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2020年5月，中央首次提出“深化供给侧结构性改革，充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局”；2020年10月，“加快建设交通强国”被写进《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二0三五年远景目标的建议》……可以说，在构建“双循环”发展格局的新形势和加快推进交通强国建设的新要求下，交通运输业的发展面临前所未有的机遇和挑战，这也对交通投融资创新发展提出了更高的要求。

面对新形势，要有新作为

当前，受地方政府债务压力增大、国内经济下行压力增加等诸多因素影响，我国交通投融资面临的形势依然严峻。

债务负担沉重，资金供给不足

以资金密集型的公路行业为例，自2014年开始，我国收费公路的通行费收入就很难覆盖还本付息的支出。2019年度，全国收费公路的通行费收支缺口达4849.8亿元，比上年同比增长19.2%。考虑到2020年上半年，为助力疫情防控和复工复产，全国收费公路实行了长达79天的免费通行政策，该年度的通行费收支缺口或将再创新高。

一边是急剧增长的高额交通投资，一边是多重因素制约下不断扩大的收支缺口（债务风险增大）、逐渐下滑的交通专项资金，交通行业严峻的资金形势可见一斑。

图1.2013年～2019年全国收费公路通行费收支情况

交通建设提速，资金需求量大

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一公里高速公路的建设成本

受土地、环保政策以及人工、材料单价上涨等因素影响，我国高速公路的建设成本逐年攀升。据统计，2013年，每公里高速公路的平均建设成本约为0.89亿元；而2019年，该项成本已增长至1.64亿元。

近年来，我国交通固定资产投资持续保持高位运行。根据交通运输行业发展统计公报，2018年、2019年分别完成交通固定资产投资3.22万亿元、3.25万亿元，其中公路建设投资分别为2.13万亿元、2.19万亿元。可以预见，在《交通强国建设纲要》发展目标、新冠肺炎疫情长期化、中央明确加大新型基础设施建设投资力度、各省开展交通强国建设试点等多元因素的加码下，我国交通基础设施建设项目的体量以及交通固定资产的投资额依然会稳定增长，且保持高位运行态势。

图2.2015年～2019年公路建设投资额及增长速度

地方财力有限，资本吸引力弱

近年来，隐性债务亟待化解的问题屡被提出，地方政府尤其是财政部门更是“谈债色变”（特指隐性债务）。据国家财政部网站消息，截至2020年底，我国地方政府债务余额为25.66万亿元，负债率为45.8%，虽低于国际通行的60%警戒线，但地方政府债务偿还能力呈现区域发展不平衡的特征，部分地区地方政府隐性债务规模较大的问题依然突出，导致交通投融资空间受到一定限制，地方交通发展的实际需求无法得到满足。

此外，由于交通基础设施项目建设周期长、资金投入巨大、运营期内收益有限，加之政府“降低过路过桥费用”的总部署，也在一定程度上影响投资人对项目的预期，不利于后续新建项目吸引社会资本。

变化在身边，乘风正当时

2020年初，突如其来的新冠肺炎疫情对我国经济社会发展造成了前所未有的冲击，交通行业率先复工复产，交通基础设施项目发挥“投资大、带动强、见效快”的优势，为稳定经济预期、支持疫情防控作出了突出贡献。

谈及特殊年份里交通投融资领域的新趋势，中国公路学会交通投融资分会理事长赵晖认为主要表现为以下几方面特点：

交通投融资模式不断创新

为降低交通投融资压力，各类企业联合投资成为发展趋势；交通企业聚焦增量投资与存量盘活双向发力，以期实现可持续健康发展；交通投融资领域和交运融合类企业紧抓新的发展机遇，协同推进路域资产、路衍经济发展，并取得了新的发展成绩；传统基建与新基建融合共生，促进疫情期间经济回升和新时期交通高质量发展。

交通企业资源整合逐步推进

高速公路建设项目资金需求量大、回报周期长，如何解决投融资难题，成为公路交通行业和金融行业关注的焦点问题。

2020年，基建投资和房地产投资成为中国经济增长的稳定器。

各地加速整合构建“投资、融资、设计、建设、管理、运营、养护”一体化交通产业链，山东省国资委推动山东高速和齐鲁交通两家企业合并重组，通过交通资产优化重组、业务整合和统一管理，有效解决省内交通建设资金不足的短板，实现全省高速公路板块资源价值的最大化；陕西省国资委酝酿省属交通企业整合重组事宜，并于今年1月30日正式挂牌成立陕西交通控股集团有限公司。多家收费公路企业通过资产重组、债转股、并购、上市等方式，推动资信等级和发展能级不断提升。

与金融机构合作不断加深

为加大金融创新力度，支持基础设施建设，中国证监会联合国家发展改革委发布了《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》，重点考虑基础设施资产、公共服务设施资产、经营性物业和其他证监会认可的资产。在交通基础设施领域，收费公路因现金流稳定、易于预测，适宜资产证券化而备受关注。

