轨道交通导向下市郊新城开发模式的比较分析*<br/>——以伦敦、东京、香港为例

轨道交通导向下市郊新城开发模式的比较分析*
——以伦敦、东京、香港为例

2021-03-03杨天瑞姚敏峰方弘毅

南方建筑 2021年1期

沈岚，杨天瑞，姚敏峰，方弘毅

引言

早在19世纪末20世纪初，发达国家与城市如英国伦敦、日本东京等相继进入经济高速发展期，从20世纪中叶起开始大力发展市郊新城来优化城市结构，通过轨道交通联系市郊新城与中心城区，疏解中心城市区人口向市郊新城，无论是东京都市圈还是伦敦等大都市，轨道交通对市郊新城发展的促进作用十分显著（图1）。本文分别选取伦敦、东京、香港地区轨道交通导向下的市郊新城典型案例米尔顿·凯恩斯、二子玉川、青衣的核心区开发作比较，分析其成功经验，为我国新时期轨道交通导向下的市郊新城开发提供依据。

1 三个市郊新城核心区开发基本情况

1.1 伦敦市郊新城——米尔顿·凯恩斯中央区

二战以后，英国的新城运动通过在伦敦市郊地区建立新城以吸引人口从伦敦来到新城工作居住，从而缓解伦敦城市人口压力[1]。新城运动经历三代新城建设时期，19世纪60年代，英国政府决定在英格兰的东南部的郊区建设第三代新城——米尔顿·凯恩斯新城，以此减轻伦敦市区的住房拥堵状况。米尔顿·凯恩斯新城1967年开始规划，1970年开始建设。其规划区域包括布莱切利、沃尔弗顿、斯托尼斯特拉特福以及其它15个村庄及周边农田。新城选址距离伦敦、伯明翰、莱斯特、牛津大学和剑桥大学相等的中心点，占地约8870ha，规划人口25万人（图2）。

米尔顿凯恩斯新城由五个火车站服务，其中米尔顿凯恩斯中心车站作为20世纪80年代经济调整时期新城所兴建的车站，是为新城与伦敦之间提供交通联系服务最繁忙和最重要的市郊轨道车站。1979年9月在米尔顿凯恩斯中心车站东侧建成并营业欧洲第一个综合型购物中心，吸引大量人口来新城购物和定居。购物中心与市政厅、图书馆等大型服务设施形成面积约200ha的市中心区。

2013年7月通过的米尔顿·凯恩斯核心战略是一个持续到2026年的适应新时代发展需求的空间发展计划，并为新城的发展划定了主要区域——米尔顿·凯恩斯中央区（图3）。米尔顿·凯恩斯中央区包含中央商业区、商务区、行政区、娱乐区以及米尔顿凯恩斯中央火车站等在内，由仲夏大道为主轴自西向东的多个街区。2014年提出的米尔顿·凯恩斯中央区联盟计划2026（The CMK Alliance Plan 2026）针对米尔顿·凯恩斯中央区提出了更为详细的土地混合利用建议（图4）。

1.2 东京市郊新城——二子玉川站东地区

日本经济在二战之后进入高速发展期，经济活动在东京都中心区高度集聚，就业人口大量涌入造成了市中心土地价格高涨。日本东急公司基于对东京市中心区人口急剧膨胀趋势的预测，计划通过旗下的私营铁路线路为引导在东京市郊进行城市开发。1953年东急公司在霍华德 “田园都市”概念的基础上提出沿东急田园都市线建设包括二子玉川在内的市郊新城的构想[2]。

二战以后，随着二子玉川园的繁荣以及东急田园都市线的开发成功，车站东侧游乐园门前的街道呈现一片繁华的景象。1969年，玉川高岛屋SC（购物中心）在车站西侧开业，渐渐形成了著名的商业区。

图 1 伦敦、东京、香港地区人口变迁

图 2 米尔顿·凯恩斯1967年规划图

图 3 米尔顿·凯恩斯中央区

但是伴随着经济的快速发展以及民众娱乐需求的不断提高，东京周边各地大型游乐园逐渐兴起，二子玉川园的吸引力不断下降，在昭和60年（1985年）关闭后，车站东侧渐渐失去活力，街区内大量年久失修的木造房屋以及狭窄并缺少安全感的街道逐渐凸显弊端，再开发的时机已经成熟。再开发的讨论会于昭和57年（1982年）举行，昭和62年（1987年）成立筹备组织，平成12年（2000年）工程的规划方案确定[3]。

