张国斌，张晓雯

（永定河流域投资有限公司大同分公司，037000，大同）

2019年3月，永定河流域投资有限公司（以下简称永定河投资公司）与山西省大同市人民政府签订了《大同市永定河流域综合治理与生态修复合作框架协议》，通过政府、市场两手发力，以投资主体一体化带动流域治理一体化的投融资建管改革在大同市全面启动。经过近两年的运营实践，永定河流域投资有限公司大同分公司（以下简称大同分公司）在有序推进项目建设的同时，积极开拓市场优质资源，多方面寻找资金平衡点，取得了突破性进展，但同时也面临着诸多的困难和挑战，需要在今后的实践中不断探索创新。

一、大同市水系及水生态修复情况

大同市是山西省第二大城市,区域面积14 112 km2，地跨海河、黄河两大流域，其中海河流域面积约占全市总面积的99.43%。全市流域面积50 km2以上的河流有106条，其中流域面积1 000 km2以上的河流有7条。全市河流，除东南部唐河、壶流河等少数河流有基流以外，大部分河流属于季节河，汛期洪水暴涨暴落，枯水期河水锐减直至断流。

桑干河是永定河水系一级支流，在山西省境内涉及3个市20个县区，其中大同市10个县区，流域面积8 403 km2，干流长度76 km。改革开放以来，随着经济社会的飞速发展，桑干河流域生态系统退化、水资源过度开发、水质污染、河道干涸断流等问题突出。

近年来，大同市深入贯彻山西省“两山七河一流域”生态修复治理决策部署，联合其他市或单独编制了《桑干河流域生态修复与保护规划》《大清河流域生态修复与保护规划》，并于2017年获得了山西省政府批复。其中涉及大同的项目有7大类291项，总投资313.24亿元。2017年以来，大同市实施了一批流域综合治理项目，并积极推进京津风沙源水利水保、坡耕地水土流失综合治理、小流域治理等项目建设，流域生态退化趋势得到了一定程度的缓解，但由于资金缺口较大，流域生态修复的力度还远远不够。

二、永定河流域治理新机制推行中的困难和问题

大同分公司积极践行永定河综合治理投融资建管体制改革，加强政企合作，致力于打造生态环境治理和生态文明建设的“大同模式”。同时，根据海委永定河生态水量调度方案要求，积极配合生态补水工作。截至2020年6月8日，册田水库累计放水达9 018万m3，沿线机井静水位、动水位持续回升明显。经过近两年的治理，永定河流域大同段实现了河道水不断流，河流水生态环境明显改善，通水河段水质显著提高，流域范围内湿地面积增加，地下水水位止跌回升，基本实现了“流动的河”的阶段性目标。但距离实现“绿色的河、清洁的河、安全的河”的治理目标仍有差距，仍需围绕这一目标优化实施方案，调减治理目标绩效不高的项目，调增治理目标相近的项目，在国家和地方政府的支持下做进一步的探索实践。面临的主要问题有：

1.部分项目推进缓慢

大同分公司已全面承接了大同市纳入永定河综合治理与生态修复2018—2020年三年滚动任务和项目清单的20个项目，其中2018年开工的大同御河孤山水库—得大高速桥段综合整治工程是首个以流域公司为实施主体开工建设的项目，标志着永定河综合治理与生态修复进入了全面实施建设阶段。目前大同区域共有10个项目正在紧张施工当中，但项目开工率及建设进度与地方期望仍有差距。

究其原因：一是流域治理项目碎片化。目前流域治理以工程建设为主，各地分散的项目模式导致的信息割裂、项目治理偏重的局部效果都存在脱离流域整体治理目标的风险，增加了一体化治理难度。二是项目设计有待优化。由于项目规划设计完成时间较早，部分设计内容已不符合当前的新要求，个别项目设计与流域公司治理理念有冲突，工程投资概算也普遍偏低，流域公司承接的项目需要逐一审核，针对发现的问题进一步优化设计方案，并重新审批。三是征地拆迁难度较大。大同市人民政府确定的征地补偿标准与山西省政府文件确定的补偿标准差距较大，地方政府配套的拆迁资金无法及时足额到位，影响施工进度。

2.项目融资难以落实

永定河流域综合治理与生态修复项目初步测算项目资本金比例约20%，其中中央资金总体补助20%，剩余60%资金由永定河投资公司筹措解决。永定河投资公司通过采用“一地一策”资金平衡模式，在国家开发银行等金融机构支持下，在流域治理过程中逐渐形成了“区域经营性资产和产业开发项目收益平衡永定河治理项目建设资金投入”的融资模式。但在实际融资过程中，由于一些流域综合治理项目公益属性强，市场运作基础较弱，对社会资本吸引力不强，加上流域治理主体承接的水库等水利工程以及使用的土地、设备等主要为公益性资产，无法直接用于抵押担保。经营性资产的缺乏使得流域综合治理项目的信用支持结构亟待完善，需要采取必要的增信措施。

3.资金平衡困难重重

考虑到《永定河综合治理与生态修复总体方案》中多数项目的公益性特点，项目没有或仅有极少的现金流，难以实现自身的投资平衡，流域公司在流域治理过程中采用“一地一策”的资金平衡模式，以其他经营性资源进行反哺以实现整体投资平衡。

