公共文化服务社会化浅析

2021-04-08余雁舟

中共乐山市委党校学报 2021年1期

余雁舟

摘要：积极引导和鼓励社会力量参与公共文化服务，对于转变政府职能，建立多元供给格局，满足人民群众文化需求具有重要意义。我国正处于社会转型期，政府职能转变不到位，对社会力量扶持体系不完善，社会力量参与公共文化服务依然存在着诸多限制。在理论、政策和实践的基础上，政府要充分发挥主导作用，进一步转变职能，深化文化体制改革，对社会力量的扶持采取更有效的措施，积极培育合格的市场主体，健全社会力量参与机制和完善考核制度等。政府和社会力量多方发力，互相支持，共同推动公共文化服务的社会化发展。

关键词：公共文化服务;社会化;社会力量;政府职能

《中华人民共和国公共文化服务保障法》第二条规定：“公共文化服务，是指由政府主导、社会力量参与，以满足公民基本文化需求为主要目的而提供的公共文化设施、文化产品、文化活动以及其他相关服务。”[1]公共文化服务的责任主体是各级政府，方式是以公共财政作为支撑。社会力量是公共文化服务的重要参与者。社会力量一般指除国家机关及其下属事业单位以外的个人或组织，在公共文化服务领域主要包括从事文化服务的企业、社会组织、志愿团体、公民个体、其他公益部门等。[2]公共文化服务的社会化，是指公共文化服务从单一依托国家力量转向由全社会力量共同提供的过程。从提供主体上看，它是以政府为主向社会、市场组织及个人等多元主体的逐渐扩展。[3]9从政府行政、文化权利和空间配置三个维度而言，公共文化服务的社会化是指“从单一主体、国家力量的公共文化服务向非营利的多元主体、社会力量转变过程，政府角色的淡化，社会组织作用的加强，公民的文化参与权利得到体现。”[4]公共文化服务社会化，顾名思义，就是指公共文化服务“社会”化的发展过程，将原先由政府垄断或者主要由政府承担的公共文化服务供给，转移到由政府和社会力量共同提供上来的过程。它是对现代政府管理理念和现代公共文化服务理念的体现。现代公共文化服务的体制和机制也深深地植根于“社会化”理念中，体现在“社会化”方向上，获益于“社会化”成效。公共文化服务社会化发展体现了公共文化服务多元化的理念，包括服务供给主体多元化、供给内容多元化、供给方式多元化、评估形式多元化等。普惠均等、优质多元、便捷高效的现代公共文化服务体系建设离不开社会力量与社会资本的广泛参与。

一、推进公共文化服务社会化的发展基础

（一）理论基础

我国公共文化服务社会化发展，主要借鉴了西方国家行政改革的相关内容，即公共管理社会化的相关做法。西方国家公共管理社会化，主要指政府在实施社会经济管理时，在社会管理和公共服务领域改变传统的由政府大包大揽的做法，将一些政府职能通过向社会转移或委托代理等放出，转移出政府，以达到提高行政效率，节约财政开支的目的[5]。其理论来源为新公共管理理论（New PublicManagement）。新公共管理理论主张政府应该是掌舵，而不是划桨;应该是治理，而不是实干;政府服务应该根据公众需求，采取多样化的供给方式，提供符合公众偏好的公共服务;政府要下放社会服务和管理权限，引导基层单元实现自我服务和管理，避免政府在反应社会新情况方面“措手不及”;政府要引进竞争机制，提高服务供给质量，提高服务供给效率。新公共管理理论自上世纪六十年代形成以来，影响了世界各国的政府行政管理理念，对我国建设服务型政府理念的提出、现代公共文化服务体系的构建、公共文化服务社会化发展也产生了很大影响。

除了新公共管理理论，“第三部门”理论、多中心治理理论等对我国公共文化服務社会化发展都具有重要影响，都是重要的理论基础。

（二）政策基础

世界各国在推动和引导社会力量参与公共文化建设的研究和实践中，大多制定了各式各样的政策文件。德国政府在所得税法中规定，对促进公共事业发展为目的的捐赠，可以减免一定比例的税收，如对促进教堂、宗教、公共事业发展目的进行的捐赠，最多可以从年度总收入中减免5%的税收;对出于慈善或者作为特别发展目的的文化（如音乐、戏剧团体）进行资助，可以减免10%的税收[6]。我国党中央和国务院高度重视公共文化服务的改革和创新工作，制定了法律法规和政策文件，从顶层设计和制度规划上为推进公共文化服务社会化发展提供了原则性安排，为各地探索实践公共文化服务社会化扫清了政策上的障碍，奠定了政策基础。

