徐自强

[摘    要] 军工固定资产投资项目作为政府基建投资领域的重要组成部分，具有保障国防军工生产的特殊背景。在不断提高、增强我国武器装备研发、生产保障能力的同时创造了较高的经济、技术价值以及国防、军事效益，为国家科技创新驱动提供物质支撑。本文通过某军工固定资产投资项目（以下简称X项目）的简要分析，针对我国军工固定资产投资项目价值及管理全过程进行了研究，对相关特点和问题进行了剖析，重点揭示内外部环境和管理机制体制存在的问题和风险，提出了相关建议。

[关键词] 军工;固定资产投资;投资价值;管理问题

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2021. 01. 038

[中圖分类号] F275    [文献标识码]  A      [文章编号]  1673 - 0194（2021）01- 0087- 03

0     引    言

军工固定资产投资项目，指以政府部门为主管，主要面向各军工单位，以生产军品为主要任务和立项审批决策依据，全部或大部分以财政资金投资，通过项目论证、立项审批、实施、竣工验收、后评价，对现有技术瓶颈攻关所短缺的关键软硬件设施条件、厂房条件等进行新增、改扩建的投资行为。

以X项目为例，该项目生产的军工产品为投资的最终需求，在该项目研发过程中，带动了一系列相关技术及专利成果的产出，并在一定程度上进行成果转化，既满足了国家国防军工需求，又进一步获得较好的投资收益。

随着市场化改革加快和科技不断发展，军工固定资产投资内容不断变化调整，本文通过军工项目价值特点分析入手，重点揭示了项目管理过程中存在的一些问题和风险，并针对性提出了几点建议和举措，以进一步处理好政府、市场和企业的关系，促进军工固定资产投资价值的充分发挥[2]。

1      军工固定资产投资项目特点

军工固定资产投资项目，主要瞄准国家武器装备当前实际和未来的发展需要进行投资决策，项目实施的影响因素较多，特别是建设周期长，投资价值预估、评判难度大，不可预见性高，有一定的风险。具体分析如下。

1.1   计划性

国家武器装备研发、生产，特别是高精尖武器及高新技术设备，存在较多的设计、制造、验证、维护等问题，制约或影响着发展。军工固定资产投资，秉承国家意志，集中资源致力于国家急需的高精尖技术瓶颈问题以及国防重大战略领域[2]; 同时，兼顾各个行业的协同发展，需要进行统筹规划，因此军工固定资产价值具有较强的指令性、计划性，体现了国家扶持军工核心能力建设的重要性。

1.2   前沿性、导向性

军工固定资产投资项目一般都要经过前期预先研究，技术储备，并在充分的市场前景调研、分析、评估的基础上，通过建设新的固定资产，进行投资和再生产，创造达到预期的投资价值。其投资方向虽然不能覆盖军工经济发展总投资需求，主要是聚焦国家国防军工武器装备当前和未来技术需要和需要解决的关键瓶颈，通过初始产能投入，由供需双方市场化运作，从立项到投产，再到技术攻关和科研成果储备，形成一个完整的项目孕育、成长、成熟、衰退生长周期，筹谋未来时段的投资收益，具有一定的前沿性、导向性。

1.3   不可预见性

军工固定资产投资项目从编制规划指南、项目建议书、可行性研究、初步设计以及建设施工、招投标采购、竣工验收的全过程，存在经济、技术、投资进度、质量安全等风险，有的投资项目还需要征地、拆迁、改扩建，设备采购制造还受国际汇率浮动、价格波动、安全等因素影响，必然导致投资不可预测性强。同时在项目实施过程中，按照相关制度要求可以根据具体实施情况对项目建设内容，如建筑面积、设备采购内容甚至是经费额度等调整，但受到不同部门、不同专业领域限制，协调沟通困难，无法完全规避不可预测的影响因素。

2      军工固定资产投资项目价值管理问题分析

军工固定资产投资项目从前期规划指南编制到立项、实施，每个阶段均需通过多部门多次审查，不同类型投资项目，还需要借助第三方专业机构对立项报告先行评估、审核，军工固定资产投资项目立项批复需要一个漫长的周期。例如X项目立项报告评估、多级审查，直到最终建议书批复历时两年，初步设计批复又历时两年，但由于国家对项目产品的迫切需求，迫使项目在立项前就提前实施，导致项目只能边审批、边设计、边施工，项目建设又需要当地政府和关联企业的密切配合，业主单位对项目管理难度大，特别是实施进度、工程结算、预算执行等方面暴露了诸多问题。

由于军工项目的政策性、计划性的特点，一般不适用市场竞争机制，几乎不存在竞争压力，随着项目建议书、可行性研究报告、初步设计到各类具体设计图纸逐步深化的过程中，问题不断暴露，也不断出现预算执行过程中批复与实际建设内容的不匹配等不可测因素，存在诸多管理问题。现对相关问题分析如下。

2.1   项目前期调研、论证不充分，立项深度不够，审批决策程序规范程度不足

2.1.1   军工任务需求与实际偏离，论证深度不够，概算编制精度不高

军工项目立项过程中，往往基于单位研发和生产经营中所迫切需要解决的生计问题以及未来发展所需要的设备、设施，结合国家战略和发展需求，编制项目建议书，甚至有的单位对项目进行伪装，或搭车申报项目，与国家实际军工任务需求不完全吻合。