智慧交通进入实质性发展阶段

高速公路全面取消省界收费站，以ETC为代表的电子不停车收费技术全面应用；浙江启动沪杭甬智慧高速建设，全国首条超级高速公路——杭绍甬高速公路预计2022年建成，河南郑州首条智慧高速公路即将开建；我国交通运输科技水平整体提升，智慧交通建设持续推进，大数据、物联网和人工智能等技术在行业推广应用的范围不断扩大，交通运输系统未来有望成为有机、协同、网联的智慧系统。

显而易见，这些交通投融资领域的新趋势中，蕴藏着巨大的新机遇。交通行业应该把握机遇，顺势而为，实现交通运输高质量发展。

持续抓创新，精准解难题

“问渠那得清如许，为有源头活水来。”特别是在交通基础设施建设全面提质升级的“十四五”时期，交通行业更应站在长远、系统的角度，抓住政策和市场机遇，创新、完善投融资体制机制，加快构建长期稳定、可持续的投融资体系，助力交通强国建设。

遵循经济规律，保障与效益兼顾

“交通运输业具有经济属性，其发展也应遵循经济规律。”在2020中国交通投融资年会上，中国工程院院士、中国铁道学会理事长卢春房从经济学的视角，解读了新形势下交通运输高质量发展的要义。他认为，无论是竞争性运输（城市间的大通道、城市机场、水运航道等）还是非竞争性运输（农村公路、边疆公路等），在制定交通建设规划时都要考虑项目运营期间的经济效益。

需要注意的是，强调经济效益，并不意味着完全忽视交通基础设施的保障作用、收缩交通基础设施领域的投资额度，而是“把钱花在刀刃上”，让交通建设项目投运后也能反哺新一轮交通建设投资。

跳出单一模式，创新投融资方式

随着政府负债率的攀升以及交通基础设施建设的提速，主要依靠地方政府的投融资模式已难以适应新形势下的发展需求，交通行业亟待创新投融资方式、拓宽投融资渠道。近年来，各省交通运输部门按照中央关于深化财税体制改革、建立现代财政制度的决策部署，持续推进交通运输行业投融资改革，并取得了积极成效。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二0三五年远景目标的建议》提出，加快建设交通强国，完善综合运输大通道、综合交通枢纽和物流网络，加快城市群和都市圈轨道交通网络化，提高农村和边境地区交通通达深度。

例如，广西大力推进“政金企社”合作，创新完善交通领域金融服务支持方式，完善政府主导、分级负责、多元融资、风险可控的资金保障和运行管理机制，大力推动与政策性、开发性金融机构在交通基础设施等方面开展长期稳定合作，破解交通建设项目资金筹措难题；根据《河南省人民政府关于加快高速公路建设的意见》，“十四五”时期，河南将采用BOT（建设—运营—移交）、BOT＋EPC（建设—运营—移交＋设计施工总承包）建设模式支持省内两大交通平台与社会资本合作，同时发挥中原高速作为上市公司的融资功能，筹措更多资金投入高速公路项目建设。

对于当前热门的“公募REITs”，不少业内专家也都期待颇高，认为它是我国经济金融体系发展大局下的重要战略性工具，其试点开展将盘活我国基础设施投融资市场，促进新发展格局的构建。

防范债务风险，实现可持续发展

当前，在建设交通强国的背景下，各省的交通基础设施建设任务依然艰巨，由此带来的交通投资压力和债务风险防控压力同样不可小觑。面对复杂的内外部环境，地方政府既要积极妥善处理隐性债务风险，又需在交通运输规划、审批等项目建设全过程中，全面落实防范债务风险的要求，守住不发生区域性系统性债务风险的底线；监管部门要充分发挥监管作用，避免地方政府过度举债；推动政府收费公路存量债务置换，减轻债务利息负担，防范化解债务风险；依法依规发行政府债券，用于重点项目建设，用足用好政府债券政策，扩大有效投资。

盘活存量资产，补充交通建设资金

即发挥市场在资源配置中的决定性作用，用存量换增量，以资产换资本。充分利用交通基础设施周边配套，如利用路域内广告资源获取广告收益，在高速公路服务区配套建设加油站、便利店等，培育新的利润增长点；大力推进交通与旅游、物流、互联网、新能源等其他产业的融合发展，通过打造新的产业形态盘活存量资产，从而带动交通产业从线性、带状发展向路衍经济发展；发挥存量资产价值，积极开展市场化投资，有效补充建设资金，如深圳高速公路股份有限公司将大环保业务作为企业的第二主业，2020年疫情期间，得益于大环保产业收益的稳增长，因收费公路免费产生的收入缺口得到了有效补充。

总而言之，交通基础设施建设离不开投融资的支持。但从目前的发展情况来看，我国的交通投融资还存在渠道单一、结构不合理、可持续性差等诸多问题，创新之路依然任重道远。

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