2005年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步加强农村文化建设的意见》提出“动员社会力量支持农村文化建设”和“积极引导社会力量捐助农村文化事业”[7]。 2007年的中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》和2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》[8]，对社会力量参与公共文化服务都进行了明确规定，为社会力量参与指出了路径。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第一次明确提出“公共文化服务社会化发展”的概念，指出要“引入竞争机制，推动公共文化服务社会化发展。鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设，培育文化非营利组织”[9]。 2015年5月国务院办公厅转发的《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》并配套印发《政府向社会力量购买公共文化服务指导性目录》[10]。 2016年7月，文化部制定了《文化志愿服务管理办法》[11]。 2017年3月正式施行的《中华人民共和国公共文化服务保障法》将公共文化服务社会化从政策管理提升到法律治理的层面，从政府支持、培育社会主体、鼓励志愿服务、财政税收政策等多个方面，鼓励和支持社会力量参与公共文化服务。之后，党和国家关于公共文化服务社会化发展方面的政策文件出台速度明显加快：2017年5月印发了《关于加强文化领域行业组织建设的指导意见》[12]; 2017年9月印发了《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》[13]; 2018年11月印发了《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》[14]，等等。

在中央政策指引下，全国各地也都根据地区经济社会文化发展实际，制定了相关配套政策法规，如：2014年广东省东莞市制定了《东莞市公共文化服务社会化发展促进办法》、2015年江苏省无锡市出台了《无锡市推动公共文化服务社会化发展的指导意见》、2016年北京市出台了《关于政府向社会力量购买公共文化服务工作的实施意见》、2016年安徽省滁州市出台了《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的实施意见》、2018年广东省深圳市宝安区制定了《宝安区关于鼓励和支持社会力量参与公共文化服务的若干措施（试行）》、2019年7月1日陕西省正式施行《陕西省公共文化服务保障条例》、2020年9月1日安徽省正式施行《安徽省公共文化服务保障条例》等。这些对所在地区公共文化服务社会化发展都具有重要的指导意义。

（三）实践基础

随着我国现代公共文化服务体系建设的推进，在中央、地方政策的指导下，全国各地尤其是经济基础较好的发达地区，纷纷鼓励社会力量参与公共文化服务的探索和实践，为我国公共文化服务社会化发展提供了很好的实践经验。吴理财、王前等（2015）根据政府与社会力量在公共文化服务多元主体合作供给网络中的联结方式以及各自发挥的角色作用，把社会力量参与公共文化服务划分为政策引导型、公私合作型和群众自主型等参与模式。[15]周丹（2019）把公共文化服务社会化发展路径分为合作型供给模式、政府主导型供给模式、社会化主体主导型供给模式三类。[16]我国公共文化服务社会化发展虽然存在多种路径，但在现有体制下主要还是政府主导型供给模式，其中又以政府向社会力量购买公共文化服务为主。

江苏省无锡市政府在2012年设立了引导文化消费专项资金，截至2019年已连续7年以每年850万元的投入力度累计购买公益性文化服务项目473项，带动社会投入公共文化服务资金近2.3亿元。[17]2017年2月，上海市浦东新区文化部门主办了首届文采会，文采会将公共文化产品供需双方连接到一起，搭建起了一个公共文化信息沟通、文化服务采购平台，让群众文化需求和政府企业文化供给坐到了一起。除此之外，四川省成都市公共文化服务超市“开张”、山东省东营市发放“东营文化畅享卡”、安徽省滁州市“出彩滁州人”演出季群众文化活动、江苏省常州市“文化周末”水上舞台周周演等都是地区探索社会力量参与公共文化服务的典型案例，为推动我国公共文化服务社会化发展提供了可供复制借鉴的经验。

二、公共文化服务社会化发展存在的主要问题

随着公共文化服务社会化发展相关理论的不断成熟，国家、地方出台法律法规和政策文件加以支持，各地对社会力量参与公共文化服务进行探索实践，目前我国公共文化服务社会化的格局已经初步形成。但是我们也应该看到，推动公共文化服务社会化面临一些难题，需要加以关注和解决。

