孟春妍

[摘 要]当前，我国城市人口与产业的聚集现象愈发严重，导致目前城市的人地关系日渐紧张，由此产生了节约集约利用土地的需求。在这种需求的引导下，土地的立体化使用是未来土地利用的一大热门方向。人们对土地的理解从二维逐渐过渡到三维层面，其中“地下空间”的土地利用越来越受重视。基于此，本文从地下空间的权利设置、三维地籍、地下空间规划、我国地下空间发展现状及今后的发展方向这几个方面，对地下空间的地籍管理与规划问题进行探讨。

[关键词]地下空间;地籍管理;土地规划;三维地籍

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2021.04.096

[中图分类号]G271;TP315[文献标识码]A[文章编号]1673-0194（2021）04-0-02

1     地下空间的权利设置

当前，我国的地下空间的开发与利用正处于如火如荼的阶段。近年来，尽管我国各大城市在地下空间的建设及规划上已经取得了一些成就，但若是与地面空间的开发利用相比，地下空间的开发还有很大的进步空间，因此未来应当注重地下空间的管理与规划问题[1]。而要探究目前“地下空间”的地籍管理与规划问题，首先要弄清楚地下空间的权利设置问题，明确地下空间权利性质。因为地籍管理的重要内容之一就是权属的管理，因此建立地下空间地籍，先要从权属管理出发。

目前，土地利用逐渐从原来的地面利用转向地面、地上、地下多维利用上，人们对于土地的理解也从原有的二维平面地面土地逐渐转向三维的立体空间土地。1999年，美国布莱克法律词典里就将法律意义上的土地定义为：“由地表、地上空间及地下空间三個部分所构成的一个不可移动和不可毁灭的三维立体空间，包括在此空间内生长的所有生物及永久地附着于此空间内的所有物质。”到目前为止，土地的权利体系已经逐渐完善，发展成为立体的体系，即包含地表、地上及地下。

而地下空间的权利设置，可以参考《物权法》，从所有权、使用权和其他权利几个方面来考虑。

在所有权的问题上，根据我国土地公有制的土地性质和宪法的有关规定，城市土地的所有权是归属于国家所有的，而城市地下空间作为地下空间开发的大头和城市自然资源的一部分，所有权自然而然是归国家所有的。

在使用权的方面，截至目前，我国大部分地下空间的使用都属于建设用地的范围，因此本文探讨的重点也在此部分。《物权法》第136条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。”有关这条规定，人们可以这样理解：在整个地下空间的开发利用过程中，地下空间作为一个独立的客体，是可以独立设定建设用地使用权的。而对于地下空间建设用地使用权设置方式，参考王超领学者的研究，可以分为单建和结建两种情况考虑：第一种情况是单独建立的地下工程，这类工程的地面与地下部分是分开设立建设用地使用权的;第二种情况是结建工程，这类工程地面部分设立使用权，同时地下空间与地面同步，跟随设立使用权[2]。

关于地下空间其他权利的设置，由于目前地役权等用地物权和担保物权这类其他权利的研究正处于探索过程中，因此地下空间这些权利的设置需在探索取得进展后才能解决。

2     三维地籍

当前，人们对于土地进一步开发的需求促进了土地的三维利用，大大提升了土地的利用效率。但即便如此，由于过往的地籍还是以平面记录为主，并没有达到地下空间开发后的地籍记录的需求，所展现出来的内容也大多以权利为中心。这种情况并不能很好地适应三维利用中各个部分分别表达权利的要求，缺乏一定保障。因此，对于地下空间开发利用过程中的地籍管理来说，急需解决的就是属性信息和空间信息缺乏记载的问题。根据Stoter学者的观点，一个现代地籍系统应该能够体现出这样的原则：不动产权利始终授予人们享有立体空间的权利，而不仅仅是平面上的权利，否则土地的利用就无从谈起。因此，为了更好地进行确权和管理，许多国家正在努力探索三维地籍的使用[3]。

目前人们对三维地籍的需求正是为了解决在当前的土地资源管理中二维地籍无法解决的问题。三维地籍的使用，可以表达出地面、地上及地下三类空间的分布与利用状况，并记录各个空间的拓扑信息，为后续的进一步开发利用提供高效的信息[4]。

