加了劳工换工作的难度。低技术移民劳工的流动、工作期限和工作选择权受到限制，不稳定、不自由，呈现出“被动移植”① 的特点。输入国希望引入大量但不过量的临时劳工，将移民劳工的价值最大化，减少社会成本和支出。移民劳工成为填补输入国低技术岗位的工具，无法享受技术移民和当地人同等的福利待遇。从成本、安全和发展的角度出发，输入国缺乏长期投资和提升低技术移民劳工权利保障水平的意愿。

输出国与输入国虽然在利益和目標上存在差异，但仍会为了规范移民劳工的跨境流动而达成双边协议。缅甸、老挝、柬埔寨、印度尼西亚、菲律宾与越南、泰国、马来西亚达成双边谅解备忘录，涵盖了打击非法移民和保护移民劳工人权等内容，但新加坡没有与有关输出国达成谅解备忘录。但备忘录的效力有限，无法切实保障移民劳工的权利和约束输入国。虽然2006年印度尼西亚与马来西亚签署了谅解备忘录，但移民劳工在马来西亚受到不平等对待的几率不断上升，双边合作也可能随时中断，存在变数。印度尼西亚在2009年停止劳务输出后，马来西亚又向柬埔寨引入移民劳工。另外，双边协议主要从国家利益出发，所反映的国际移民劳工规范较少。2011年，印度尼西亚与马来西亚重新签署了协议，但人权组织认为，协议中的保障力度不够。国际组织、东盟、移民劳工、工会和社会组织等没有参与双边协议谈判，“多层次”和“多主体”性没有在双边协议中体现，更多地是反映国家的意志，缺乏合法性和代表性。

双边协议中劳务输出的手续繁琐、办理周期长、成本高，反而凸显了非正规移民的优势。泰国与老挝、越南、柬埔寨的《工人就业合作谅解备忘录》申请手续繁杂，要等待2～3个月，劳工需要承担相当于2～3个月工资的招聘费;非法渠道的费用却低得多，劳工可以当天上班②。一些东南亚国家的治理能力有限，即使签了备忘录也难以管控劳动力市场和打击非法移民。2003年，缅甸与泰国在签署备忘录后仍无法控制非法移民的流动③。经济社会欠发达地区缺少就业机会，国家很难抑制务工需求。“上有政策，下有对策”，在大多数情况下，活跃的民间活动往往能躲避国家的管控。

由于非法移民劳工过多、跨国合作难以奏效，输入国试图以单边手段控制移民劳工的涌入：一是采取边境管控和强制性手段。1996年，马来西亚在与泰国毗邻的北部修建了长500米的围墙，1997年，又宣布计划大规模遣送非法移民④。2014年，泰国军政府暴力逮捕和驱逐柬埔寨籍劳工⑤。二是实施国民保护性政策。马来西亚为减少对外籍劳工的依赖，2016年起大幅调高外籍劳工人头税⑥，优先保障马来人就业。泰国也通过限额和收紧社保政策减少境内的移民劳工。2018年7月，泰国的新《劳动法》提出工业和服务部门的外籍劳工最多占劳动力总数的20%⑦。在泰国未注册的柬埔寨、老挝和缅甸劳工不能享受社会保险⑧。三是立法打击非法移民劳工。新加坡的《外国人力雇佣法》、马来西亚的《移民法》和泰国的《劳动法》规定对非法移民和雇主进行惩罚①。

非法移民治理与移民劳工人权保护在治理手段、议题排序和资源分配上存在竞争。非法移民往往也是移民劳工的一部分，打击非法移民的强制性手段与人权保护相矛盾。非法移民问题对输入国而言是更为紧迫和令人头疼的问题，分散了提高移民劳工人权保障水平的精力，影响了人权治理的优先性。非法移民问题久拖不决，随着时间的推移，输入国将产生疲惫感，无力关注移民劳工的人权状况，以及出现烦躁情绪，以更加消极和激烈的方式打击非法移民。议题牵绊、堆积和发酵导致问题从量变到质变，积重难返，治理更加困难。

