谢斌，张璐

（西北政法大学管理学院，陕西西安 710063）

一、问题提出

县级政府与广大人民群众的联系最为密切，如果在制定具体决策的过程中出现偏差、如对于中央政府的决策理解失误、受到人民群众的抵制、损害了公民的合法权益等，就会引起一系列的重大社会问题，导致县级政府权威和公信力的丧失，甚至阻碍我国政治、经济、文化的发展，所以说县级政府是落实中央决策最重要的一个环节。

然而，我国县级政府在决策的过程中，缺少相关程序和法律制度的规定，各种“短命决策”“拍脑袋决策”的现象频频发生，这即是我国县级政府决策能力不足的体现。20世纪90年代以来，随着社会的发展和人们观念的更新，治理理论在公共事务管理中逐渐被人们所接受，政府不再是唯一的行动主体，社会组织、非政府组织、第三部门以及公民都积极参与到公共事务管理活动中来。县级政府的决策是与地方公民利益息息相关的活动过程，并且随着我国第三部门的发展成熟和人民政治参与水平的提高，公民越来越强烈的意识到参与这些民间组织可以壮大自己与政府在对话中的力量，从而保证自己的利益诉求能够得到关注与回应，因此政府要打破以往的公民被动接受论，主动吸纳公民参与到政府的决策中。

从现有的资料来看，有关地方政府决策的研究成果在2015年达到了顶峰，随后五年出现连续下降趋势，而以决策能力为主题的研究资料较少。王雅琴学者从公民参与的视角出发，通过改进公民参与的水平，来促进政府决策能力的提升，她认为公众参与的复杂性和政府决策效率之间具有矛盾关系，还指出我国有关公民参与的立法还不成熟，法律并没有提供完善的制度模式供决策者运用[1]。学者黄健荣指出现代政府决策能力由“决策价值导向能力、决策目标获取能力、决策资源动员整合能力、决策环境协调能力、决策制度完善与运行能力、决策技术应用与创新能力、决策学习适应能力、决策供给能力”组成[2]，他对政府的决策能力进行了反思。可以看到，尽管很多学者对于地方政府决策过程和决策能力有相应的研究，但是缺少从民众角度出发对县级基层政府决策进行深入了解。我们于2020年8月在陕西省泾阳县对兴隆镇、王桥镇和云阳镇这三个乡镇的居民、农民和乡镇干部进行了实地走访调研，目的在于深入基层了解政府决策的具体问题所在，以便更好的提高县级政府的决策能力，建设人民满意的服务型政府。

二、调研方式、对象与方法

（一）调查方式

本此调查采取自填式问卷、结构式访问、网上问卷的形式对泾阳县兴隆镇、王桥镇、云阳镇随机抽取的1000名人员包括居民、农民和政府公职人员这三大群体。具体做法是：在泾阳县县城和其余三个镇的街道和居民区以及政府工作部门采取分层抽样的方法，分别调查了普通居民、农民和公职人员这三个群体，然后在不同的地方对这三个群体采取随机抽样，即在泾阳县县城内随机抽取普通居民、农民和公职人员，总计250名；在兴隆镇的居民区和村子里以及政府部门随机抽取普通公民、农民和公职人员，总计250名，其余两个乡镇采取同样的方法。针对所抽取的群体发放问卷，或者进行结构式访问。

（二）有关被调查对象的介绍

这些随机抽取的调查对象包括居民（18岁以上）、从事农业活动的农民以及在政府部门工作的公职人员，大多数的调查对象都是有一定文字识别能力和理解能力，极少数老年人的文字识别能力较差，则采用结构式访问的形式对其进行调查。