同时，军工项目概算编制理论上，允许项目投资直接费估算偏差5% ～ 10%，概算科目中一般也设计有预备费。由于项目前期调研、考察的深度不够，论证不充分，对项目未实际进行系统、全面的评估，同时受各种购置设备、材料价格波动，特别是进口设备国际汇率波动等因素影响，无法彻底规避价格风险，估算的准确率不高，甚至达不到理论上的精度。因此军工项目投资经费难以精确估算，概算编制精度不高。

2.1.2   军工项目保密性浓郁，具有很强的政策性、波动性，决策程序规范性差[4]

军工项目具有非常鲜明的保密性，决策评估往往很难公开，双方信息不对称，特别是评审专家不能充分了解、掌握项目信息，受时间和保密限制，缺少核实信息的条件，难以对项目作出准确判断; 项目单位则可以根据项目可批性需要取舍对其现状和技术状态描述来获益。

同时军工项目具有很强的政策性，很多军品需求为刚性需求，开通绿色通道，特事特办，紧急启动，进行专项管理，必然不遵循一般项目的决策审批程序[4]。同时军工项目还具有一定的波动性或间断性，受制于某些政策原因或突发、偶然的因素，造成项目实施搁置或中断，甚至分次审批、拼盘审批等[5]。这必然造成军工项目的审批决策程序难以完全规范化。

2.2   项目实施进度、投资计划、预算执行受主客观因素影响难以匹配、同步，管理程序存在隐患

军工固定资产投资项目获得项目建议书批复后，需要上报可行性研究报告、初步设计，其中项目可行性研究报告通过对项目的投资、技术路线、建设方案、环境安全保密等的可行性以及风险控制进行综合分析、论证;初步设计报告应在已批准的可行性研究报告基础上进行进一步细化，增加建安工程设计图纸、工艺路线设计等内容，并将投资估算细化为总概算表，明确各项经费用途，只有初步设计批复后，项目具体实施方具备可操作性。然而项目实际操作过程中工程进度、投资计划与预算执行等受各种因素影响难以同步匹配。

2.2.1   前期技术方案未完全成熟，设计方案、建设内容过多调整，造成工程进度拖期

项目部分建设内容涵盖部分科研内容，在前期研发方案不完全成熟或技术储备不足的情况下，受眼前利益驱动，仓促实施，边修改设计图纸，边施工，必然影响工程进度，也为设备采购安装、运行维护带来较大的风险;例如有些军工项目环境影响评价、职业健康安全评价等“三同时”由于客观因素影响安排不当，甚至有些设计布局不符合国家环境、安全的相关规定，严重违反了军工固定资产投资的相关规定，需要停工整改也会造成项目拖期。

2.2.2   概算编制精度不高，对投资计划、预算执行造成重大影响

由于各种原因项目概算编制的精度不够，在此基础上编制的投资计划必然不能准确反映实际工程进度节点，与项目实际实施进度脱节。同时为了完成年度资金预算投资计划，提高预算执行率，某些项目单位还存在突击集中支付工程资金，甚至在完全或部分不具备付款条件的情况下提前支付工程资金，不但降低了财政资金使用效益，甚至会产生资金安全风险。

2.2.3   建筑安装工程结算利益博弈制约工程进度、预算执行效率

由于军工项目保密等的特殊性，建筑安装工程施工方往往要求较高的资质，市场竞争力小，可选范围窄，业主对施工方的制约力度较弱，而且施工期间设计图纸与现场实际情况存在偏差，各种变更、整改量大，不但影响施工进度，工程款结算时，施工方通常不轻易认可结算审核结果，经常采用拖延战术，业主受制于预算执行率的考核以及其他各方面的压力，被迫降低自己的议价能力，从而付出不必要的代价，影响投资效果。

2.3   项目竣工验收更注重形式，缺乏有效监督监管，后续运行、后评价重视不足

军工固定资产投资项目验收工作，既是整个项目的收关阶段，同时又是军工生产、运行的开始阶段，这一环节是对整个项目建设完成情况、资金使用情况等进行全面、综合分析，整体作出评价，但实际操作过程中也存在诸多问题。

2.3.1   竣工验收更注重形式审查，难以全面掌握项目建设实质

国家对固定资产投资项目竣工验收建立了明确的流程与制度，特别是政府对工程项目的规划、职业健康卫生、安全、环境影响、消防、档案等均设置了单独验收的规定。但在具体操作过程中项目的最终竣工验收一般采取会议评审听取汇报方式，主要审查项目各项批复文件、图纸、单项验收报告等资料，由于时间紧、任务重等原因，留给验收组专家现场验收的时间很短，可能仅是走马观花，主要是形式审查，对项目实际建设情况无法全盘掌握。