（一）政府职能转变不到位

由于受传统管理体制的限制和影响，我国公共文化服务供给目前仍然是政府“自上而下”灌输式服务、人民群众被动接受的文化供给模式，社会参与程度较低。自2013年公共文化服务社会化发展正式提出以来，至今仍是新生事物，需要在政府主导和引导下不断成长。目前，政府职能转变不到位，部分地区对“社会化”的理解存有误区：第一种是认为社会化中的“政府主导”就是政府包揽包办。公共文化的意识形态属性使得公共文化服务区别于一般的公共服务。这在一定程度上也导致了政府在倡导社会力量参与公共文化服务供给的过程中不敢放手，对社会力量存在着一定的不信任，无法充分发挥市场在公共文化资源配置中的作用，无法充分发挥社会力量在公共文化服务供给中应有的作用。第二种是认为社会化就是要淡化政府文化管理職能，政府放手把公共文化服务“包出去”，政府的任务就是在服务供给结束之后做好验收工作。这种误区会导致政府在履行公共服务职能过程成为“甩手掌柜”，同样不利于公共文化服务的社会化发展。

（二）政策扶持体系不完善

虽然在国家、地方层面都制定出了一系列支持公共文化服务社会化发展的政策文件，但是这些政策都是一些纲领性文件，缺乏可操作性的细则。2015年，国务院办公厅制定了《政府向社会力量购买公共文化服务指导性目录》之后，很多地方政府也相继发布了地方性的政府向社会力量购买公共文化服务指导性目录。但是我们发现，地方指导性目录大多是国务院指导性目录的翻版，具有地方文化特色的内容较少，且未能根据地区实际及时对指导性目录进行扩容或完善。另外，随着经济社会迅速发展我国已经进入新时代，人民群众对美好生活的向往日益强烈，人民群众的文化需求也呈现出多样性、高端化的发展趋势，可谓“水涨船高”。这就要求政策制定要具有一定的前瞻性，而目前政策制定存在一定的滞后，无法跟上时代的发展。

（三）对社会力量监管不到位

目前在推动社会力量参与公共文化服务方面，政府注重如何吸引社会力量参与，而对社会力量的监督、考核等评价体系建设不够重视，存在重引进轻考评、重建设轻监管的倾向。这既不利于提高公共文化服务效能，也不利于社会力量的专业化发展。除此之外，各类社会力量参加公共文化服务体系建设的动机、能力存在着很大差异，有的社会力量为了追逐经济效益而选择性执行公共文化服务项目，或降低公共文化服务供给质量，从而导致提供的服务偏离其公益属性，影响社会效益。目前政府鼓励社会力量参与公共文化服务的常见举措是税收优惠和财政补贴。一部分社会力量参与公共文化服务供给动机不纯，而政府由于准入退出机制不健全，可能会发生“权力寻租”或“政府失灵”的现象。

（四）社会力量发展不充分

公共文化服务社会化服务的关键是要有合格的社会主体来承担公共文化服务供给职能。虽然近年来我国的社会组织发展较快，但是与社会发展需要和公众文化需要相比仍然不足。一是质量参差不齐。目前我国非营利组织大多为政府直接支持建立的，有的甚至直接是由政府文化职能部门下属事业单位转型改制而来，如文广旅局下属的电影公司、歌舞团等。虽然名为非营利组织，但实际上仍带有浓厚的行政色彩，缺少组织上的独立性和工作上的公益性。大多社会组织规模较小，自身建设薄弱，专业化程度不高，人员流动性比较大，难以持之以恒地参与公共文化服务供给。二是地区分布不平衡。在一线和新一线城市，可参与提供公共文化机构社会化服务的企业和社会组织数量尚且不多，在二线、三线城市则更是少之又少，甚至没有合适的服务提供商。