开发分为两期，集中在二子玉川轨道交通车站东侧，是基于东急田园都市线沿线市郊新城开发的再开发项目（图5）。主要内容包括：

Ⅰ街区：车站本体与邻接大楼共3栋商业大楼加上1栋办公大楼；

Ⅱ街区：包括一栋超高层商业大楼与一栋旅馆；

Ⅲ街区：包括3栋高层公寓（最高151m）；

此外Ⅲ街区东南侧原来属于驾校与高尔夫练习场的土地，将建造以居民休闲为目的、占地达6.3ha的大规模公园“二子玉川公园”。

为了实现便捷联系，将建造一座连结三个街区与二子玉川公园的天桥——“缎带街”，至此，该区开发的总体空间架构基本成型。

1.3 香港市郊新城——青衣城

香港人口在20世纪中叶经济发展的带动下高速增长，中心城区人口接近400万，其中许多住宅区内人口密度超过1000人/ha，人口高度集中造成地价飞涨，住房紧张。因此香港成立了香港地铁公司与地产商合作，依托轨道交通的优势进行上盖物业开发，发展市郊新城以疏解中心城区的过密人口[4]。

青衣岛为荃湾新市镇的一部分，从20世纪70年代中期开始开发，对外交通完全依赖于早年兴建的青衣大桥以及青衣码头的渡轮服务，每当青衣大桥发生事故，青衣的交通便接近瘫痪状态。从1989年10月起，随着香港机场核心计划的进行，开始兴建一系列大型基建工程，由香港地铁公司负责兴建轨道交通以联系市中心与机场，并联合地产商发展轨道交通站的上盖物业[5]。

香港青衣城位于香港青衣岛东北面,区内重要的交通设施及公共服务设施都集中在此。青衣城的开发于1996开始动工，主体开发分为青衣站、青衣城及盈翠半岛三个部分。青衣城的核心为港铁东涌线与机场快线的换乘站——青衣站,车站与青衣城购物中心直接形成一体，其上为12栋高层住宅——盈翠半岛[6]，同时青衣城通过天桥与青荃桥高速路另一侧的公交总站相连（图6、7）。

青荃路高架桥另一侧的青衣站公共运输交汇处（青衣市地段第135号）作为青衣城的扩建部分，于2015年6月正式动土，于2017年底落成(图8)。青衣城的扩建部分结合原有的公交总站，通过兴建商业楼宇提供商业、生活服务等多种功能，旨在为当地居民及游客带来全新的购物体验，从而提升区位价值。

2 三个市郊新城核心区开发模式对比分析

2.1 开发规模

三个市郊新城与中心城的距离各有差异，因此其开发规模也有所不同（表1）。

2.1.1 米尔顿·凯恩斯：远郊大型新城

米尔顿·凯恩斯位于距离伦敦市区约80km的远郊区，其发展具有较强的独立性。新城面积约8870ha，车站核心开发区为米尔顿·凯恩斯中央区，占地238ha。新城发展至今，人口约为21万人，发展相对缓慢，负责开发的新城发展公司不断对车站核心区规划进行调整，并于2014年提出“米尔顿·凯恩斯中央区联盟计划2026”以加快新城的发展。

2.1.2 二子玉川：近郊中型新城

二子玉川距离东京市区约20km，二子玉川面积为1582ha，现状人口约20万。车站核心开发区为二子玉川东地区，其占地18.4ha。二子玉川东地区作为近郊地区通过轨道交通发展进入成熟期的高密度再开发区，其发展速度较快。

2.1.3 青衣：近郊小型新城

青衣距离香港市中心约11.5km，面积1069ha，现状人口约20万。核心开发区为以青衣站为中心的青衣城，占地5.4ha。青衣作为近郊新城，对中心城区依赖大，开发密度极高，发展速度也较快。

2.2 开发依据

米尔顿·凯恩斯、二子玉川和青衣在开发时都采用公共交通结合商业设施及社会服务设施进行综合开发的模式。这种开发模式将产生人流的主要设施如轨道交通站等和吸引人流的主要设施如购物中心等进行一体化综合开发，使其互相助益。此外在不同程度采取公私合作，使有限的财政资源效益最大化，提高经济资本的主动性（表2）。