表1：样本分布汇总情况（人）

此次调查主要研究基层政府的决策能力提升路径，因此对于政府决策能力总共涉及了八个问题，包括地方政府决策理念的相关问题（三个）、具体决策过程的相关问题（四个）以及总体决策质量评价的一个问题。通过对政府决策理念和决策过程的研究，来分析导致当前的决策质量结果显现的原因。此次调查问卷问题的设置均为封闭式，无开放式问题。整体的调查过程：走访县城、乡镇的街道、村庄以及县政府、镇政府、街道办事处、村委会和居委会等地方，随机进行问卷的发放，本次调研总共发放纸质版问卷780份，回收761份，有效回收率为97.5%；网上问卷250份，回收问卷数为239份，有效回收率为95.6%。未回收的一部分问卷主要是由于部分人群的文化知识水平以及理解能力有限等原因所致。从回收的问卷情况来看，人们大都进行了认真填答，问卷资料的质量较高。

三、调研数据分析

泾阳县政府的决策居于政府管理活动的核心地位，对其他政府活动起着引导的作用，且关系到本地区人民的利益和福祉，更为关键的是，县级政府决策质量的优劣会影响到国家政策贯彻的效果。现阶段，我国县级政府的决策工作缺乏相关法律制度的约束，得不到中央政府的足够重视，因此，导致了县级政府决策行为不规范、决策效率低下、决策质量不高、损害人民利益的现象频频发生。随着时代的进步，人民群众对日常生活有了更多的需求，进而对政府提出了更高的要求，这就使政府工作面临着新的挑战。鉴于此，我们以泾阳县政府为代表，通过走访调研来探索当今我国县级政府在决策中面临的困境以及提出相应解决措施。

首先，我们整体看一下泾阳县人民对于政府决策质量的评价：

表2：Q8:您认为泾阳县政府的政策能否有效解决现实问题？

政府能否很好的解决人民群众提出的相关问题可以反映出一项决策质量的高低情况。从上表可以看出，26.8%的人认为政府政策能够完全解决他们的问题，62.4%的人认为政府政策只能基本上解决他们的问题，还有10.8%的人认为政府所制定出来的政策完全解决不了他们的问题。这表明人们对于县级政府决策质量的总体评价偏向于政府的决策能够基本解决他们的问题。

有效决策的特征是通过一系列的工作安排，能够不偏不倚地达成事先确定好的决策目标，如果一项决策与其事先制定好的目标之间没有明显的相关性，那么这项决策活动无疑是在浪费社会资源，对于政府来说则体现在对于公民需求的回应性不足、偏离公共利益取向等。我国学者虽然对于政府回应性有一定研究，但总的来看，还需要进行深入探讨。政府回应性是政府责任性的一个方面，体现为政府公职人员在具体工作中对公众诉求的关注与反馈，但出于“经济人”的考量，政府公职人员会为了追求自身利益和部门利益最大化而自动放弃公共利益[3]，产生政府自利性；另一方面，决策者面对的问题经常牵涉到社会中不同的阶层、群体和个人的利益，不同个体的利益诉求是有差别甚至是对立的，并且某一领域的政策会影响到其他领域，地方政府在制定一项政策时，往往忽略了受这项政策影响的不同群体之间的关联性和差异性，导致政策结果对某些群体利益的损害。

为了进一步从本质上剖析造成县级政府决策能力现状的原因，我们分别从决策理念（表3、表4、表5）和决策过程（表6、表7、表8、表9）两个方面进行分析。

表3：Q1您认为泾阳县政府决策理念是否以“为人民服务”为宗旨

图1：政府决策理念

表4：Q2您认为泾阳县政府人员对自己的言行负责吗？

图2：负责人行为状况

表5：Q3您认为县政府在决策活动中会经常倾听与考虑您的诉求吗？

图3：倾听诉求状况

通过以上三个问题对政府决策理念的相关情况进行调查，从表3和图1可以看出：人们对于泾阳县政府决策理念的评价总体上处于较高的水平，65.9%的人认为泾阳县政府在进行决策活动时以“为人民服务”作为他们的行动宗旨；9.3%的人认为泾阳县政府在决策活动中并非以“为人民服务”作为自己的执政理念，对于个别持否定态度的被调查者，笔者与其进行了深入的交流，了解到其之所以持否定态度是因为之前存在的以权谋私问题对极个别人留下了不好的印象，目前此问题经过检察机关和县政府的介入已经得到了很好地解决；24.8%的人对于泾阳县政府的决策理念持不确定的态度，其中大多数人是由于文化知识不足导致对于此问题的含义无法理解。