（五）社会力量参与积极性不高

公众参与的广度和深度是衡量公共文化服务水平高低的重要指标，也是衡量公共文化服务效能的关键因素[18]。《中华人民共和国公共文化服务保障法》第四十二条规定：“公民、法人和其他组织可以通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施、捐赠产品等方式，参与提供公共文化服务。”[1] 社会力量参与公共文化服务的方式有很多种，然而现实情况是社会力量参与的积极性并不高。究其原因，我们认为主要有以下几点：一是参与范围有限。政府希望社会力量能够参与的内容主要局限于文化活动的组织和承办、民间传统文化（主要是非物质文化遗产）的传承与宣传展示、公共文化机构社会化的运营与管理等。社会力量无法参与到更深层次的文化服务之中。二是参与渠道不畅。比如上海和东莞文采会、成都公共文化服务超市的参展商户、超市商品供应商都是由政府事先考察、商谈选定的，而有志于提供公共文化服务的公民个体、企业单位由于信息不对称等原因，很难进入到政府采购的视野之中，故而难以进入公共文化服务领域。三是影响参与的因素过多。社会力量参与除了受政府政策影响之外，还容易受到各种各样其他因素的影响，如非营利性组织参与容易受到自身性质的影响，无法自主参与;企事业单位由于要考量经济效益，容易受到自身经营情况和企业家自身情况的影响;公众个体由于受到傳统文化和传统管理体制的影响，被动参与多、主动参与少。

三、推动公共文化服务社会化发展的着力点

（一）加快转变政府职能，走出“社会化”理解误区

政府要深刻认识推动公共文化服务社会化发展的重要意义，加深对“社会化”的理解，走出理解误区。进一步坚持政府在文化事业发展中的主导地位，不断适应地区文化发展新形势，把群众满意作为检验工作成效的重要标尺。要坚持以人民为中心，面向市场、面向群众、面向社会，细化公共文化服务社会化发展各阶段的工作，加快实现政府从“全能型”向“有限责任型”转变，实现由“办”文化向“管”文化转变，打造服务型政府，把精力从对文化建设事无巨细的管理参与、生产提供集中到研究与制定文化事业建设与发展规划上来，实现政府由直接控制、直接生产向政策制定、间接管理、提供服务的转变。

（二）深化文化体制改革，营造良好社会环境

“文化体制改革的深化，是公共文化服务社会化发展最为直接的驱动力。”[3]10一是深化文化事业单位改革。以建立“政事分开、责任明确、多元约束、管理科学”的现代事业制度为目标，以分类改革为抓手，推动其市场化、社会化发展，增强文化事业单位的市场竞争力[19]，完善以群众文化需求为导向的供给机制。二是建立健全法人治理结构。加快组建文化事业单位理事会，扩大文化公共事务管理运行的社会化参与面，提高社会公众的知情权、参与权，逐步探索形成现代公共服务事业制度，建立更加现代的治理模式。三是深化“放管服”改革。坚持简政放权、放管结合、优化服务，营造公平的社会竞争环境，促进政府行政效能和服务水平全面提升，进一步激发地区文化发展活力，营造公平、公正的文化发展环境，为社会力量参与公共文化服务提供保障。四是深入推进公共文化服务领域供给侧结构性改革。在坚持政府供给主体地位的前提下，努力实现供给主体多元化，创新文化供给模式，提高文化供给效率，提高人民群众的文化获得感和幸福感，满足人民群众对美好生活的向往和需要。

（三）完善扶持措施，制定“社会化”发展规划

政府要在公共文化服务领域里取消所有社会力量参与的政策性限制，给予各类合格的社会主体与政府事业主体同等的资格待遇，进一步明确政府主导、管办分离、社会化运作的方向，在培育、准入、激励和评估等方面探索形成较为完备的制度体系，形成更加开放的文化发展环境，引导和规范社会力量参与公共文化服务。针对现有的政策扶持体系不完善的问题，地方政府要在中央相关政策指导下，结合本地经济社会发展的实际，制定和完善社会力量参与公共文化服务供给的指导性意见，并根据社会发展和群众需求变化进行适时调整，明确社会力量参与公共文化服务的领域、具体项目以及相关要求。

