祁宇晨

[摘 要]库布齐沙漠是我国第七大沙漠，曾经是京津冀地区沙尘暴传输的途径地和发源地之一。在库布齐沙漠治理中运用的诸多政策工具，不仅是当地政府的创举，更是中国乃至世界对沙漠外部性内在化治理的可借鉴模式。本文回顾了库布齐沙漠的基本特征及其尚未被有效治理时期对环境与经济造成的负外部性影响。随后，本文从三大类政策工具运用视角分析了库布齐沙漠外部性内在化的治理历程及成效。在此基础上，本文对沙漠外部性治理的“库布齐模式”进行了总结梳理，意在为中国及世界沙漠治理提出建议。

[关键词]政策工具;沙漠治理;外部性内在化;“库布齐模式”

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2021.04.099

[中图分类号]D630;X2[文献标识码]A[文章编号]1673-0194（2021）04-0-02

1     库布齐沙漠的负外部性分析

1.1   作用于环境的负外部性效应

①对气候。库布齐沙漠曾是一块不毛之地，一到春天就黄沙漫天，人们呼吸十分困难。库布齐沙漠作为距离北京最近的沙漠，是影响京津冀地区沙尘暴传输的途径地和发源地之一。在风沙天气中，库布齐沙漠的细沙颗粒易于长距离传输，进而对下风城市的空气质量产生影响。库布齐沙漠造成京津冀地区空气质量恶化，也是库布齐沙漠负外部性的表现之一。仅仅依靠京津冀地区周围的绿化防护并不足以构筑起防沙治沙的屏障，治理好库布齐沙漠，才能改善京津冀地区乃至全国的生态环境。②对土地资源。荒漠化导致土壤肥力下降，进而对农作物产量造成负面影响。加之降水量严重不足，当地农民常常会颗粒无收。为治理荒漠化对农民产生的不利影响，需要从源头上改善土地质量。

1.2   作用于经济的负外部性效应

①对农业。库布齐沙漠的土地荒漠化对当地的农业生产活动造成了巨大困扰。荒漠化降低了土地的可耕作性，土地的肥力下降，养分缺乏，致使农作物产量低，影响了农民的经济收入，对当地的贫困问题有一定关系。②对牧业。荒漠化侵蚀到草原，牧场的产草量下降，牲畜数量的增长受限，进而限制了畜牧业的发展。③对工业。农牧业产品是轻工业的原料，因此，土地荒漠化还会进一步影响工业的发展。

2     运用政策工具内在化库布齐沙漠负外部性

2.1   自愿性政策工具

亿利资源集团依靠先进科学技术，充分利用沙漠地区独特的气候和光热资源条件，大力发展沙产业。20世纪90年代初，库布齐沙漠第一家人造板加工企业建成投产，标志着该区沙产业的开始。随后，库布齐沙漠沙产业发展迅速，规模逐渐扩大，初步形成了光伏发电、生态旅游、生态饲料加工为主的产业体系。

2.1.1   光伏发电综合利用模式

库布齐沙漠光伏发电综合利用模式的核心是结合光伏发电、苜蓿种植和特色养殖，同时充分利用空间。这种模式不仅使有限的土地资源到了充分利用，也对自然资源实现了吸收和转化，改善了生态环境。

2.1.2   生态旅游模式

生态旅游是一种对环境友好型行为，可以促进生态环境保护，改善当地生态环境。库布齐沙自然条件的特殊性使其拥有天然的旅游资源，这为库布齐沙漠旅游业的建设和发展提供了得天独厚的条件。位于库布齐沙漠腹地的七星湖沙漠生态旅游景区便是很好的范例，依托沙漠和湖泊，建设起以沙漠生态为主题、为特色的旅游景区。2020年，该景区被评为国家“5A”级景区，七星湖生态旅游业的建设发展，成为库布齐生态旅游的里程碑。

2.1.3   生态饲料加工模式

生态饲料加工行业的核心是在严格的质量监督下，进行选择和购买饲料原料、设计配方等过程，以控制牲畜的可能污染产品和环境污染，使饲料生产可以实现低成本、高盈利和低污染的效果。该模式为当地牧民提供了充足的饲料，促进了当地就业，增加了收入，潜力巨大。

将治沙与致富相结合，利用库布齐沙漠自有资源，结合先进的生产技术，发展相关产业带来经济收益从而推动库布齐沙漠荒漠化治理，通过市场化运作方式，使得库布齐沙漠外部效应内在化。亿利集团成功治沙经验是市场这一自愿性政策工具得到充分利用的结果。

2.2   混合性政策工具

①税收方面。伴随着西部大开发号角的吹响，各级党委和政府纷纷开始重视库布齐沙漠的环境治理。考虑到治理主体亿利资源集团作为企业在资金力量上的匮乏，当地政府依照相关规定，给予其作为生态企业的15%税收优惠。②补贴方面。在库布齐沙漠治理过程中，当地政府积极落实生态补贴制度：一方面，考虑到库布齐沙漠环境改善对京津冀地区生态安全的积极作用，强化转移支付，建立起跨区域的生态补贴;另一方面，对于生态产品较高的维护成本，也构建起以政府购买服务为特点的管护制度，政府向生态治理企业补贴相关治理成本，以巩固库布齐沙漠治理的效果，形成政府与企业的良性沟通合作。同时，国家开发银行、中国农业发展银行等政策性金融机构响应政府号召。此外，当地政府还针对财政补贴方式进行了创新，建立了以事权为核心的财政补贴制度，从而使对民营治理主体的长效投入机制步入現实。③产权方面。由于沙地地权分属混乱，公私产权混合，为给沙漠改造营造良好的环境，当地政府开展了沙地产权改革，推动所有权和使用权分离，明确各项权利归属与责任划分。为调动企业积极性，对于沙漠改造后形成的林地，政府秉持“谁治理谁所有、谁造林谁所有”原则，向改造主体颁发产权证书，完善林地流通制度。