对于三维地籍的设立，本文认为需要有法律和技术这两个部分作为其基础及支撑。法律是三维地籍设立的“许可证”，而技术则为三维地籍的设立提供了操作上的可能。而站在法律的角度上来看，目前，三维地籍最要紧的法律任务便是不动产空间权的设立，而不动产空间权包括不动产空间初始的所有权、后续的空间开发权以及利用权，这种立法方式对很多国家一些需要节约集约利用土地的城市中起到了重要的引导效果。技术层面上，如何快速、低成本地获得准确的三维数据并建立三维资料集，是目前需要突破的一个问题。此外，如何将现有的二维地籍管理的资料合理、有效地运用到三维模型中去，也是未来三维地籍发展过程中的一个重要研究内容。

3     地下空间的规划

地籍是规划的基础，在总结了相关学者的研究后，地下空间总体规划通常归纳为以下4个方面内容：①城市发展过程中社会经济等各项发展需求对地下空间的开发要求的现状分析;②地下空间的一些评估、需求预测及未来发展目标等;③横向平面形态、竖向立体结构等开发利用过程中的总体框架，以及一些地下道路系统、地下基础设施工程等各项专门的规划内容;④规划建设过程中涉及的一些机器规划和保障性政策等[5]。

4     我国地下空间的管理与规划现状

随着社会经济的飞速发展，近30年来，我国在地下空间方面也取得了很大的进步，对城市发展起到了拉动性的作用，但仍然存在一些问题。

缺乏统筹安排和全面规划。各个地区的经济发展水平不同，对地下空间的开发利用时间和程度都不同，没有一个整体性的安排，这也是适成地下空间利用不合理的一个根本原因。

管理机构条块分割，形不成合力。目前，我国并没有一个专门的机构来负责地下空间资源的开发和利用。而随着国土空间规划体系的建立，笔者相信这一情况会有所改善。

开发利用缺乏相应的法律依据和保障政策。目前，由于地下空间在立法和政策上缺乏相应的保障，整个利用过程中都受到了很大的影响，管理过程中也会受到诸多限制。

一些城市管理者的思想较为陈旧，同时居民之间对地下空间的认知也存在误区。许多管理者对地下空间的利用缺乏整体性的意识，将其简单地看作是城市用地在立体空间上的扩张，而不重视内部的整体规划与细化的安排。对于城市中的一般居民而言，其则普遍抱有地下空间环境恶劣、排风系统不够完善、昏暗无光、设备不完善等认知，认为地下空间的整体环境难以与地面空间进行比较，这也会对地下空间的利用造成一定的影响[6]。

5     地下空间未来的发展方向

交通体系的建设发展和汽车行业的高速进步将会成为地下空间利用过程中的重要推手。当前地铁交通越来越发达，不少人都将是否修建地铁当作地区经济发展水平的一个标志，未来会有更多的城市参与到地铁工程的建设中去。而随着当前家用汽车数量的增多，“停车难”的情况时有发生，地下车库的需求越来越大，这也将加快地下空间的开发进程[7]。

国家对于环境保护的重视以及“精明增长”的城市发展需求，都将成为开发利用的引导方向。目前，国家和社会都愈发重视环境保护及生态安全方面的工作，增加綠地面积已经成为一个大趋势，这就必然使更多的开发项目及工程向地下转移，因此地下空间的复合开发应受到重视。对于城市地下空间的规划，其要与原有的地上建筑相结合;而对于农村地区，如何开发利用地下空间，且保持原有的土地质量，则是未来需要思考的一个大方向。

从整个社会层面讲，地下空间的大规模开发利用必将促使相关政策法规建设的完善，也会带动相关科学技术及学科的发展，会有越来越多的优秀人才投入到地下空间的开发与建设中去。

主要参考文献

[1]朱建明，杨眉.地下空间规划中几个基本问题的分析[J].现代隧道技术，2008（S1）：99-103.

[2]王超领，孙庆华，顾卫锋，等.城市地下空间地籍管理研究[J].上海国土资源，2011（1）：54-58.

[3]STOTER JE OOSTEROM P J M V， PLOEGER H D， et al. Conceptual 3D Cadastral Model Applied in Several Countries[C]//Greece：FIG Working Week，2004.

[4]王超领，岳东杰，王瑞，等.城市地下空间三维地籍的建立研究[J].测绘科学，2009（6）：15-16，58.

[5]谢英挺.地下空间总体规划初探：以厦门为例[J].地下空间与工程学报，2009（5）：849-855，883.

[6]何一民，何永之.加强我国地下空间开发、规划及科学管理：生存空间危机下的选择[J].西南民族大学学报：人文社会科学版，2011（8）：109-114.

[7]安文娴，李楠.我国城市地下空间规划初探[J].山西建筑，2009（9）：30-31.