从表4和图2可以看出56.7%的人认为政府人员对其自身所作出的行为是比较负责的，此评价结果处于中等水平，只有23.1%的人对政府公职人员的负责任状况给予了较高的评价，认为他们对自己的行为非常负责，后期进行调研的时候我们留意到，对政府人员做出的“非常负责”的评价主要是政府人员自评得到的结果，由此也可以看出对于政府公职人员的绩效考核或者其他方面的评价不能只在政府内部进行，否则评价主体的狭隘性会导致评价结果的非真实性，使得政府绩效评估失去其本身应有的作用；还有20.2%的人对于政府公职人员是否具有责任感持否定态度，认为他们对于自己的言行不负责。从表4可以看出，王桥镇政府人员不如县城和云阳镇、兴隆镇政府人员那样负责，经过我们的深入了解，兴隆镇政府人员在当地贫困地区开展的精准扶贫工作得到了群众的一致认可，他们能够认真落实上级政策，真正做到精准到个人，并且与当地群众建立了良好的官民关系，尤其是在双槐村建立的花椒工厂，从根本上解决了当地的贫困问题，为贫困户解决了生活上的难题。据了解，花椒工厂目前种植花椒1200亩，每亩可产700斤左右的湿花椒，按照每斤9元的市场价估算，一亩就可以给村民带来6000多元的收入。花椒扶贫工厂的建成和使用，给当地村民吃了一颗脱贫致富的定心丸[4]。从地方政府决策的角度来看，建设花椒厂的决定无疑给民众带来了极大的好处，不仅促进了当地经济的发展，还为当地的无业群众提供相应的工作岗位，这就从本质上帮助农民解决了生活难的问题。

根据表5和图3的数据显示，56.3%的人认为泾阳县政府在决策活动中基本不考虑他们的诉求，设置这个问题的出发点在于政府的回应性在政府制定决策中是一个非常关键的因素，尤其对与人民群众联系最为直接的地方政府来说更为重要，一个不顾公共需求而一意孤行、盲目开展公共活动的政府从本质上来说不是一个民主型的政府；27.2%的人认为政府在决策活动中完全不考虑他们的诉求，持否定态度的人数超过了持完全肯定态度的人数，这说明泾阳县在政府人员在决策活动中应该重视公民群体的诉求，要本着“人民利益至上”的原则“为人民服务”，塑造出一个服务型的政府、具有回应性的政府。

表6：Q4您认为泾阳县政府工作人员是否经常走访以了解您的需求？

图4：政府人员走访状况

表7：Q5您认为泾阳县政府是否经常对专项工作（如：精准扶贫、生态环境保护、规范市场秩序等）进行巡查，深入了解专项工作开展状况？

图5：专项工作调研状况

表8：Q6您是否参加过泾阳县政府举办的听证会？

图6：政府举办听证会情况

表9：Q7您认为泾阳县政府信息公开状况如何？

图7：政府信息公开情况

如表6、图4所显示，58.7%的人认为泾阳县政府人员只是偶尔进行走访来了解他们的需求，即政府在决策前只是偶尔地、形式化地对部分公民进行走访。地方政府的决策与人民群众的利益息息相关，其决策的正确与否不仅关系到一个地区的发展问题，而且会影响到政府公信力的建设，信息收集工作对于决策活动来说是十分重要的一个步骤，没有充分的信息作为支撑，决策者很有可能作出的是一项失败的决策；14.6%的人认为以往政府会经常走访以了解他们的需求，更多的表现在精准扶贫工作的开展，这主要得益于国家有关精准扶贫方面的政策要求；26.7%的人认为政府相关人员从不进行走访调查，制定出来的政策或决定缺少公信力，许多被调查者表示与其生活有密切联系的决定经常由高层领导者直接拍板定案，很少经过民主或专家论证的程序，不少文献资料也表明地方政府决策的许多方面都缺少民意表达机制，政府制定出来的政策与人民的需求有时并不匹配。对于专项工作的调查情况，有54.5%的人表示他们不清楚这件事情，笔者认为，“不清楚”在很大程度上就意味着政府很少开展专项工作的调查活动，如果政府经常开展专项工作的调查活动，就不会出现超过一半以上的被调查者不清楚这件事情的情况，政府在制定有关某个方面具体决策的时候若不进行实地走访，只是凭借别人提供的资料进行决策，就会缺少相关事实依据，制定出来的决策很有可能与现实情况相脱节；根据图5可以看出来，对于政府专项工作调查活动的评价，持肯定态度和否定态度的人数几乎相同，这说明泾阳县政府的决策工作在收集信息、调查民意方面还存在相当大的问题，因此，很有必要探究如何才能促使政府在决策前积极开展相关方面的信息收集工作。

