陈鉴

案名：黄某某与四川省阆中市市场监督管理局行政诉讼案

摘 要：农产品从种植养殖到进入批发、零售市场或生产加工企业前后的监管主体不同，适用的法律也不一样。个体工商户收购重金属超标的粮食销往国库的行为，是商品交换意义上的市场销售，不是进入农产品批发、零售市场（包括农贸市场）上的市场销售。个体工商户销售重金属超标粮食的行为，违反了农产品质量法的有关规定，应当受到行政处罚。作为集工商行政管理、质量技术监督和食品药品监督管理于一体的行政机关——市场监督管理局，有权依据农产品质量法的规定，对个体工商户销售重金属超标粮食的行为作出相应的行政处罚。

关键词： 收购 重金属超标 粮食 法律适用

国家对农产品从种植养殖到进入批发、零售市场或生产加工企业前后的监管职责，相关法律规定不明确。个体工商户收购粮食销往国家粮食储备库的行为是否属于市场销售，销售的粮食重金属超标的行政处罚是适用《中华人民共和国农产品质量安全法（2006年通过）》（以下简称《农产品质量安全法》）还是适用《中华人民共和国食品安全法（2015年修订）》（以下简称《食品安全法》）在认识上和法律适用上存在较大分歧。

【基本案情】

黄某某是具有从事粮食收购经营资质的个体工商户。2016年12月，黄某某在四川省广汉市某某酒厂（具有粮食收购资质）收购一批稻谷，约定单价2600元/吨。前期已收购的稻谷大部分已销售往四川阆中国家粮食储备库。当月26日、27日，黄某某分三次运送三车稻谷共计97.76吨到四川阆中国家粮食储备库，欲再次出售给该储备库。28日上午，阆中市市场监督管理局接匿名举报称该批稻谷重金属“镉”超标，危害人体安全，遂立案进行调查。经现场检查、抽取三车稻谷样本、调查询问，以黄某某涉嫌销售不符合保障人体健康产品为由对案涉稻谷实施查封强制措施、委托鉴定、重新鉴定、进行处罰前告知、听证、内部合议审批等系列行为，最终于2017年4月24日，对黄某某作出行政处罚决定书，认定黄某某具有销售不符合食品安全标准食品的违法行为，依据《食品安全法》第124条第1款第1项之规定，对黄某某作出没收镉超标的稻谷97.76吨、罚款809452.8元的处罚。

黄某某对阆中市市场监督管理局的行政处罚不服，向南充市食品药品监督管理局申请复议。经审查，该局于2017年9月8日作出行政复议决定书，决定维持阆中市市场监督管理局的行政处罚决定。黄某某仍不服，遂向阆中市人民法院提起行政诉讼。该案经一审、二审、再审，以被诉行政机关适用法律错误、没有事实依据，判决被诉行政机关败诉。

【文书摘录】

（一）一审法院审理意见

一审法院认为，关于本案基本案件事实，双方并无争议。争议的焦点在于：第一，阆中市市场监督管理局是否具有作出被诉行政处罚决定的行政职权;第二，对事件的定性及适用的法律、法规是否正确。

