自然资源部咨询研究中心副主任、研究员 贺冰清

一、以重要流域为单元强化国土空间规划与用途管制有其内在的科学逻辑性

重要流域既是国家最重要的自然生态系统、国土开发空间的精华部分，同时也是重要的经济集聚区和人口集聚区，是实现经济社会生态协调发展、促进高质量发展的潜力所在。因此，加强对重要流域的治理，符合自然规律、经济原则和生态效益。

1.加强重要流域的系统治理是党中央作出的重大决策部署

党的十八大以来，党中央高度重视大江大河治理，着眼治国理政和统筹推进高质量发展的大局，相继针对长江经济带、黄河流域、大运河等影响全局的重大流域治理作出了一系列重大科学决策和部署。习近平总书记多次对长江、黄河等重要流域进行考察并发表重要讲话。通过系统部署推进长江、黄河等重要流域治理，牵住大江大河流域全面整治和系统治理“牛鼻子”，以此推动全国面上生态保护和修复工作向纵深推进，体现了强烈的问题导向和目标导向，标志着我们党对生态文明思想理论的不断丰富和实践的不断深化。

2.以重要流域为单元推进生态治理和修复符合自然生态的系统性整体性特点

国土空间是由山、水、林、田、湖、草等各个组分互相关联而形成的有机整体，是一切自然、社会、经济、生态及政治等活动生存与演变的场所和环境，是一个复杂的综合系统。国土空间生态修复要遵循“山水林田湖草生命共同体”理念，从单一的要素修复转向山、水、林、田、湖、草等全要素的全域综合治理。可以说，抓住抓好了重要流域管理，就抓住了国土空间保护与修复的重点。

水土关系是维持生态系统平衡的关键纽带，而重要流域通过水资源的联系，才得以构成一个完整的生态系统。以流域为单元进行规划，能有效地处理好上、中、下游不同地域间资源利用与保护的协同关系。山水林田湖草生态保护修复工程，就是要综合考虑自然生态系统的系统性、完整性，以江河湖流域、山体山脉等相对完整的自然地理单元为基础，结合行政区域划分，科学合理确定工程实施范围和分工。

3.加强重要流域治理和修复是促进高质量发展的需要

重要流域的国土整治修复，不单单是生态系统恢复的需要，也是促进经济结构调整、产业结构升级的过程，是一个整体性重构性的经济、社会、生态系统工程。通过编制国土空间规划，严格国土空间用途管制和纠错机制的实施，优化国土空间格局，加强长江等重要流域岸线保护和开发利用管理，从而有利于引领高质量发展目标的实现。习近平总书记在推动长江经济带发展座谈会的讲话中指出，当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。

2018年12月，自然资源部印发了《长江经济带国土空间用途管制和纠错机制试点工作方案》，部署上海、江苏、浙江、江西、湖北、湖南、重庆、四川共8个省份18个市县开展试点探索，主要从长江岸线国土空间用途管制现状调查研究、国土空间用途管制负面准入清单研究和国土空间用途管制纠错机制研究三方面展开工作，为长江经济带及全域全类型国土空间用途管制制度的建立提供实践基础。

二、我国重要流域开发管理现状特点及存在的突出问题

1.开发利用的现状特点

①土地资源开发历史悠久，开发强度较高。以长江为例，长江流域是全国国土开发活动最强烈的区域之一，长江经济带地区国土开发强度为7.1%，为全国平均开发强度（4.0%）的1.8倍；长江中游地区平均开发强度为8%，为全国平均水平的2倍。

②优质耕地集中分布，多为保障国家粮食安全的重点区域。长江沿线地区耕地面积占全国耕地总面积的1/3、水田占全国的2/3；区内优质耕地占总耕地面积的52.3%，对保障国家粮食安全起着重要作用。同时，重要流域内耕地保护与其他空间矛盾突出，防洪、生态、生活和发展的用地矛盾十分突出，生态建设与基本农田保护的冲突不断加剧。

③水土流失严重，水环境问题突出。长江经济带涉及的11个省市水土流失面积占土地总面积19.46%，区域水土流失预防和治理任务十分艰巨。黄河下游滩区水环境问题尤为突出，湿地生态系统萎缩形势日益严峻。

