摘要：国家治理现代化是一个长期发展、不断完善的过程，解读国家治理理论和实践有许多不同的角度，其中制度建设的作用举足轻重。分析制度建设和国家治理现代化二者的关系，发现制度建设对国家治理现代化的作用可以概括为两点：一是制度体系建设为国家治理现代化提供根本遵循;二是制度能力建设为国家治理现代化提供持续动力。

关键词：制度建设;国家治理现代化;作用

中图分类号：D630    文献标识码：A文章编号：2095-6916（2021）02-0024-03

推進国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标，在我国国家治理现代化进程中具有标志性意义;在此基础上，十九届四中全会进一步阐述了制度建设和国家治理现代化的内在逻辑。这是我国在丰富和发展马克思主义国家学说、探索社会主义国家治理现代化建设取得的重要理论成果。制度建设和国家治理能力现代化是相辅相成、互相促进的，本文旨在讨论制度建设对国家治理现代化的作用。

一、制度建设与国家治理现代化的逻辑关系

（一）制度建设与国家治理现代化概念分析

1.制度的含义及理解

一般来说，制度指的是经济社会中的行为主体遵守的行为准则，制度可以是正式的，例如宪法、法律与规定等等;也可以是非正式的，例如价值观、习惯、乡规民约等。制度最基本的功能是节约交易成本，提高社会运行的效率，在这个意义上，制度通过组织社会生活，规范、约束社会主体的行为来实现这个目的。因此，从广义上来理解制度的话，凡是能够规范人们生产生活的各种规范都可以称之为制度。随着生产力和社会的发展，制度的进步性表现为逐步形成固定的、更加明确的指向性，例如政治制度、经济制度、社会制度等等。它一方面是社会进步的体现，另一方面也促进了社会发展。理解制度的本质，需要结合特定的历史环境，即制度产生和发生作用的制度环境，例如发展中国家和发达国家在现代化过程中，制度影响作用不同的国家发挥的作用是不同的。因此，制度的本质是由生产力与生产关系的相互作用决定的，在不同的制度环境中，又表现为具体的历史的统一。对制度的需求是社会进步和发展的表现，随着社会生产力的发展，经济关系呈现多样化的表现形式，表现在社会经济生活的各个领域，就是出现各种各样需要调节和理顺的关系，这就产生对有效治理的需要;而制度正是这种有效治理的客观依据。

中国特色社会主义制度的准确内涵来自于党的十八大，在十八大报告中，从根本政治制度、基本政治制度、基本经济制度以及以此为基础建立的社会各个领域的政治体制和各项具体制度[1]，对我国的制度体系给出了最全面的阐述，这为我们认知和遵守中国特色社会主义制度体系提供了根本遵循。理解中国制度能够发挥巨大作用的一个重要角度是结合中国的具体国情、结合中国近现代历史的发展脉络。中华民族的历史传承和文化传承为中国特色社会主义制度注入独具中国特色的历史积淀;中国共产党领导中国人民经过革命时期、建设时期和改革开放时期的不断探索和实践，形成了涵盖我国经济社会发展各个领域的完整的制度体系。这是我国特殊国情决定的制度特色和优势，也是我国不断发展进步的有力保障。

2.国家治理现代化

本文涉及的国家治理现代化，主要指我国的现代化治理。国家治理是涵盖经济社会发展的全方面和全过程，是各个治理主体共同参与国家事务组织、协调、服务和监督的过程，在这个过程中，实现国家内部关系系统性、结构性的现代化。学者们从不同角度解读国家治理现代化的含义，例如，从结构主义角度出发，有学者提出理解国家治理现代化从其与市场、社会和公民三个方面的关系去解读[2];也有研究者提出国家治理现代化包含五大结构性关系：政府与市场、制度与正义、官员与商人、国家与社会、中央与地方[3]。在理论和实践层面上，关于国家治理现代化的研究已经受到广泛关注，并且形成了比较成熟的研究成果，尤其是在面对重大突发事件时，对国家治理水平和治理能力的关注成为包括理论界在内的各个领域都密切关注的话题。可以说，在现代国家的发展过程中，一个国家国际地位上升的标准越来越完善，从倚重经济实力到注重综合国力，其中国家治理能力现代化已经成为一个重要的参考标准。