本案案涉的稻谷是农业活动中获取的植物，是农业的初级产品，属于食用农产品范畴。依据《食品安全法》第2条第2款规定“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《农产品质量安全法》的规定”之精神，对于原告销售重金属超标的稻谷之行为应以《农产品质量安全法》予以规制。按照该法第33条“有下列情形之一的农产品，不得销售：……（二）农药、兽药等化学物质残留或者含有的重金属等有毒有害物质不符合农产品质量安全标准的”、第50条第2款“农产品销售企业销售的农产品有前款所列情形的，依照前款规定处理、处罚”、第52条“……，第五十条第二款、第三款规定的处理、处罚，由市场监督管理部门决定”之规定精神，阆中市市场监督管理局作为集原工商行政管理、食品药品监督管理等职能于一身的行政机关，对黄某某销售农产品的行为具有监督管理职责。黄某某认为本案应由粮食行政主管部门主管，阆中市市场监督管理局无相应行政职权的理由不能成立。但阆中市市场监督管理局将“食用农产品”等同于“食品”，并按照《食品安全法》相应规定对黄某某予以处罚不当。虽然该法第2条有“食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定”的规定，但国家食品药品监督管理总局为了贯彻执行该法而随后发布的《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》（以下简称《监督管理办法》）对上述“市场销售”作出了明确界定，该办法第2条规定“食用农产品市场销售质量安全及其监督管理适用本办法，本办法所称食用农产品市场销售，是指通过集中交易市场、商场、超市、便利店等销售食用农产品的活动，本办法所称集中交易市场，是指销售食用农产品的批发市场和零售市场（含农贸市场）。”本案黄某某收购稻谷后直接销售到阆中国家粮食储备库，显然不属于上述“市场销售”的行为，阆中市市场监督管理局将黄某某收购销售稻谷的行为认定为“市场销售”，应属于定性不当。至于阆中国家粮食储备库是否收购及该库不予收购后，黄某某又如何处置该批稻谷，属于尚未发生的事实，不能在“违法事实”发生前先期作出处罚。故，被告辩称当时粮食储备库未收购该批稻谷，原告欲向外销售，以此推断原告的行为属于《食品安全法》上规定的“市场销售”行为并予以处罚错误。综上，对于案涉原告黄某某收购销售重金属超标稻谷的行为，阆中市市场监督管理局具有相应的行政管理职权，但在适用法律上错误，依法应予撤销。南充市食品药品监督管理局在对本案被诉行政行为进行行政复议时，其复议程序合法，但对被诉具体行政行为予以维持的复议决定不当，亦应撤销。

（二）二审法院审理意见

二审法院认为，案涉稻谷应属于食用农产品范畴，上诉人将其认定为“食品”，明显缺乏法律依据。依照《食品安全法》第2条第2款规定，本案应适用《农产品质量安全法》的规定。被上诉人黄某某将其收购的粮食欲销售给阆中国家粮食储备库，其交易方式、交易对象、交易形态与《监督管理办法》上述规定的市场交易存在一定差异，不应认定为市场销售行为。一审认定事实清楚，适用法律正确，判决驳回上诉，维持原判。

（三）再审意见

再审（原二审法院）认为，本案的焦点：一是适用法律问题;二是黄某某将案涉稻谷销售给阆中市国家粮食储备库的行为是否属于市场销售行为。

根据《食品安全法》第2条第2款规定，本案案涉稻谷虽系食用农产品，但其市场销售应当遵守《食品安全法》的规定，原审认为“应依照《农场品质量安全法》的规定对被上诉人的行为予以行政处罚。故，被诉行政处罚决定适用《食品安全法》的规定，属适用法律错误”在适用法律上有误，应予纠正。

对黄某某的行为是否符合《食品安全法》规定的处罚条件，要看黄某某销售案涉稻谷的行为是否属于法律意义上的市场销售。法律意义上的食用农产品市场销售应理解为，具有食用农产品销售资格的市场主体，将食用农产品通过市场销售给不特定的消费者的活动，消费者购买目的是用于食用。

阆中国家粮食储备库收购黄某某出售的案涉稻谷，是根据国家粮食收购政策进行的政策性收购。《国家粮食局关于贯彻落实<国务院关于建立健全粮食安全省长负责制的若干意见>的指导意见》要求“协调相关部门，加强对农药残留、真菌毒素、重金属超标粮食的管控，建立污染粮食处置长效机制。推进重金属污染粮食入库前检验把关、单收单存、无害化处理或限定用途定向销售，督促做好库存不符合粮食安全标准粮食的处置工作，防止流入口粮市场”。国家发改委、财政部、国家粮食局《2016年小麦和稻谷最低收购价执行预案》第14条规定：“在稻谷收购工作结束后，省级粮油检测机构要分别对中储粮公司执行最低收购价政策收购的稻谷和地方企业收购的稻谷的卫生指标进行逐仓检测，对经检测不符合食品安全国家标准的稻谷，要按照国家有关规定进行处理，严防这部分粮食流入口粮市场”。《2016年最低收购价稻谷收购质价政策公告牌》将出糙率、整精米率、水分、杂质、黄粒米含量、谷外糙米含量、互混率、色泽等作为收购时的验收指标，并未将重金属指标作为检验指标。从上述规定可知，国家粮库对重金属超标的稻谷也应按照最低收购价予以收购，收购后按照相关规定进行处置。黄某某按最低收购价将稻谷出售给国家粮库，其对象是特定的，价格是固定的，其交易方式、交易对象、交易形态与《监督管理办法》第2条规定的市场交易存在一定差异，不应认定为市场销售行为，故阆中市市场监督管理局适用《食品安全法》的规定，对黄某某向阆中国家粮食储备库销售案涉稻谷的行为作出的行政处罚决定没有事实依据。原审判决在适用法律方面虽有瑕疵，但判决结果正确，判决维持二审判决。