④生态功能退化威胁流域系统的生态安全。长江拥有独特的生态系统，是我国重要的生态宝库，目前面临生态功能退化严重等挑战。

2.开发管理中存在的突出问题

导致长江等重要流域资源保护和生态环境问题的原因很多，其中资源开发利用不合理、重要流域管理职能分散、国土空间管控不到位、管理机制不健全等是重要原因。

①自然资源开发利用不合理，资源环境承载能力超限。有研究显示，长江中上游地区森林面积在20世纪减少了50%以上。长江经济带现有矿山5.4万多座，大中型矿山仅占7%，传统开发利用方式对资源环境破坏严重。流域内岸线资源利用不合理，耕地与城镇村及工矿用地占比较高，生态空间普遍严重不足，空间布局不符合生态保护的要求。

②产业空间布局不合理，重化工业布局过密。长江沿线共布局化工园区62个，化工产量约占全国的46%，成为我国涉危企业最集中、布局性环境风险最突出的流域。另外，长江经济带是我国畜禽产品的重要产区，畜禽养殖场空间布局不合理、管控不严，给流域带来巨大环境排放压力。

③国土空间管制机制不健全，系统性的流域空间规划缺失。我国涉及空间治理的规划很多，各个规划功能不一、执行部门不一，既存在规划重叠的问题，也存在系统性不够的问题。空间管制规范性不足，标准不统一。在调研中许多地方呼吁国家尽快编制实施重要流域的国土空间规划，并制定差别化的国土空间用途管制政策，以协调流域内各类国土空间的保护和开发利用。

三、加快健全完善我国重要流域空间用途管控制度

解决我国重要流域的空间治理问题，制定和实施流域国土空间规划是根本，协调好流域各方发展权是核心，实施严格的空间用途管制是基础，实行增量负面清单准入管理是重点，建立存量纠错机制是补充措施。

总体思路是以习近平新时代中国特色社会主义思想和生态文明思想为指导，建立重要流域的国土空间用途管制制度，以解决资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化等突出问题为导向，以实现山水林田湖草等各类自然资源的整体保护、系统修复和综合治理为目标，加快健全完善国土空间管控政策体系，推进空间治理能力现代化，促进形成节约资源和保护环境的空间格局。以落实节约资源基本国策、落实保护环境基本国策、提高国土空间综合治理能力为目标。

1.建立统一的国土空间用途分类标准

梳理总结和整合现有各类国土空间用途分类标准，制定全国统一的国土空间用途分类标准。系统整合各类规划空间管制功能，以实施土地利用总体规划和城乡规划为基础，协调行业准入国土空间准入管制标准要求。严格重要流域上中下游的生态保护红线管理，禁止作出不符合主体功能定位的各类开发活动新的空间准入许可。

2.编制重要流域国土空间规划

开展资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价，落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等控制线，统筹各类国土空间规划，按照“多规合一”要求，制定实施国土空间规划体系，编制重要流域国土空间规划，为实施国土空间用途管制提供依据。

3.完善重要流域国土空间总量控制

以土地利用年度计划为基础，统筹农业空间、生态空间总量管控，统筹陆海空间总量管控，统筹增量、存量、流量空间资源管控。建立全类型国土空间总量控制制度；全面实施“人地、增存、增减”挂钩制度；完善特定空间、特定行业总量控制制度。

4.制定重要流域国土空间准入清单

制定特定国土空间的准入负面清单或正面清单，健全“源头严防”管制机制，优化产业空间布局，防止产生新的生态环境问题。针对城镇和农业空间，以国土空间规划为依据，统筹国土空间准入管制要求，明确特定国土空间禁止和限制空间准入行业目录。以相关法律和国土空间规划为依据，明确允许空间准入的行业目录。规范空间准入清单管理制度，对负面清单实行非禁即入空间管制制度，对正面清单实行非入即禁空间管制制度。

5.建立重要流域空间用途转用许可制度

整合现有各类国土空间用途转用制度，针对城镇、农业、生态三类空间之间的用途转换，同类空间内部用途之间的相互转换，制定差别化的用途转用许可制度。落实空间用途管制职能，整合相关审批职能，构建国土空间用途管制全流程管理制度。

6.健全重要流域国土空间纠错机制

综合运用国土空间管制政策，配合实施生态环境保护、产业发展等政策，纠正、解决和减少因国土空间错配引发的生态环境问题。针对空间用途变更、国土空间错配、违法违规利用等国土空间开发利用过程中存在的问题，以空间用途转换和修正为前提，综合采用空间利用结构调整、利用条件调整、自然资源资产处置、行政执法、生态修复等措施，及时予以纠正。分类处置国土空间开发利用历史遗留问题。对违法违规用地，依法予以严肃处理，对不符合现有规划，或虽符合现有规划但不符合生态环境相关标准的合法用地，依法采用收回、收购、置换、改变规划条件、转型发展、技术改造等行政或经济措施予以处置纠正。