当地政府通过补贴、产权拍卖和征税等混合性政策工具，对被限制性行为征税，对被鼓励性的行为补贴，通过拍卖建立排他性产权，激发市场动力，通过“看不见的手”对资源进行有效配置，促进了沙漠的多元主体协同治理。

2.3   强制性政策工具

在中央对环境治理的高度重视下，库布齐沙漠的治理走上了科学的道路。2007年以来，内蒙古自治区鄂尔多斯市实行“优化开发区、限制开发区、禁止开发区”的“三区规划”政策，意在使土地依靠自然力量逐步还原。

①禁牧、休牧。政府实行禁牧、休牧措施，顺应了当地的自然发展规律，是根据库布齐沙漠以及荒漠化土地类型进行的治理，有利于土地依靠自然修复能力恢复到生态水平较好的状态，进而从源头上实现库布齐沙漠负外部性的内在化。②生态移民。政府将库布齐沙漠生态环境较为脆弱的地区划分为保护区，出台相关政策，将当地农牧民集体迁移到沿黄生态农业建设区，一方面消除了荒漠化对当地农牧民的负外部效应，帮助其走出贫困，另一方面消除了荒漠化的人为影响，有利于土地的自然恢复。

政府运用公权力，通过颁布法律法规，实施禁牧休牧、生态移民等措施，实现了荒漠化负外部效应的内在化。当地生态环境渐趋稳定，正是强制性政策工具对于纠正负外部性具有重要作用的体现。

3     库布齐沙漠外部性内在化成效

对沙漠外部性的内在化，一方面促进当地生态恢复，减少了对气候的负面影响，另一方面反哺了经济增长。本文将从环境和经济方面阐述库布齐沙漠的外部性内在化的实际成效。

3.1   经济角度

①增加财政收入。20世纪80年代，亿利治理区几乎没有资源承载空间，流沙广布、降雨稀少，贫困集中，沙进人退。亿利资源集团对库布齐沙漠进行了生态产业化、产业生态化的综合改造，建立起循环农牧业、健康产业、生态工程产业、光能产业、生态修复产业等组成的多维度产业结构。当地环境改善之余，一二三产业深度融合发展，经济迅速发展，推动了政府税收以及财政收入的增加。②地区扶贫。在沙漠治理过程中，亿利资源集团引导当地农牧民遵循市场机制参与治沙事业，帮助10.2万人走出了贫困。亿利资源集团对农民返租改造后的土地包产到户，充分调动当地人民的积极性，促使农牧民以沙地业主、产业股东、旅游小老板、民工联队长、产业工人、生态工人和新式农牧民7种身份从沙漠治理中受益，实现脱贫致富。

3.2   环境角度

①当地环境改善。库布齐沙漠经过长期的改造和治理后，沙漠内部气候的改善，沙尘天气减少，土地质量提高。此外，库布齐沙漠生物几乎绝迹的状况显著改变，库布齐沙漠逐渐成为能够让当地人民安居的生命绿洲。②京津冀地区环境改善。伴随着库布齐沙漠由沙漠被改造成为绿洲土地，沙漠化进程得到有效遏制，土地质量改善，下风向输送到京津冀地区的细沙颗粒大幅度减少，从源头上帮助了京津冀地区空气质量的改善。

4     结论与建议

4.1   自愿性政策工具——促进大众积极参与治理沙漠外部性

在库布齐沙漠外部性实现内在化的过程中，当地居民和亿利资源集团等企业起到了重要作用。所以，治理沙漠外部性应引导社会大众参与治理，并对其加以监督。一方面，应通过调节市场的供给方式，使相关企业感受到荒漠化治理的优势，吸引相关企业投身于环境治理;另一方面，鼓励社会大众购买生态企业产品并积极参与相关活动。从引导大众参与治理到大众主动加入治理，可以有效提升治理成效，推进治理发展。

4.2   混合性政策工具——建立生态财政补偿体系

生态职能有效运行的关键是地方政府生态财政体系的建立和完善，这也是实现沙漠外部性内在化的经济保障。财政政策的科学化、合理化不仅能有效弥补市场缺陷，而且可以提高对公共产品和公共资源的配置效率，促进社会公平、生态改善。贯彻生态税收制度，增加生态财政补贴，促进生态财政体系建成，对于治理沙漠外部性、生态环境外部性有重要作用。

4.3   强制性政策工具——强化生态环境执法

目前，我国已经制定了各种生态环境保护法律法规。然而，当地的执法工作尚未得到完全落实。要内在化沙漠的外部性，就必须完善现有法律体系，增强生态环境法的执法力度。这不仅需要国家的大力支持和推动，也需要各级政府部门和人民群众之间的合作，相互监督，保障生态治理成果，这样才能推动我国生态环境全面改善。

主要参考文献

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