另外，COVID-19疫情的暴发给输入国的移民劳工人权治理带来更大困难。输入国政府无法掌握移民的确切人数，在公共卫生危机暴发时缺乏相关资源和准备。很多非法移民劳工为防止被发现，躲避在狭小空间内，使政府难以察觉，导致病情恶化、疫情扩散，无序流动又加速了疫情传播。为了尽快限制传染，政府直接进行大规模逮捕，这与人权保护的方式相违背。疫情时期，非法移民劳工的人权状况是多项议题的交叉点，受感染的非法移民劳工却在政府的监管之外。多重治理之间存在张力，议题重叠交织加大了治理的难度。

四、疫情暴发给移民劳工人权治理带来的挑战

工作环境恶劣、人员密集、卫生状况低下及医疗保障不足使东南亚低收入移民劳工集中受到感染。跨国问题国内化、缺少资源、压力增大和议题竞争等因素也使人权治理形势更加严峻。

（一）疫情初期移民劳工的处境不佳

疫情初期，移民劳工的健康、安全和尊严无法得到保障②。大量移民劳工存在感染、失业、被迫劳动、缺少防护和保障等情况，人权状况恶化。

1. 低收入劳工的失业问题严重

2020年，东南亚减少了约1400万个工作岗位③，前三季度，有2900万全职劳工失业④。2020年，越南劳务输出同比下降近60%⑤。劳动密集型行业受到较大打击，移民劳工集中的制造业、食品酒店、批发零售和房地产业均为高风险行业。2020上半年，泰国六大高风险行业中，有一半的人失业，第二季度制造业有27.8万人失业。同期，越南制造业有31.2万人失业，上半年农业有130万人失业⑥。移民劳工最可能先失业，截至2020年7月，马来西亚68%的失业者为低技术劳工。马来西亚人力资源部称，如果裁员是不可避免的，那么先裁移民劳工⑦，失业裁员问题反映了移民劳工在危机中受到的不公平待遇。

2. 疫情期间存在被迫劳动和虐待问题

一些工厂不停工，没有遵循安全健康规范。马来西亚橡胶手套工厂的移民劳工在缺乏防护的情况下被迫赶工⑧。在2020年3—4月国际劳工组织对309名东南亚移民劳工的调查中，32%的劳工受到与疫情相关的虐待，人权矛盾在疫情暴发后更加尖锐。替当地生产防疫物资的跨国劳工成为本国人的“替罪羊”和“挡箭牌”，受到歧视，他们的利益最先被牺牲。由于抗风险能力弱，移民劳工进一步陷入贫穷和边缘化困境⑨。

3. 移民劳工集中受到感染，防护和受关注程度不足

疫情容易在人员密集和卫生状况不佳的地方暴发，新加坡大多数COVID-19病毒感染者是在宿舍里集中居住的移民劳工①。缅甸籍劳工集中的泰国龙仔厝在2020年12月出现超过1300例感染②。输入国的行动滞后或方式粗暴使移民劳工的感染问题更加严重。2020年2月，受感染的低收入劳工没有得到新加坡政府的重视，直到4月初集体感染暴发后，新加坡才开始采取隔离措施③。马来西亚的隔离过程缺乏人道主义关怀，2020年5月1日，政府逮捕了数百名非法移民劳工并对其进行集中隔离。联合国认为，大规模逮捕加剧了移民劳工的恐慌，使更多移民劳工藏匿，不利于疫情管控和他们的健康④。更多的移民劳工没有被安置隔离，滞留当地或露宿街头，成为高风险人群。

4. 疫情初期移民劳工的失业补偿和防疫援助不足

疫情中，移民勞工面临失业和食物短缺危机，却无法享受输入国国民的经济和健康福利⑤，社会经济不平等在疫情中扩大⑥。在2020年3—4月的调研中，97%的东南亚移民劳工没有得到输入国的失业补偿，33%的在职劳工没有从雇主那里得到防疫物资⑦。4月初，泰国只有5500余名移民劳工及家人得到防疫物资。国际劳工组织对3000名在泰国的移民劳工进行补充援助，但杯水车薪⑧。东南亚国家援助计划内外有别，本国公民优先得到照顾。一些援助以本国劳工为主，马来西亚2020年上半年的就业保障政策和经济刺激计划未将移民劳工包括在内⑨。泰国2020年4月临时财政援助的对象也排除了移民劳工。2020年12月，在泰国的缅甸籍劳工不能享受国民免费检测⑩。移民劳工与本国公民之间存在救济鸿沟。