（四）积极培育市场主体，为社会力量发展提供助力

培育文化市场主体是鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务，实现服务管理运营模式创新的重要前提和路径。针对我国文化类社会主体数量少、质量参差不齐的情况，要加大对文化市场主体培育和扶植力度，努力形成一批形态多样、结构合理、能力专业、治理规范的承接主体，既包括依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量，也包括依法在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织和符合条件的事业单位。[20] 一是政府相关部门要加强合作，简化行政审批程序，为社会力量规范化提供便利。二是降低文化类社会力量的准入门槛，采取“孵化式”“组建式”和“吸纳式”等多种方式培育和发展文化非营利组织。三是完善公共文化服务社会组织孵化实践基地建设，通过政策解读、业务培训、研讨交流等形式，扩大公共文化服务主体队伍。四是不断扩大服务购买、财政补贴等配套措施的覆盖范围，在坚持社会效益优先的前提下，实施更加市场化的文化资源配置方式，推动社会化机制创新升级。五是加大对优秀文化人才的引进、培养力度，组建一支具备专业水准且社会运营经验丰富的优秀团队，为推动社会化发展提供更加专业的人力支持。六是依托专业协会、研究机构、文艺院团、艺术高校等社会主体，加大公共文化产品创作、生产、供给的社会化参与程度，为文化类社会组织提供更加丰富的资源支持。

（五）建立健全参与机制，提高社会力量参与的积极性

政府要加强宏观管理，构建多样化的社会参与渠道，完善主体多元化、方式多样化的社会参与机制。一是鼓励参与。政府要鼓励公民参与公共文化服务，培强公民参与意愿，推行以人为本、公众参与的绩效管理。引导和鼓励文化志愿者参与文化产品和服务供给。二是畅通渠道。完善出台相关鼓励政策，倡导多样化的鼓励方式。三是搭建平台。要转换文化治理思路和模式，通过面向社会、面向群众、面向市场、面向未来的运作，为更多社会力量搭建项目、资源和服务平台，让各类社会资源在平台上自由流动、合理配置，全面扩大公共文化服务的开放度。

充分发挥财政资金的引导作用，发挥文化发展基金的杠杆作用，对社会力量参与公共文化服务进行资助。充分发挥媒体作用，做好宣传引导工作，营造有利于社会力量参与公共文化服务的良好舆论氛围。引入市场竞争机制，增强文化服务活力和发展动力，提高全社会参与积极性。

（六）建立健全考核制度，提高社会力量承接能力

一是把建立政府向社会力量购买服务的制度机制、吸引社会力量、社会资本参与公共文化服务等列入地方公共文化服务体系示范区和示范项目建设考核指标，进一步推动政府发挥其在公共文化服务社会化发展进程中的主导作用。二是建立完善对社会力量的绩效评估机制，对社会力量加强政府监管和社会监督，引导和指导文化类社会组织建立健全内部治理结构，提高其承接公共文化服务的能力。三是建立激励和退出机制。对服务评价较好的社会力量，给予物质或者精神上的激励;对评估结果不达标的企业等社会组织，给予通报和问责，严重者清退出公共文化服务市场。四是引入专业、权威的第三方评估机构，扩大社会评测范围、丰富公众意见采集方式，扩大文化效能考量指标，让文化服務绩效评估更具专业性和代表性，提高社会力量的服务质量和服务效能。

公共文化服务社会化发展需要政府和社会力量共同发力，互相支持。政府坚持主导地位，为社会力量参与公共文化服务提供好的制度环境，搭建好的服务平台。社会力量发挥市场主体作用，积极参与公共文化建设，为人民群众提供更多更优质的文化服务，共同推动国家现代公共文化服务体系建设。

参考文献：

[1]中华人民共和国公共文化服务保障法[N].人民日报，2017-02-03（014）.

[2]陆和建，姜丰伟.社会力量参与基层文化服务建设研究：基于社区文化中心的社会化管理实践[J].国家图书馆学刊，2017（5）：75-80.

[3]杨立青.论公共文化服务的社会化[J].云南社会科学，2014（6）：9，10.

[4]陈世香，王余生.基层治理现代化：社区公共文化服务的社会化研究[J].辽宁大学学报（哲学社会科学版），2017（4）：11-17.

[5]汪玉凯.西方公共管理社会化给我们的启示[J].陕西省行政学院.陕西省经济管理干部学院学报，1999（3）：10-12.

[6]吴理财，贾晓芬，刘磊.用治理理念推动公共文化服务发展[J].社会治理，2015（02）：73-80.

[7]中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步加强农村文化建设的意见[J].中华人民共和国国务院公报，2006（2）：5-9.

[8]中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》[J].中华人民共和国国务院公报，2015（03）：5-13.

[9]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16（01）.

[10]关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见[N].中国文化报，2015-05-12（01）.