从上述法院审理情况看，一审、二审均认为本案应适用《农产品质量安全法》，黄某某的行为不是市场销售。而再审认为，本案应适用《食品安全法》，原审适用《农产品质量安全法》有误，黄某某的行为不应认定为市场销售，行政处罚决定没有事实依据。

【争议焦点及法理评析】

（一）对黄某某销售粮行为的分析

黄某某将收购的稻谷欲销往国家粮食储备库的行为到底是不是市场销售行为，这是本案争议的一个焦点。要定性这个问题，先要弄清几个概念。

首先，关于市场。根据智库百科的解释，狭义上的市场是指买卖双方进行商品交换的场所;广义上的市场是指为了买和卖某些商品而与其他厂商和个人相联系的一群厂商和个人。

其次，关于销售。根据现代汉语词典的解释，销售就是出售、贩卖。百度百科的解释是指以出售、租赁或其他任何方式向第三方提供产品或服务的行为，包括为促进该行为进行的有关辅助活动，例如广告、促销、展览、服务等活动。

再次，关于国家粮食储备库。国家粮食储备库隶属于中国储备粮管理总公司，是第三级管理单位，是集收购、储存、调运、加工、销售等于一体的独立核算、自负盈亏的法人实体。国家实行中央和地方分级粮食储备制度，粮食储备用于调节粮食供应，稳定粮食市场，以及应对重大自然灾害或者其他突发事件等情况[1]。

最后，关于粮食政策性收购。所谓粮食政策性收购，是指国家为了提高农民种粮积极性，保护农民利益，增加农民收入，在不损害市场机制作用下，出台包括最低收购价在内的干预政策，对农民手中的余粮应收尽收。这项政策具体由地方政府负责，由地方粮食收储企业执行。同时，国家鼓励多种所有制市场主体从事粮食经营活动（指收购、销售、储存、运输、加工、进出口等），促进公平竞争。依法从事的粮食经营活动受国家法律保护，严禁以非法手段阻碍粮食自由流通。

2016年《国家粮食局关于加快推进粮食行业供给侧结构性改革的指导意见》（国粮政〔2016〕152号）在“重点任务”部分也要求：进一步落实地方政府收储责任。认真落实粮食安全省长责任制，积极争取财政、信贷等支持政策，鼓励引导大中型粮食加工企业、饲料生产企业等入市，推动形成多元主体积极参与收购的粮食流通新格局，全力防止出现农民“卖粮难”。

四川阆中国家粮食储备库是中国储备粮管理总公司的直属企业，既承担中央储备粮（以下简称中储粮）的收购工作，也承担最低收购价收购任务。中储粮是面向市场采购或其他方式进行，而最低收购价收购则直接面向农民。国家发改委等六部门联合印发的《2016年小麦和稻谷最低收购价执行预案》第4条第2款明确规定：“最低收购价是指承担最低收购价收购任务的收储库点向农民直接收购标准品的到库价”。具体到本案，黄某某是将从一酒厂收购的稻谷，欲销往四川阆中国家粮食储备库，这属于一种贩卖行为，而不是按最低收购价挂牌收购的农民稻谷再销往四川阆中国家储备库的行为，所以不是根据国家粮食收购政策进行的政策性收购。

那么，黄某某这种贩运稻谷的行为是不是属于在市场上销售呢？市场作为商品交换的场所，有固定的也有不固定的。像农贸市场、商场、超市等是固定的市场，而像收购粮食、生猪、蔬菜等则是在农户家中完成的，这是一种流动市场，没有固定的商品交换场所。