2.3.2   财务决算审计更关注账面收支，综合审计内容更多为形式审查

军工固定资产投资项目财务决算审计为综合性审计，但在现场审计过程中，关注的重点更多地还是项目建筑安装工程费、设备购置费、其他费用等项目资金使用和支付是否合法合规，对于单位招投标、建安工程造价与结算、合同管理等内部控制的综合审计内容，由于受审计人员专业以及现场审计时间的限制，很难进行深入的测试，更多地只是进行形式审查，评价结论有时难以反映单位实际。

2.3.3   项目实施过程缺乏有效监督，交付后运行、后评价亦重视不足

随着军工固定资产投资项目日益增多，国防现代化发展进程不断加快，相关管理规定日趋完善，但项目实施单位拖工期、超预算，项目主管部门 “重立项审批、轻实施监管”，根据最终项目实施情况调整项目批复等情况仍屡见不鲜。例如某单位五年内获批13项军工固定资产投资项目，实施过程全部拖期，其中四项严重拖期，可见军工项目缺乏有效约束机制，监管乏力。

3      举措与建议

随着我国军工国防事业的快速发展，军工项目投资力度不断加大，航天、船舶、电子信息等一批高新科技的标杆工程建立，保障了我国武器装备研制生产持续发展能力，同時军工产业改革不断深入，经济发展进入新常态。结合当前国家经济供给侧结构改革与军工科技体制改革等新常态要求，提出以下几点举措和建议。

3.1   建立、健全军工固定资产项目信息管理平台，完善第三方评估审计服务体系，进一步规范决策审批程序

3.1.1   建立信息集成化管理平台，夯实军工项目信息基础

结合国家财政对国有资产的清查、核实工作，强化军工关键设施的登记、核查力度，建立并完善军工固定资产投资项目的申报、评审、验收、企业信用等全过程管理档案，设备、软件、设施以及后期运行、成果转化等为一体的集成共享信息化数据管理平台，尽量准确预计军工产品的需求和持续性，这是军工项目立项、审批等所有信息来源的基础。

3.1.2   完善第三方咨询服务体系，健全项目管理体制机制，规范立项决策审批程序

引入市场竞争机制，进一步完善项目评审、招投标、审计等工作流程，专业领域的事情交由专业人才去做，充分利用社会第三方的评审咨询机构，择优选择相应机构或专家组建资源库，健全项目立项、实施、验收的整个管理体制机制，例如立项前对经济可行性、技术路线、产业布局、产品需求、经费概算等进行专业评估，提供决策意见。

当然在第三方机构使用的同时还应充分发挥审计监察部门的作用，加强对评审、招投标代理、审计等第三方机构或专家的监管，从而规范军工项目立项审批程序，对项目实施全过程进行有效监督。

3.2   项目承担单位高度重视、转变观念、明确职责、认真组织、完善制度，加强项目实施全过程管理

3.2.1   法人责任、高度重视、转变观念、明确职责

军工固定资产投资项目从前期规划、申报立项、实施执行的全过程管理是一个复杂且技术性强的系统工程，项目实行法人负责制，单位领导层和全体职工要高度重视、转变观念，真正做好军工项目管理，实施全过程可控，这不仅关系到单位完成国家任务和经济运行效益，更影响国家财政资金使用效益，要提高到维护国家利益和强军首责的高度去认识。同时，要明确项目管理各部门的职责，从意识和行动上真正重视起来，才能真正做好项目实施、预算执行工作。

3.2.2   健全预算管理体系，采取有效手段，保障预算执行

为满足项目建设质量、工期、采购、投资效益、资金使用等各个方面的需求，项目单位构建更为科学合理的全面预算管理体系成为必然。项目单位应从实际出发编制合理概预算，设定更加细化、合理的考核指标，管理部门、技术部门、财务部门、资本运营部门发挥各自在预算管理中的作用，互相结合、充分沟通，切实保障预算执行效果。

3.3   加强投资项目后续运营管理，完善后评价考核指标及流程设计，切实发挥投资效益

3.3.1   加强投资项目后续运营管理

军工固定资产投资项目建设完成，竣工验收代表着项目建设阶段的结束，后续能否按任务设计要求按时保质生产军工产品体现了项目的投资价值，政府主管部门应结合项目建设情况，在项目投产后，加强后续运营管理的监管，形成联动考核机制，确保投资效益的实现。

3.3.2   构建并完善后评价考核指标体系，充分发挥项目投资效益

深入分析军工项目特点，引导和完善后评价流程，明确后评价工作职能定位，建立科学合理的后评价指标体系，建议设立投资效益指标和项目管理指标， 并从资金有效性、预算执行情况、工程进度、管理流程、质量安全等各个方面对项目营运能力、建设规模等影响进行评价。

通过该考核指标体系的不断完善，解决军工项目投资效益、效率难以度量的困难，能够进一步发挥军工项目投资价值，切实保障国家武器装备持续不断发展以及军工科技不断创新、进步。

主要参考文献

[1]张建华.军工固定资产投资项目后评价管理[J].中国投资，2007（1）： 120-121.

[2]周莉.军工固定资產投资项目的价值探讨[J].重庆与世界，2016（3）：20-24.

[3]赵志成. 军工固定资产投资对军工经济的促进作用[J].国防科技工业，2016（6）：39-41.