由表8、图6可以很清楚的看到，泾阳县绝大多数公民（79.7%）都没有参加过政府举办的听证会。我们知道，听证会起源于英美，它是一种把司法审判的模式引入行政和立法程序的制度，听证会模拟司法审判，是由持不同意见的人展开辩论，其结果通常对最后的处理有拘束力。在我国，除了在《行政处罚法》《立法法》《行政程序法》等法律中有相关规定外，还没有专门关于公民听证的制度安排，公民参与听证会的条件、资格、程序、渠道等都不具有法律效力，导致我国地方政府的公民听证的缺失或者流于形式；参加过听证会的公民仅有20.3%，在参加过听证会的公民中，笔者随机访问了数名被调查者，他们绝大多数人都认为自己在听证会中所起的作用不大，参与或者不参与对于一项决策或者政策的最终结果来说没有多大影响，由此，我们需要对地方政府的听证制度进行反思，探讨在哪些方面必须引入公民听证、哪些人可以听证、参与的流程是什么等，这些都是亟待解决的问题。

如表9、图7所示，之所以调查泾阳县政府信息公开的状况，是因为只有政府的信息公开透明、各项工作受到公民的监督，才能最大程度保证政府的相关决策不偏离公共目标，通过调查发现接近一半的被调查者（49.4%）认为目前泾阳县政府的信息公开状况较好，但是还达不到他们的理想状态，有些公民想要主动了解政府相关信息时，遇到的问题主要包括网上申请信息公开的流程比较复杂，不具备相关技能的农民群体不懂得如何操作，还存在信息收集时间长的问题。22.0%的公民认为泾阳县目前信息公开状况较好，经了解，这些群体主要包括大学生、企事业单位和政府公职人员，由此可以看出政府信息公开的主要受益者在于掌握一定文化知识和技能的群体，对于一些文化知识基础薄弱的群体来说，享受政府信息公开带来的好处还存在很多障碍。总体来看，泾阳县政府在信息公开层面的工作做得较好，但还需要进一步规范信息公开的程序和范围，解决信息公开的时效性问题。

四、提升县级政府决策能力的对策

我们根据本次调查所统计到的数据，分别从政府决策理念和具体决策过程进行了以上的简要分析，从数据方面我们仅能看到最表面的现象，要想发现问题的本质还需要对上述结果进行更深入的研究，我们结合相关文献以及本次调查结果，初步得出的结论是：县级政府决策能力处于中等水平，还有进一步提升的空间，目前存在的主要问题包括：政府工作人员对决策的责任度低下、决策前的民意调查不够充分、公民参与的水平不高、政府行为的透明度不高。为此，我们必须做到以下几点：

（一）增强政府工作人员对决策的责任感

首先我们要解决的第一个问题是泾阳县政府的公职人员作出决策后的责任承担问题。探讨这个问题之前，我们要明确公职人员应该承担哪些责任。“在其位，谋其职，并主动接受外部的监督[5]，这意味着政府工作人员必须明确自己的职责和身份，认真履行本职之事；对于政府工作人员来说，当其做出的决策不符公共意志、偏离政策执行方向时要承担相应的政治责任，他们通常要接受来自人民代表大会的问责；因此，在政府机构内工作的人员要为自己的失职行为负责，即他要对上级负责，承担相应的行政责任，主要表现为上级对其任命的下级的行政处分或责令辞职；当政府工作人员自身出现相关违法犯罪行为，比如渎职、行贿受贿、权权交易、权色交易、权钱交易等行为，其需要承担来自法律法规的问责；最后，政府工作人员还要承担来自自身的问责，这是出于道德上的责任义务以及行政良心而做出的一种问责，它直接表现为引咎辞职。