国家治理现代化不是单个领域或者几个领域治理的现代化，而是经济社会各个领域以及各个领域之间互动的现代化，在内容上包含国家治理体系和国家治理能力现代化，在运行上包含二者内在关系的现代化。首先，国家治理体系是“在党领导下管理国家的制度体系”，是各个治理主体对经济社会运行的相应领域，依据法律法规组织其实现有序、高效、低成本运行;在党的领导下，各个领域的制度形成相互联系的统一体系。其次，国家治理能力是指党和政府“运用国家制度管理社会各方面事务的能力”，这里涉及到治理主体运用有效的公共权力体系实现权力运行方式现代化。再次，上述二者内在关系现代化，则是指上述两者实现良性互动，既实现制度体系的现代化，也实现制度执行的现代化。

（二）制度建设与国家治理现代化的关系

国家治理在不同领域、不同阶段出现的问题，形成对制度的需求，并通过稳定的、具有共同约束力的规定规范各个领域行为主体的行为，以达到依法、高效解决问题的目的。解决问题的过程为形成社会发展各个领域的相关制度做准备，当某一领域的问题或者发展需求相对集中、呈现出一定的共性时，便形成规范性的约束规则，通过一定程序定型为制度。以我国为例，社会主义制度的建立就是不断根据我国社会主义建设和发展变化的实践、解决发展过程中出现的问题、形成制度回应的过程。这个过程在动态层面，表现为国家治理能力不断提升。我国改革开放之初，在经济发展过程中出现经济体制改革的需求，上世纪80年代便逐步调节计划与市场的关系，市场的作用逐步显现，随着改革开放的不断推进和我国经济社会持续发展，经济领域出现一些新的情况和发展过程中需要改革的问题，形成经济领域对体制、机制的新需求。十八届三中全会以来，经济领域的改革特别是经济体制改革不断推进，政府和市场的关系进一步理顺，让市场充分发挥调节和配置资源的应有作用，让政府更好发挥职能。随着全面深化改革的推进，包括经济领域、经济体制在内的其他领域制度的建立和完善、治理的推进都是回应时代发展提出的问题。这是我国在建设社会主义市场经济体制过程中，坚持问题意识和问题导向，在制度层面对国家治理的回应。我国其他方面的制度建设，例如政治制度、法律制度、生态文明制度等，也体现出这样的过程和特点。

国家治理现代化不是单一领域的工作，它是一个各个领域有机联系呈现出整体性特征的发展过程。国家治理在具体的时间过程中形成相应的制度，国家治理各个领域的普遍联系和相互影响，则为制度体系的建立打下基础。并且，由于国家治理涉及经济社会发展的各个方面，其实现现代化的过程，也是各个领域的制度互相协作、配套形成有机的制度体系的过程。

二、制度体系建设为国家治理现代化提供根本遵循

制度是关系国家长远发展的根本性问题。制度建设是我们党领导全国人民在各个历史时期都高度重视的一项工作，制度体系建设为国家治理现代化提供根本遵循表现在前者对后者的本质规定性、结构系统性，主要从以下两个方面来理解。

（一）制度的本质属性决定了国家治理现代化目标和目的的本质属性

制度的总体逻辑是符合一定社会历史条件的并且获得社会成员普遍认可的规定，包含价值取向、信仰信念、规则运行等方面，这是制度的本质规定，也是区分不同国家制度制定价值取向的基本标志。因此，国家治理需要遵从制度的总体逻辑，制度的本质规定决定国家治理的任务和目标。

我国实行社会主义制度，“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。[4]”党的性质和宗旨必然体现在中国特色社会主义制度规定中，中国特色社会主义制度、共产党领导这两个要素从制度逻辑的核心层面为国家治理现代化规定价值取向，决定了我国国家治理的本质必须体现社会主义的本质和优越性，把党的性质和宗旨贯穿于各个领域的治理中，全心全意为人民服务，实现全体人民共同富裕。这一本质属性体现在我国国家治理的目标和原则中，为我国高质量的治理提供基础。

（二）制度体系建设是实现国家治理效能的基础

国家治理现代化不是某一领域、某一主体治理能力的现代化，它是各个治理主体在现代化的过程中实现治理能力不断提升和有效协作的共同努力。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央审时度势，适应中国特色社会主义进入新时代的发展阶段，不断加强各个领域的制度建设，推动中国特色社会主义制度建设进入新境界，各个领域的制度形成相互联系的有机整体，体现出对制度建设认识的新高度、实践的新高度。这是推进国家治理现代化的重要制度基础。

中国特色社会主义制度体系具有系统性的特点，为国家治理能力现代化提供全方位的制度基础。党的十九届四中全会上提出新时代制度建设十三个方面的内容，这十三个方面从坚持和完善党的领导制度体系开始，涵盖国家治理的各个领域和环节，最后强调坚持和完善监督体系，以保障各个方面的制度得以贯彻落实，体现了整个制度体系的系统性和完整性，高度契合和回应国家治理现代化在各个领域对制度的需求。