（二）国际劳工组织和东盟敦促东南亚国家尽快采取行动

人权问题是长期因素与短期因素共同作用的结果，对此，国际劳工组织对输入国提出相关建议，包括认为泰国应在疫情期间延长工作签证期限，加强移民劳工社会保障，免除签证费，不因歧视解雇移民劳工，建立职业健康安全准则，确保移民劳工收到工资等补偿及提供个人防护等;建议马来西亚停止逮捕移民劳工，提供免费检测和治疗服务，建立保持安全距离的隔离点及降低移民劳工受感染的几率等？輥？輰？訛。

安全健康、平等雇佣及免费治疗等建议具有以人为本的人道主义色彩，却与亚洲的人权理念有些出入。东南亚发展中国家较为重视生存权和发展权。西方从个人主义的角度出发，强调不分种族、国籍的人人平等;东方的集体性思维则区分内外。东南亚国家从国家利益出发;国际劳工组织则从移民劳工角度出发。因此，东南亚的一些企业在疫情中仍不停工，追求经济利益，或先裁外籍劳工，保障本国劳工的利益;或无暇顾及外籍劳工的防护和失业状况。东南亚国家与国际劳工组织对人权的理解、关注点和出发点不同。虽然国际劳工组织的建议详细周全，但东南亚国家忙于疫情防控并受制于资源和能力，难以全面顾及移民劳工治理的细节问题。在人权事业的投入上，国际劳工组织的建议对东南亚国家而言有些不切实际。国际劳工组织认为，发展中国家应该在2020年投资12000亿美元用于社会保护，低收入国家要拿出国内生产总值（GDP）的16%（约为800亿美元）①，这对经济状况不佳的东南亚国家而言是一笔不小的支出。

东盟也关注疫情中低收入移民劳工的生存状况。2020年5月1日，东盟劳动部部长会议通过了《东盟劳动部部长关于应对COVID-19疫情对劳动者和就业机会产生影响的联合声明》，东盟国家的劳动部部长将开展合作，旨在为所有劳动者，特别是低收入、从事非正规行业或高风险行业的劳动者及时提供生计和健康保障，为外籍劳工提供援助②。2020年12月3日，东盟的“疫情对民生影响的快速评估”研究疫情和防疫措施对劳工、社会福利和教育的影响，敦促成员国为劳工等弱势群体提供援助，呼吁东盟国家领导人和政府部门负责人在地区机制框架内采取集体行动③。东盟呼吁对所有移民劳工提供援助，这对成员国而言是一个不小的压力。另外，东盟关注低收入移民劳工的处境，呼吁成员国加强人道主义援助，却缺乏解决援助能力不足问题的办法，成员国难以实现从目标到实践之间的跨越。

（三）东南亚国家在移民劳工治理中所面临的挑战

疫情暴发增加了输入国的负担，东南亚国家将遏制疫情、保障国家和公民安全置于首位。疫情管控使人员流动受阻，导致大量失业劳工滞留，国家的治理能力有限，最终导致移民劳工承担最后的风险。

1. 跨国传染病问题国内化，大量滞留移民劳工成为治理难题

2020年4月，泰国加强了边境管控④;12月24日，关闭了部分泰缅边境口岸。缅甸的卫生治理能力有限，希望劳工避免回国，入境临时限制延长到2021年1月31日⑤。很多想要回国的劳工因旅行禁令和边境管制被拒之门外，截至2020年4月，200个国家中只有97个国家允许本国公民回国⑥。由于承受能力有限和避免境外输入，输出国希望尽量减少回国的移民人数，导致失业移民劳工滞留当地，增加了输入国的负担。移民劳工从输出国和输入国都无法得到有力的支持，成为“治理空白”和“烫手山芋”，反映了疫情防控给移民劳工治理带来的压力。