问题的关键，粮食储备库是不是市场？答案是肯定的，粮库是一种市场。在计划经济时代，农民种粮要交“公粮”，而交“公粮”的地点则是粮库及其各站点，夏粮、秋粮成熟季节，粮（站）库人山人海，到处都是交“公粮”的农民;在市场经济时代，国家不再向农民征收“公粮”，国家的储备粮库则面向市场，既可以在市场采购，也可以面向农民收购，包括收购粮食经营者的粮食。从粮食储备库收购粮食的角度讲，粮食储備库就是收购储备粮的专门市场。只不过这种专门市场对象特定（仅限农民和粮食经营者），价格固定（国家挂牌收购价），其交易方式、交易形态、交易自主有别于普通的市场交易，作为交易的商品——粮食，必须经抽样检验合格后方能完成交易。

所以，黄某某将收购的稻谷运到四川阆中国家粮食储备库，欲销售给该库，虽然阆中国家粮食库还未对其稻谷进行抽样检验，该批稻谷处于一种待交易状态，但仍然是一种市场销售行为。但这种市场销售是商品交换意义上的市场销售，不是进入农产品批发、零售市场（包括农贸市场）上的市场销售。

（二）对本案行政处罚法律适用分析

1.对于黄某某贩卖的稻谷重金属超标的行政处罚，到底是适用《农产品质量安全法》还是《食品安全法》

《食品安全法》第2条规定：“……供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。”

根据《农业部、食品药品监管总局关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》（农质发〔2014〕14号）第1条：“严格落实食用农产品监管职责。……食用农产品质量安全监管体制调整后，《农产品质量安全法》规定的食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后的质量安全监管职责由食品药品监管部门依法履行，农业行政主管部门不再履行食用农产品进入市场后的相应质量安全监管职责。现行的食用农产品质量安全分段监管，不包括农业生产技术、动植物疫病防控和转基因生物安全监督管理。农业部门根据监管工作需要，可进入批发、零售市场开展食用农产品质量安全风险评估和风险监测工作。”

“农业、食品药品监管部门要严格执行《食品安全法》《农产品质量安全法》等相关法律法规和各级政府及编制委员会确定的部门监管职责分工，认真履行法定的监管职责。农业部门要切实履行好食用农产品从种植养殖到进入批发、零售市场或生产加工企业前的监管职责;食品药品监管部门要切实履行好食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后的监管职责，不断提升对食用农产品质量安全的保障水平。”

由此可见，农业部门依法履行食用农产品从种植养殖到进入批发、零售市场或生产加工企业前的监管职责，食品药品监管部门依法履行食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后的监管职责。

2016年6月14日，食品药品监管总局发出通知，进一步明确了食品药品监管部门关于食用农产品市场销售监管范围，在《关于食用农产品市场销售质量安全监督管理有关问题的通知》中第3条规定：“（一）食品药品监管部门负责食用农产品市场销售质量安全监督管理工作，即食用农产品进入集中交易市场、商场、超市、便利店等市场主体后的贮存、运输、销售等过程的监管。集中交易市场开办者、食用农产品销售者、贮存服务提供者应当对其贮存、运输、销售的食用农产品负责。（二）集中交易市场是指由市场开办方依法设立的销售食用农产品的批发市场、零售市场（含农贸市场）等。（三）根据农业部、食品药品监管总局《关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》（农质发〔2014〕14号），农业生产技术、动植物疫病防控和转基因生物安全的监督管理，不属于食品药品监管部门的职责。”

关于食用农产品的市场销售，国家食品药品监督管理总局在《监督管理办法》中进行了界定，该办法第2条规定：“食用农产品市场销售质量安全及其监督管理适用本办法，本办法所称食用农产品市场销售，是指通过集中交易市场、商场、超市、便利店等销售食用农产品的活动。本办法所称集中交易市场，是指销售食用农产品的批发市场和零售市场（含农贸市场）”。

所以，黄某某欲销往国家粮食储备库稻谷的行为不属于食品药品监管总局关于市场销售的规定，其理由：

第一，食品药品监管总局所指的市场销售，是指通过集中交易市场、商场、超市、便利店等销售食用农产品的活动。集中交易市场，是指销售食用农产品的批发市场和零售市场（含农贸市场）。而国家粮食储备库是粮食收储企业，目的是进行粮食储备，用于调节粮食供应，稳定粮食市场，以及应对重大自然灾害或者其他突发事件等情况。从储备粮收购角度讲，国家粮食储备库也是一种专门市场，但该市场不同于食品药品监管总局所界定的市场。