目前，流域公司已与大同市人民政府就大同供水公司混改项目达成深度合作意向，流域公司通过收购该公司70%的股权获取供水收益分红作为大同市永定河综合治理项目的主要资金来源。在大同有机旱作杂粮科研试验基地项目中，通过配套实施农业高效节水工程，引进先进的农业灌溉节水技术，既节约水资源又增产增收。但在资金平衡路径实现上仍存在一些问题：一是供水、林业等可利用经营性资源较少。大同市水资源匮乏，大部分河流常年干涸，难以梳理出足够规模和体量的经营性资源。二是土地资源开发缺乏有力的政策支持。尽管有上级文件规定，但土地整治收益、土地指标交易等还不具备成熟的落实条件，而通过土地一级开发运营和通过土地出让方式获取收益，在实施主体及资金流转的合法性方面缺乏明确的政策支持。三是政府购买生态服务存在不确定性。尽管大同市人民政府与流域公司在合作协议中明确了“大同市遵循市场规律，按照国家和山西省的政府购买服务有关政策，购买永定河投资公司提供的流域生态产品和服务”，但在实际施行过程中，针对运营维护等生态服务方面的费用，有的由于没有列入政府预算，随机性较大，而列入预算的费用标准较低，因此作为资金平衡的路径之一存在不确定性。

4.产业开发项目存在程度不同的堵点问题

大同分公司产业项目开发已逐步由市级层面向县区延伸，与多个县区签订了合作意向书，并成立了多家合资公司和子公司，积极开展资产运营。但在具体工作中面临着各种困难和问题，突出表现为地方多要素需求与流域公司发展思路不匹配，双方分歧较大。且大同区域资源项目普遍具有投资回收期长、运营专业程度要求高、盈利能力不足等特点，难以在短期内及时反哺流域综合治理项目。

三、意见与建议

1.进一步明确政府与公司间清晰的权利义务关系

尽管《永定河综合治理与生态修复总体方案》等文件已经明确了永定河流域治理工作机制，但由于缺乏相关经验，地方在认识和执行当中难免存在偏差。流域公司与地方政府在协作配合方面时常出现摩擦和分歧，协调难度大，工作推进慢。流域治理主体虽然融入了相关政府为股东，但在治理项目和产业项目层面，需要与项目所在地政府构建清晰的权责关系，通过必要的程序和合同明确政府针对治理项目开展购买服务及实施补贴的责任，也明确政府对于特定资源项目的开发授权、支持优惠政策、配套措施等，为公司顺利融资提供保障。

建议国家有关部委就相关政策的落实情况，协调相关省市加强技术指导和监督检查，进一步厘清政府和公司的权责利，统一思想，规范做法，确保各地在流域治理新机制推行过程中不跑偏、不走样。

2.进一步完善流域治理项目规划设计

流域治理项目规划应与大同省域副中心城市建设规划深度嵌合，按照治山、治水、治气、治城一体推进的原则，从防洪、治涝、灌溉、供水、水生态修复、水土保持、节约用水、污染防治、文旅开发、养老地产等项目进行综合设计、施工及后运营，项目整体性要统筹兼顾。

流域治理的行业跨度大、边界条件复杂，容易出现“情况变更多”的现象，应协调政府要求各相关部门多方参与，进行系统思考、综合设计，使得前期的可研设计尽可能贴近工程的实际，避免后期出现问题再进行方案变更。要通盘考虑项目的收益方式，科学设计项目的可融资性，思考政府付费的信用，以及绩效考核的科学性，项目整体设计过程中，要避免盲目做大投资，堆砌工程关联度差的项目，导致边界不清晰、社会资本权责利不对等，给后期运营管理留下隐患。

3.进一步探索灵活多样的流域治理企业法人模式

流域公司可在利用自有资金的同时，探索与其他相关社会资本合资设立大同本地的流域治理企业法人实体，政府出资方面可根据本市、县治理任务及对应投资体量设定出资比例。社会资本既可引入具备强大施工能力和资金实力的本地建筑类企业，也可引入在环境治理运营方面专业性较强的民营资本，还可通过股权投资基金形式引入某些领域的专业资本。流域公司不必硬性坚持“以我为主”的合资模式，可先尝试多方延伸触角、多领域参与市场开发，逐步做强做大。

新的股份制企业成立后，可充分利用专业社会资本对优质资源的识别能力，引入更多市场化资源包装全域旅游、康养、生态观光、休闲农业等复合型项目，通过投资与流域治理内容相关联的优质资源项目，基于市场化运作获得投资收益，以资源项目子公司向实施主体的股利分配、向其他社会资本溢价转让资源项目股权、通过资源项目到期清算实现投资回收及收益等形式反哺流域综合治理项目，最大程度地实现治理项目从建设期到运营期总体、动态、持续的资金平衡。

4.进一步统筹整合不同部门、行业之间涉流域综合治理资金

流域综合治理是涵盖公益性、经营性治理项目的复杂系统工程，投资主体一体化带动流域治理一体化改革的目标就是实现生态效益、经济效益、社会效益最优化、最大化，从而提供数量更多、品质更好的公共产品和服务。流域公司承接应由政府承担的流域治理职能，政府给予公司治理权和相关资源经营权，公司利用平台优势自主筹集资金(包括政府财政资金)，并通过治理工程实施、相关资源资产开发经营回收资金，实现资金闭环。对于处于起步成长阶段的流域公司，应积极争取当地市、县政府在政策、资金和项目层面全方位的支持，尤其是顶层设计上推动部门内部、行业之间涉及流域治理项目资金的统筹整合使用，解决流域治理碎片化以及资金短缺、融资难等问题，更好地发挥好流域一体化治理改革试点和探索的示范、突破、带动作用。