为了加强县级政府公职人员对于决策的责任感，首先要从制度上加以约束，避免那些质量不高的“短命决策”损害公民的利益、影响政府公信力，尤其是对于县级政府决策流程的制度性规定要加紧制定，“短命决策”就是因为在制定决策的流程中出现了问题，有关部门没有对政府流程进行严格审查导致在决策中出现了一些不合法、不合理的内容；其次，加强行政首长问责制，把责任追究到个人，不能出现大事化小、小事化了的局面，让公众真正感受到责任型政府建设的成果；最后，公职人员责任感的提高，除了制度层面的安排以外，还需从道德自觉方面加以保证，定期向政府人员开展以公共伦理、公共精神为主题的培训活动。

（二）决策前要进行充分的民意调查

从这次的调查数据中可以看出，县级政府在制定有关与公民利益息息相关的决策前并没有开展充分的民意调查走访活动，仅仅凭借自己的经验进行纸上谈兵，我们知道，地方政府所制定出来的相关政策规定直接影响着地方公民的利益得失，如果政府在决策前不进行充分的民意调查，可以说这项决策完全没有考虑到群众的切身利益与诉求，那就变成了政府一方的绝对主导，这也就违背了服务型政府建设的初心，而且，没有充分的民意调查，制定出来的政策就缺乏公民的合法性认同，这项政策的执行效果也会大打折扣，出现“短命”或者执行阻碍大的现象。

因此，为了保证决策内容不损害地方公民利益以及保障政策的顺利执行，县级政府工作人员在决策前要进行充分的民意收集工作，进行经常性的走访调查，与公民进行面对面的交流沟通，真正的走进民间，收集最真实的民意，或者采用网上征集意见的做法,鼓励民众对政府工作提出更多、更全面、更充分的意见和想法。我们认为，县级政府也可以结合云计算、区块链、人工智能等先进技术开发出一款民间论坛软件，主要用于公民日常生活服务工作和舆论舆情或者公民对政府工作意见的收集，网络民主具有匿名性的特点，因此通过民间论坛，政府可以掌握相对真实的信息。

（三）不断扩大决策中的公民参与

我们可以从数据统计结果中看到，将近80%的泾阳县公民都没有参与过政府所举办的听证会，有些人认为政府举办的听证会经常流于形式，公民参与没有实质性的影响。具体表现为：政府相关人员以自身先天性的地位优势排斥了公众与其分享决策权；有些政府官员担心民众提出相应的敏感性问题，进而会给政府的形象和管理带来困扰。在县级政府决策中，由于其相对远离中央权威的影响，所以在决策中会出现将政策问题结构化以后再采取公民参与的形式，以此来增加政策合法性，殊不知这种形式主义的做法会更加导致公民的不信任和不满。尽管我国某些地方政府的公众参与机制存在不足，但我们也不能急于求成，盲目地在任何政府工作中都引入公民参与，这并不是科学的解决问题的方法，如果不进行相应的计划与安排，“广泛的公众参与”最终不仅不能给民众带来实质上的好处，还可能使政府工作出现无序的局面。

扩大公民参与政府决策的第一步就是完善县级政府信息公开制度。约翰·克莱顿·托马斯认为“从前的公共管理者都习惯在幕后远离公众监督或不被公众关注的环境下工作”[6]，因此，要确保在法律允许的范围内，将政策制定与执行情况的内容逐步实现对公众公开，减少暗箱操作行为，让政府在透明的环境下运作，尤其向群众公开参政议政的条件、资格、范围以及合法渠道有哪些。目前，公民听证是我国最常使用的公众参与方式，其范围有所扩大，从政府立法到具体行政决策、行政征收等与行政相对人切身利益密切相关的领域，目的是为了保证行政程序的公开、民主、公正。但是公民听证并不是适用于所有领域，对于那些领域不能引入公民听证，我国还需进一步研究。扩大公众参与还需要培育公民的参政意识，洗刷残留在人们头脑中的传统封建主义时期的腐朽思想，消除公民对政治参与的冷漠态度，尤其要做好农民的思想教育工作。