2. 大量“高危”移民劳工考验国家治理能力

一方面，人员无序流动不利于输入国的疫情防控。2020年2月27日和3月1日，数千名东南亚宗教信徒前往马来西亚吉隆坡参加宗教活动，政府难以追溯①。泰国COVID-19疫情情况管理中心呼吁缅甸籍劳工避免旅行②，但大量劳工仍迫切希望回国。2020年6月，泰国逮捕了2498名在边境封锁前试图入境的缅甸、柬埔寨和老挝劳工③。不受管控的跨境流动使疫情扩散加快，外籍劳工的涌入引发泰国2020年年底至2021年2月的疫情反弹④。受感染的移民劳工把疫情带到当地。截至2020年4月底，85%的新加坡感染者为外籍劳工⑤。10000名缅甸籍劳工聚集的玛哈差（Mahachai）中央海鲜市场是泰国5省的感染源⑥。输入国担负着沉重的救济任务。由于外籍劳工数量众多，泰国COVID-19疫情情况管理中心捐赠的食品不够，出现短缺。移民劳工医保制度的缺陷和非法劳工的特殊身份也不利于输入国的疫情防控。泰国的公立医院不提供移民劳工的检测服务，移民劳工也无法在私立医院享受免费检测。非法移民劳工担心检测呈阳性会丢掉工作，也不敢去检测⑦。因此，移民劳工往往是输入国的“感染源”，人员大规模的无序流动又难以追踪和控制，这使疫情传播范围不断扩大。在物资不足的情况下，输入国优先将医疗资源分配给本国公民，作为高风险人群的移民劳工无法得到充足的医疗援助，疫情传播与移民劳工人权保护不足之间出现恶性循环。

另一方面，大量移民劳工回归也给输出国带来压力。2020年3月，几万名劳工回缅使缅甸政府措手不及，隔离点来不及建立，政府呼吁劳工推迟回国。在第二批和第三批缅甸籍劳工回国后，6月中旬，又有11.5万名劳工回到缅甸，给缅甸的隔离安置方案带来极大的考验。缅甸只能试图延长隔离期和加急建立隔离点缓解压力⑧。除了缺乏隔离条件，输出国也急需疫苗援助。2020年，缅甸等待疫苗的过程一波三折，先与印度签署了疫苗购买协议，但印度政府规定疫苗优先在本国使用，后来，中国疫苗使缅甸的危急形势得以缓解⑨。另外，大量劳工回国不可避免地产生感染问题。2020年8月初，在20多万回国的菲律宾劳工中，有4831名阳性病例。受经济和医疗水平的制约，东南亚输出国难以承受大量劳工回国所带来的疫情压力。

3. 劳工治理受到疫情防控的影响

首先，移民劳工人权治理让位于疫情防控。移民劳工治理受权利、安全和经济的影响⑩，当国家安全受到威胁，移民劳工所带来的经济价值下降，国家将优先遏制疫情的传播以保障本土安全，经济援助移民劳工的紧要性降低。其次，疫情防控的方式也与人权保护产生冲突。移民劳工的人权状况受到隔离和封锁的影响？輥？輯？訛，数百万移民劳工被安置于拥挤的难民营，无法回家？輥？輰？訛。再次，疫情导致的经济水平下降进一步削弱了东南亚国家的救济能力。大部分东南亚输出国经济社会发展水平有限，东南亚大国印度尼西亚在2019年时有20%的人生活在贫困线以下，疫情加重了输出国的经济困难①。2020年，东南亚地区的经济下降7.7%②。暹罗商业银行的经济情报中心预估，2020年，泰国国内生产总值增速下降7.3%③。国内生产总值增速不到1%的老挝和缅甸要靠援助来应对疫情④。在这种情况下，东南亚国家的劳工援助能力更加有限。疫情使43%依赖侨汇的菲律宾家庭陷入贫困⑤。公共卫生危机之下，东南亚国家将资源和精力集中在更紧急的卫生安全问题上，强制性隔离措施与人权保护之间也存在方式手段上的冲突，经济衰退也使疫情防控与劳工援助难以兼顾。

五、缓解东南亚移民劳工治理困境的对策建议

东南亚移民劳工治理困境的症结主要在于问题本身的复杂性、治理体系松散、多议题挑战及国家治理能力不足等，治理对象、治理主体和治理模式等均对困境的产生有一定影响。基于困境的形成机制，本文试图为改善东南亚移民劳工人权治理提出以下建议：