中国特色社会主义制度体系具有层次性的特点，这就使国家治理现代化在实现过程当中，能够做到基本价值和具体目标的协调统一、总体布局和各个领域的协调统一、长远规划和短期目标的协调统一。党的十九届四中全会要求“突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度”[5]，标志着我国制度体系建构形成层次明晰的制度体系建设安排。这一制度安排顺应新时代的特点，体现国家治理现代化的时代要求，不同层次的制度对应不同的经济社会领域，为国家治理能力提供有章可循的制度依据，从而调节和理顺不同领域的关系，实现治理能力与时代发展、社会进步同步。

三、制度能力建设为国家治理现代化提供持续动力

制度能够影响治理主体的行为是制度转化为治理效能的重要前提，制度建设的组织者、制度执行力是制度能力建设的关键环节，这决定了国家治理主体以何种形式以及在多大程度上将制度优势转化为治理效能。

（一）党的领导下的制度能力建设为国家治理现代化提供坚实组织基础

党的领导是中国特色社会主义事业的最大优势，为国家治理现代化提供坚定领导和组织支持。首先，中国共产党的宗旨决定了代表社会主义先进生产力，而无产阶级的历史使命就是不断促进生产力的发展，这就保证国家治理现代化能够以调节、理顺各个领域的生产关系适应生产力发展为目的，在这个基础上，各个领域的改革和治理有明确统一的目标，能够保证在实现国家治理现代化过程中共同价值的贯彻和实现。其次，党的组织基础是实现党的领导能力的有力保证，在中国共产党领导全国人民进行社会主义建设的各个时期，特别是十八大以来，习总书记强调“全面从严治党永远在路上”，强调完善坚持党的全面领导制度、优化政府机构设置和职能配置、统筹党政军群机构改革、合理设置地方机构等，使国家治理现代化的各项举措能够广泛、深入地在各个领域得到执行，为国家治理能力现代化提供了坚实的组织基础。

（二）制度执行力为国家治理能力现代化提供运行基础

制度的生命力在于执行。执行力决定制度实施的效果，是影响制度优势转化为治理效能的重要因素。制度执行力包含两个重要内容，一是制度意识，二是执行能力。这里特别强调的是党员干部的制度意识。制度意识在某种程度上就是规矩意识，全面推进从严治党的一个重要方面就是强调全体党员干部要遵守政治纪律和政治规矩，不断加强制度意识，以身作则，带头执行。思想是行动的先导，在推进国家治理能力现代化的过程中，对规矩意识、制度意识的强调是执行制度的先决条件，是按制度办事、按规矩办事的先决条件，这决定了治理主体是否能实现治理的科学化、规范化。有了制度意识，制度的执行效果直接影响国家治理能力的实现程度，十九届四中全会指出：“把制度執行力和治理能力作为干部选拔任用、考核评价的重要依据。”[6]作为国家治理重要主体之一的广大党员领导干部，把制度执行力纳入考核，具有一定的激励性，能够增强广大党员领导干部的制度意识，提高执行制度的自觉性，这是促进制度落地，促进按规矩办事、按制度办事的重要方面，也是治理能力现代化的重要标志。

国家治理能力现代化是我国实现两个一百年奋斗目标的重要保证，随着我国经济社会的持续发展，随着全面深化改革的不断推进，在前进过程中解决出现的各种问题和困难，不断满足人民群众对国家发展、社会进步的需求，都有赖于在制度不断成熟定型的基础上，提高国家治理能力现代化水平。这是中国特色社会主义不断发展的保证和标志，也是我国为世界发展做出的重要贡献。

参考文献：

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进  为全面建成小康社会而奋斗。在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2012-11-08.

[2]肖滨.中国国家治理现代化战略定位的四个维度[J].中国人民大学学报，2015（2）.

[3]钱周伟.现代国家形态理论及其对中国国家治理现代化的启示[J].社科纵横，2020（6）.

[4]习近平.在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话[N].人民日报，2016-07-01.

[5]习近平.关于坚持和完善中国特色社会主义制度  推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N].人民日报，2019-11-06.

[6]邓小平.党和国家领导制度的改革[M]//邓小平文选：第2卷.北京：人民文学出版社，1994：333.

作者简介：宋香君（1985—），女，汉族，山东省高密市人，中共淄博市委党校讲师，研究方向为政治学理论、中国特色社会主义理论。

（责任编辑：李直）