（四）不断完善决策监督机制

行政决策的主体是由一些知识有限、才能有限的理性经济人所组成的，人们的生理性缺陷导致在信息收集过程中没有人可以掌握与决策相关的所有信息；追求自我利益最大化、投票规则的缺陷以及政策执行中的障碍，导致任何一项决策在制定时都不可能是完美的，或者在执行中完全不偏离公共目标，因此，必须要对政府决策的整个过程进行监控，从决策的制定一直到其终结，都需要有相应的手段进行控制，及时纠正偏差，防止不良的政策结果对公民和社会的利益造成损害。从我国目前现状来看，对于基层政府人员的决策权缺乏严格的制约机制，导致很多违法决策频频发生但却无法追责，群众因其势单力薄对于政府决策失误经常表现出一种冷漠、消极的态度，这一切都是因为我国对地方政府决策者的监督不到位，长期以来忽视了外部监督的重要性。

要完善县级政府的决策监督机制，须建立一个以新闻媒体为监督主体，司法、行政、人民群众、专家等多方参与的监督机制，营造良好的行政决策监督氛围。首先，以人大监督为主体，“以权力制约权力”，对政府决策的目标和价值及流程的合法性进行严格审查；其次，要充分发挥新闻舆论的监督作用。新闻媒体的记者大都是经过专业培训的人员，他们对于社会事件具有更为专业和全面的思考，并且新闻媒体本身具有人民性，其能够始终坚定地站在人民的立场上监督政府人员的行为是否合法以及符合人民的诉求，对于县级政府来说新闻媒体具有强大的社会冲击力和影响力；再次，要将公众监督置于重要地位，国家要从法律上保障公民监督的重要地位，凸显公民监督的不可或缺性；在县级政府的系统内部可以根据实际情况适当设立一些属于垂直管理的、专门的内部监督机构，例如情报部门、反腐败协调小组、行政决策监督调查室等等，以健全现有的监督机制。

除此以外，还要加强对于县级政府决策前信息收集的全面程度、决策方法选择的科学程度等方面的事前监督；加强对于政府决策中决策程序的合理合法化程度、专家可行性论证程序以及决策者个人道德与品质的事中监督，通过事前和事中的监督，及时发现县级政府在决策中可能或已经出现的问题，做到防患于未然并及时纠正偏差。

五、结束语

县级政府决策机制的构建与完善关系到我国行政体制改革和政治体制改革的进程，关系到社会主义和谐社会的建设，因此，要提高县级政府的决策能力，进而推动我国县级政府治理水平的提高，构建起一个“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的现代化服务型政府。县级政府决策质量的高低关系到一个地区的发展状况，如果政府在决策时能够广泛听取公民意见，采用科学有效的决策方法，及时解决本地区与公民息息相关的问题，那么就会带动这个地区经济、政治、文化的进步，尤其是推动政治民主化的发展。决策能力只是政府治理水平一个方面的体现，但也是极为关键的一个环节，决策贯穿于整个治理活动的全过程，一项好的决策可能会使政府在不良环境下的治理结果转危为安，一项差强人意的决策很可能损害政府形象，降低政策执行力，最终导致治理失效。因此，县级政府决策能力的高低直接影响到政府治理能力的强弱。这就需要加强政府人员的责任意识，避免一些损害公民利益以及违背法律规定的政策出台，避免“拍脑袋”决策对于社会资源的浪费；还要加强公民的参与意识，扩大公民参与决策制定的范围和渠道，真正做到以人民的切身利益为出发点来制定决策；监督机制能够对政府决策起到规范的作用，充分保障政府决策不偏离公共目标以及决策过程的规范性。然而提升县级政府决策能力并非一朝一夕就可以完成，这需要立法机构、政府人员、地方公民、社会组织、新闻媒体等多元主体的共同努力。