第一，东南亚国家在进一步打击非法移民的同时，需要为移民劳工的跨境流动提供便利。减少非法移民、规范移民活动、为输入国减负是改善移民劳工人权状况的重要前提。非法移民数量庞大与经济贫困、发达的移民产业和移民网络、根深蒂固的移民生态、管控能力不足等因素有关。强制性手段难以遏制移民跨国务工的需求，政府可以积极鼓励移民劳工通过正规途径跨国务工，减少通过非法渠道移民的几率，进而降低非法移民在不符合劳动规范的地方聚集，鼓励移民劳工往安全和有基本劳动保障的单位就业，以正面引导代替强制手段，消弭打击非法移民与人权保护在方式手段上的矛盾。首先，输入国和输出国都应正视跨国务工的需求，简化手续、降低难度、缩短周期、减少费用，完善劳工制度。双方都需进一步规范移民产业和用工体系，严厉打击非法行业，提升对社会的规制力。其次，双方需要在打击非法移民和提升移民劳工权利保障上加强合作，将两者联系起来看待，为跨境流动提供便利，避免因“高门槛”而刺激劳工铤而走险。同时，参照国际劳工规范，在双边备忘录中强化移民劳工权利保障内容，共同商讨适合两国国情的解决办法，从移民劳工的角度为他们提供更好的服务。再次，国际组织和全球伙伴也可以参与打击非法移民的讨论。

第二，国际和地区组织应充分发挥自身优势，建立紧密的全球治理体系。在具体的时空场景下，背景知识具有地方性特点⑥。国际组织可以发挥专业性和能动性，在对东南亚地区进行更深入的考察后，提出更有针对性的建议。国际组织可以尝试转变治理模式，从规范导向向实践导向、从命令式向服务式、从组织视角向国家视角转变，以及改变治理思维，从西方视角到东方视角、从提出普世规范到接受特殊存在，进行换位思考，从东南亚国家的角度观察和理解当地的人权问题，对症下药，提出务实性意见，帮助东南亚国家循序渐进地改善移民劳工问题。同时，国际组织可以加强与输入国和输出国政府、移民劳工、移民产业从业者、用工方的多主体对话，搭建交流平台，汇聚各方意见，直击问题痛点，促成政府与社会之间的合作，并形成具有代表性的共享规范。联合国也可以发挥自身影响力，集结国际移民组织、世界银行、世界卫生组织和国际货币基金组织等专项组织参与多议题治理，邀请发达国家、新兴国家和非政府组织参与人道主义援助，提供解决方案，凝聚全球力量，帮助东南亚国家改善移民劳工的人权状况。

与国际组织相比，东盟更了解地区状况。东盟应积极构建外部规范，进行规范再造和规范转化，使其与本土实践相一致①，帮助成员国更好地适应规范。同时，东盟也需要转变思路和角色，从“敦促者”和“监督者”向“帮助者”和“分担者”转变，为成员国提供更多的实质性帮助而非提出更多的要求。例如，东盟可以成立低收入移民劳工人权问题特别小组和基金会，为改善移民劳工生存状况募集资金。东盟可以开展跨区域合作，邀请更多的全球伙伴参与东盟移民劳工论坛，共同探讨提升援助能力的方案，并将提升治理能力的办法囊括在劳动部部长工作计划中，帮助成员国更好地落实。在地区内，不但与政治精英，也与移民劳工和行业代表交流，自下而上地寻找打击非法移民和改善移民劳工人权状况的“良方”。

第三，东南亚国家需要提升国家能力，加强对移民劳工人权问题的关注，增加多议题治理的经验。国家是“多层次”“多议题”“多主体”的中心，是治理的决策者和规范的践行者。东南亚输入国应增强国家实力，加大移民劳工权利保障的覆盖面。在加强能力建设的同時，还需要消除歧视，使移民劳工享受国民待遇。东南亚国家还需要增强规范意识，正视人权问题，保持开放的心态，主动学习和了解国际劳工人权规范，在国内移民劳工政策和双边备忘录中有意识地融入规范，使地区习惯与国际规范接轨。东南亚国家可以向政府间和非政府间组织寻求帮助，与地区内外国家展开“移民劳工外交”“人权外交”，学习移民劳工治理经验，通过多边和双边外交向外界传达明确、积极的信号，有助于外界形成对东南亚国家清晰的认知，区分意愿缺乏与能力缺乏，进而也能提供更加准确的建议和帮助。对多议题治理，东南亚国家需从长计议，对移民劳工引发的非传统安全问题有所预期和准备，做到游刃有余地兼顾多议题治理，不至于在公共卫生危机暴发时措手不及，顾此失彼。

注：本文为国家社会科学基金重点项目《“去领土化国族建构”比较研究》（项目编号：21AMZ013）和教育部人文社科基地重大项目《国家边疆安全视野下的沿边地区侨情调研》（项目编号：16JJD810008）的阶段性研究成果。

（责任编辑： 颜   洁）