王郁菲 姚奕

摘要：突发公共卫生事件中，应急预案发挥着最为核心的作用。研究以新冠肺炎疫情为例，探究突发公共卫生事件中应急预案的有效性不足问题，包括程序上的专业性缺乏，针对性不强，操作性差和主体协调效能低。研究将国内外应急预案进行对比，认为应在应急预案评审指南，应急能力评估，应急演习指南和捋顺各主体关系等方面强化应急预案有效性，推动应急预案体系创新发展。

关键词：突发公共卫生事件;新冠肺炎疫情;应急预案;有效性

2019年12月中国湖北爆发了新冠肺炎疫情。新型肺炎疫情是我国自非典以后面临的最大的一次公共卫生事件，其传播速度快、感染范围广，使得世界各地公共卫生面临着严峻的挑战。在公共危机原有的突发性和紧急性、高度不确定性、影响具有社会性、非程序化决策四个维度的基础上，进一步表现出突发公共卫生事件的不明原因性、强大的物理破坏力和心理冲击力、连续性等特征。[[参考文献

[] 锁箭，杨涵，向凯.我国突发公共卫生事件应急管理体系：现实、国际经验与未来构想[J].电子科技大学学报（社科版），2020，22（03）：17-29.]]卫生部门未能重视疫情蔓延现象，现有的应急预案无法对新的病毒卫生事件做出指导性影响，地方缺乏强有力的组织和领导对突发事件做出高瞻远瞩的指挥和应对措施，行动力转化不足，甚至出现瞒报谎报等行为，滞后防治的时间和效能。应急预案没有很好地渗透，导致公众意识淡薄，无法从基层开始快速应对公共卫生突发事件。

一、应急预案有效性研究意义

公共卫生安全是政府与民众都十分关心的重要社会问题，公共卫生事件在世界全球化背景下，成为世界各国的威胁。非典以来我国各级政府开始建立突发公共事件应急预案体系并逐渐完善，本应在新冠肺炎疫情的防范上更加从容。实际上，我国建立的应急管理体系还存在薄弱环节，疫情从武汉迅速扩散至全国，酿成全国性重大公共卫生事件，对我国的经济等各方面的影响难以弥补，深入探讨此次疫情中暴露出的问题，解决预案的缺漏之处是必要的。因此，研究加强和提升重大疫情应急预案有效性，对完善我国应急管理体系，提升我国面对突发公共卫生事件的处置能力有着关键性借鉴意义。

二、国内现有的应急预案体系有效性不足分析

目前，我國应急预案体系的框架已经初步建设完成，但仍然暴露出许多问题。相关部门及人员在应急时缺少应对突发事件的思想和物资准备，且应急技术水平较低，突发事件责任划分不清，反映出应急预案存在不足之处，甚至有些地方的应急预案徒有虚名，这充分说明我国应急预案建设还存在相当的提升和改革空间。

①应急预案的编制与演练程序缺乏专业性。部分部门对于预案编制的重要性认识不足，忽视预案编制的重要性。另外，预案编制的能力不足，设定特定场景与现实差异大，在对流程预先进行设计和修时，人力分配、应急资源、处置措施等问题处理不当。预案编制需要专业性极高的编制团队和部门协同参与以达到理论与实际的深度融合，而实际操作中，预案的编制特别是基层应急预案编制往往缺少专业人员的长期考察和指导，预案缺乏科学性。

②现有的应急预案多数内容针对性不强。大部分应急预案没有对症具体的突发公共卫生事件，或对单一突发公共卫生事件延伸出的问题或者情况考虑不周，串联能力不足。一旦复合型突发公共事件发生，相关联的多个应急预案同时启动后，这些应急预案在指挥应急工作时就很容易暴露出不协调导致现有应急预案在内容和完善度和灵活度方面存在较大的缺陷[[[] 耿薇. 国家应急预案在我国灾害救援中的实施问题研究[D].东北大学，2010.]]。

③应急预案的实操性弱。应急预案在编制过程中缺乏统一指挥、缺乏沟通联系，使应急实际操作过程中各部门各层级之间出现配合不畅、效率低下、资源浪费等多种情况。现有应急预案未预估突发公共卫生事件中潜在的重大危险，难以做出对系统准确的描述和针对性的流程操作和应对策略，再加上实际操作经验不足，地区差异性大，降低了应急预案的可操作性。

④现有应急预案体系中主体协调效能低。突发公共卫生事件量化操作难，量度的模糊性造成社会突发卫生事件的因素不确定，导致难以获得关于实际结果的精准数据和实时情况，不能处理应急组织的紧急和错综的信息。应急预案的系统归类划分不明，预案和实操中的矛盾与交叉现象严重，预案与预案之间没有形成系统方案，未能考虑到预案之间的衔接与协调关系。

四、国内外应急预案对比分析

与国外主要发达国家相比，我国应急预案的实践活动还存在诸多不够完善的方面：在应急预案的评审指南方面，我国缺少纲领性、有宏观意旨的指南;应急能力评估方面，我国对应急能力的评估方法的制定规则还未有明确界定;应急演习指南方面，我国缺少针对应急演习策划与实施工作的指导性文件。[[[] 中国安全生产科学研究院赴美考察团.美国的应急管理体系（下）[J].劳动保护，2006（06）：88-90.]]美国等发达国家危机管理的研究起步较早，如今已经建立起较为完备的应急预案体系。[2]西方发达国家经过数十年的实践和理论发展，基本形成了囊括战略级、行动级、战术级的应急预案体系，一般由中央政府、地方政府、社会组织及社区这些层面构成。我国制订的《国家突发公共卫生事件应急预案》显露出很多不合适的情况。借鉴国外思路，我国则要进一步理顺各类应急预案的关系，梳理预案体系，充分发挥预案指导各项应急工作开展的作用，明确应急目标，找准关联的应急核心能力，创新应急预案体系，关注社会各界和舆论等等对应急预案建设影响的必要性，并将其影响力和关键性归入体系建设方案，提升应急预案体系的有效性和整体性。

中国矿业大学公共管理学院，江苏 徐州 221116