2.2.1 米尔顿·凯恩斯中央区：政府成立独立新城发展公司

米尔顿·凯恩斯则是依靠政府的资金支持，从本地居民手中将轨道交通站点周边的土地买下，然后交由米尔顿凯恩斯发展公司（MKDC）进行综合开发建设，当新城发展到一定程度后，发展公司将开发后的土地和房屋进行出售，收回初期的投资[7]。

2.2.2 二子玉川东地区：私营集团与政府共同开发

在日本土地属于私有财产，东急集团在获得土地所有权后,通过政府授权的下属不动产企业为主体形成开发组合，结合区政府开发的公园街区进行统筹规划设计，对地区进行更新与改造[8]。值得一提的是，日本城市轨道交通的开发运营主体多元化，形成了互为补充，互利共赢的局面，经营主体从资本持有的角度有民间资本，民间资本与国家或地方公共团体，国家或地方公共团体。从法律主体又可分为私法人，特殊法人，地方公共团体。市郊铁路具有准公共产品1）的属性，使政府并不是唯一的参与主体，东京市郊铁路主要有私铁公司和JR集团两大主体，以私铁为地表的民间资本在市郊铁路的开发运营中具有重要地位，并且实现了投资盈利[9]。

表1 开发基本信息

图 4 米尔顿·凯恩斯中央区土地利用规划图（2026）

图 5 二子玉川东地区再开发一、二期示意图

图6 香港青衣站区位

图7 香港青衣城

图8 香港青衣城扩建部分

表2 开发依据

2.2.3 青衣城：政府为大股东的港铁公司联合房地产企业

香港用于综合开发的土地由政府划拨,土地开发由政府为大股东的港铁公司为主导，在此基础上吸纳众多房地产企业参与青衣城开发，依托轨道交通在站点周边发展高密度的房屋及商业等功能。

2.3 交通组织

米尔顿·凯恩斯中央区、二子玉川东地区与青衣城在对外交通组织方面，米尔顿·凯恩斯中央站、二子玉川站以及香港青衣站都采用双复线2）设置，并通过设置快慢线使短程乘客与远程乘客分流，保证交通运输效率。除此之外香港青衣站与米尔顿·凯恩斯中央站高峰期会增开额外的班次进行服务，以减轻高峰期的拥堵情况。在对内交通组织方面都遵循了人车分流原则，并鼓励步行、自行车以及使用公共交通工具（表3）。

2.4 功能布局

米尔顿·凯恩斯中央区、二子玉川东地区与青衣城在功能布局上都采用以轨道交通站点为中心的圈层结构，并都在靠近轨道交通站点最具价值的区域布置能带来高利润的商业或办公功能。而住区布置在轨道交通站的远端，通过商业或办公功能区的缓冲，削弱轨道交通的不利影响，保证住区品质。米尔顿·凯恩斯、二子玉川与香港青衣由于区位、土地资源以及功能定位的差异等因素，在功能结构和比例上也有所不同（表4）。

2.5 容量控制

米尔顿·凯恩斯中央区、二子玉川东地区与青衣城都对空间形态进行严格的控制，以保证新城的紧凑发展（表5）。

2.5.1 米尔顿·凯恩斯中央区：提高容积率限制

米尔顿·凯恩斯中央区最远区域距车站约3.7km，初期出于交通压力分散、景观保护等多种因素的考虑，整体采取相对匀质化的低密度低容积率开发，造成土地资源的利用率不高，空间较为单一，因此在1995年1月通过米尔顿凯恩斯本地计划的中将米尔顿凯恩斯中央区容积率最高限制由原先的1.75提高至2.5或3.5。

表3 交通组织

2.5.2 二子玉川东地区：容积率圈层变化

二子玉川东地区再开发集中在站点约500m区域内，跨越多个街区，形成建筑群体，以高强度开发为主，但越向外延伸，容积率越低，开发强度也相对降低，形成圈层递减的分布形态。

2.5.3 青衣城：高容积率紧凑开发

青衣城地处岛屿，其开发很大程度受土地资源制约，主要集中在轨道交通车站点约200m区域内，以车站上盖建筑的形式进行高强度紧凑开发。

2.6 建设时序

米尔顿·凯恩斯中央区、日本二子玉川东地区与香港青衣城在开发时都注重轨道交通建设与新城开发的配合，保障市郊新城与中心城区及其它地区之间有着便捷的交通联系，以此快速提升新城的吸引力（表6）。