第二，国家粮食储备库收购的粮食不得擅自动用，直接进入粮食流通市场。为确保粮食常储常新、品质良好，粮食储备库每年都要进行购销轮换，将接近或达到储存期限的粮食销出，同时购入符合质量标准的粮食。对于销出的粮食要进行严格的质量检测，符合食品安全的则投入“口粮”市场，不符合食品安全的，进行销毁、无害化处理或限定使用用途（如工业用粮、饲料用粮等）。

第三，黄某某贩运稻谷到四川阆中国家粮食储备库，销售的对象是特定的——国家粮食储备库，不是直接面向食品经营、加工企业或消费者个人，不是通过集中交易市场、商场、超市、便利店等销售食用农产品。

2.黄某某贩运重金属超标稻谷的行为应不应当受到处罚，该谁处罚

黄某某认为，案涉收购的稻谷是从农民手中收购的余粮，销售给阆中国家粮食储备库是政策性收购，而《2016年最低收购价稻谷收购质价政策公告牌》将出糙率、整精米率、水分、杂质、黄粒米含量、谷外糙米含量、互混率、色泽等作为收购时的验收指标，并未将重金属指标作为检验指标。至于重金属超标问题，完全是因为产地土壤污染所致，非其主观恶意添加，其无过错，不应受到处罚。

黄某某并非从农民手中收购余粮，而是从一酒厂收购，其辩称是政策性收购与事实不符。黄某某贩运重金属超标的稻谷，尚未进入农产品批发、零售市场，其行为违反了《农产品质量安全法》第33条的规定，应当受到处罚。

《农产品质量安全法》第50条规定：“农产品生产企业、农民专业合作经济组织销售的农产品有本法第三十三条第一项至第三项或者第五项所列情形之一的，责令停止销售，追回已经销售的农产品，对违法销售的农产品进行无害化处理或者予以监督销毁;没收违法所得，并处二千元以上二万元以下罚款。

农产品销售企业销售的农产品有前款所列情形的，依照前款规定处理、处罚。

农产品批发市场中销售的农产品有第一款所列情形的，对违法销售的农产品依照第一款规定处理，对农产品销售者依照第一款规定处罚。

农产品批发市场违反本法第三十七条第一款规定的，责令改正，处二千元以上二万元以下罚款。”

第52条规定：“本法第四十四条，第四十七条至第四十九条，第五十条第一款、第四款和第五十一条规定的处理、处罚，由县级以上人民政府农业行政主管部门决定;第五十条第二款、第三款规定的处理、处罚，由市场监督管理部门决定。法律对行政处罚及处罚机关有其他规定的，从其规定。但是，对同一违法行为不得重复处罚。”

根据上述规定，黄某某虽不是农产品销售企业，但其是农产品销售个体工商户，应当比照《农产品质量安全法》第50条第2款规定，由市场监督管理部门依照《农产品质量安全法》第33条第1款第2项、第50条第1款进行处罚。

【结语】

第一，黄某某贩运稻谷到四川阆中国家粮食储备库，不是政策性粮食收购，是一种市场销售行为，但他的这种市场销售不同于食品药品监管总局所界定的市场销售，即通过集中交易市场、商场、超市、便利店等销售食用农产品的活动，而是属于集中交易市场中的销售行为。

第二，阆中市市场监督管理局是根据政府职能转变和机构改革方案，集工商行政管理、质量技术监督和食品药品监督管理于一体的行政机关，有权对销售的重金属超标的食用农产品进行监督管理，依法进行处理、处罚。

第三，阆中市市场监督管理局适用《食品安全法》第124条第1款第1项之规定，认定黄某某具有销售不符合食品安全标准食品的违法行为，将食用农产品混同于食品，属于定性不当，适用法律错误，应当依据《农产品质量安全法》第52条之规定，按照第33条、第50条进行处理、处罚。

第四，《农产品质量安全法》将农产品生产、销售主体限定为企业和农民专业合作经济组织，与多元化市場主体参与农产品生产、销售的现实不符，建议立法机关进行修订;农产品从种植养殖到进入批发、零售市场或生产加工企业前后的监管职责，应当分别在《农产品质量安全法》和《食品安全法》中予以明确。

注释;

[1]参见2016年《粮食流通管理条例》第3条。