而且三个市郊新城都采取了多阶段的开发方式，确保资金周转的流畅性，并且能够根据新城发展情况及时调整后期的开发策略，进行新城功能的演替与补充，保证新城开发的灵活性，实现新城的可持续发展（表7）。

3 对我国市郊新城开发模式的启示

通过前文的梳理与分析不难看出，英国，日本以及香港地区的市郊新城开发都与轨道交通建设密切衔接。开发方式上动态组织优化城市结构，以更优良的可达性和更便捷的服务设施迅速带动了新城的人气和发展。市郊轨道交通是大城市构建多层次交通体系中不可或缺的一个层级[10]，在带动新城发展和中心城区的结构优化上有重要的引导作用。随着我国的城镇化率增速放缓，而北上广等中心大城市规划已初步定型，轨道交通导向下的市郊新城开发建设已迫在眉睫[11]。伦敦、东京及香港基于轨道交通的市郊新城开发已成为成功的实践项目，形成了较为完善而成熟的开发模式，在诸多方面的许多成功之处都值得我们学习与借鉴。

表4 功能布局

（1）根据区位条件合理规划新城的规模

根据新城区位的不同，合理确定不同等级的发展规模。近郊新城在地理上与中心城区有着较强的联系，受中心城区向心力影响，多种城市功能依赖于中心城区，多承担中心城区工作者的居住职能，同时由于近郊新城土地资源的限制以及过度开发造成中心城区的蔓延问题等，其新城规模发展受到较大的限制。而远郊新城与中心城区保持较远距离，具有较强的独立性，在发展多种城市功能满足新城居民的生活及就业需求的基础上，可以形成较强集聚力中心，与中心城区形成职能互补，因此规模发展上具有极大的空间。

（2）采用公私合作的模式进行公共交通与公共服务设施相结合的开发

市郊新城快速发展需要轨道交通为主的公共交通建设为基础。轨道交通凭借其运输能力大、运行速度快、运营费用较低等特点可以加强市郊新城与中心城的联系并有效解决市郊新城居民中长距离出行问题，能够快速吸引人口，推动新城发展。而公共服务设施建设弥补了公共交通单一开发的不足，形成多样化功能的叠加，产生的巨大吸引力，最终达到新城长久稳定发展[12]。公共交通与公共服务设施相结合可以保证新城快速、可持续的发展。而这些市郊新城取得成功的另一个关键就是企业直接参与轨道交通站点周边的土地开发，在融资、建设、运营三个层面进行合作[13]，从而实现使有限的财政资源效益最大化，以及功能互补与风险分配。

表5 容积率分布形态示意

表6 建设时序

（3）强调步行优先、鼓励公共交通的立体化交通组织

新城应该以轨道交通站点为中心，通过不同标高层对其它多种的交通方式组织，形成高效有序的立体化交通换乘枢纽，保证新城各功能区块对轨道交通有良好的可达性，从而提升轨道交通对于新城整体的辐射作用。强调步行优先原则，通过立体化步行组织模式，避免车行流线对步行流线干扰，保障轨道交通的人流快速安全集散，同时也有利于与商业等多种功能区域形成良好的步行衔接，提高轨道交通周边区域的经济效益。

（4）施行以轨道交通站点为中心的圈层化功能布局

为了实现轨道交通站点周边土地价值最大化，达到多元功能集聚的优势互补目的，应遵循各个功能之间内在联系，按合理顺序形成以轨道交通站点为中心进行圈层化功能布局。具体而言就是在车站及线路紧邻的最具价值的区域利用轨道交通站点的人流优势发展高利润的商业或办公功能，并利用商业或办公功能区作为屏障隔绝轨道交通对外圈层住宅的不利影响，同时住宅功能布局结合公园等景观空间，保证环境品质[14]。

（5）注重各功能的开发建设在时序上相互配合

新城的建设与再开发应采取轨道交通与站点周边土地一体化开发的模式，同时强调轨道交通与商业、办公、居住等多种功能在开发时序上的相互配合。轨道交通建设与土地开发的相互配合一方面可以通过轨道交通的建设快速提升市郊新城的交通便利度，从而提高市郊新城的吸引力，推动新城多种功能的开发[15]；另一方面土地多元化的功能开发所吸引大量人流反哺轨道交通的运营，保障建设资金快速回笼。而对于土地开发则通过预留土地、分期开发、后期扩建等方式，根据新城发展情况及时调整开发策略，为今后的城市产业结构转型和可持续发展提供空间上的保障。