摘要：耦合是指两个（或两个以上）系统或运动形式通过各种相互作用而彼此影响的现象。耦合的基本前提是耦合各方要有某种关联。构建边疆民族地区基本公共服务与精准扶贫耦合关系有三个基本前提：概念基础、价值基础、现实基础。因此，基本公共服务与精准扶贫之间是逻辑统一、相辅相成的关系。两者相互作用、彼此影响、形成合力，实现耦合发展。可以围绕精准扶贫“扶持谁、谁来扶、如何扶”的核心构建“五大耦合机制”：一是以基本公共服务需求为导向的精准识别机制;二是以衔接基本公共服务政策为方向的精准规划机制;三是以多元主體的基本公共服务供给模式为基础的精准帮扶机制;四是以“三位一体”为特征的精准管理机制;五是以基本公共服务均等化为内容的精准考核机制。此外，边疆民族贫困地区基本公共服务供给能力的提升应包括“外援型”和“内源型”两种对策。

关键词：基本公共服务;精准扶贫;耦合;发展机制

中图分类号：D633    文献标识码：A文章编号：2095-6916（2021）02-0005-03

一、研究构想的时代意义

消除贫困、改善民生、实现共同富裕是中国特色社会主义的本质要求。党的十八届五中全会报告指出，要“实施精准扶贫、精准脱贫，因人因地施策，提高扶贫实效”，“推进贫困地区基本公共服务均等化”。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》强调，到2020年贫困地区“基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平”。我国是统一的多民族国家，民族自治地方面积占国土总面积约64%。2014年少数民族八省区农村贫困人口为2205万人，贫困发生率为14.7%（高于全国7.5个百分点），占全国农村贫困人口的31.4%。从区域位置上看，少数民族地区主要位于我国西北、西南边疆，肩负国土安全重任，受地理位置偏远、生态环境脆弱、自然条件恶劣、地区经济发展不平衡、文化差异较大等因素影响，西部边疆民族地区基本公共服务城乡发展不均衡，是贫困人口多、贫困程度深、扶贫攻坚最难啃的“硬骨头”。以人的可行能力发展为主线，研究边疆民族地区基本公共服务与精准扶贫的耦合发展机制，以期实现公共服务对边疆民族贫困地区从“输血”到“造血”功能的转变，形成基本公共服务与精准扶贫协调发展的耦合效应，以减少制度“碎片化”，整合资源实现跨部门合作，提高发展效率。这不仅对实现城乡协调发展，促进边疆稳定和民族团结，构建和谐社会关系，全面实现小康具有重要的现实意义，而且对“十三五”顺利推进基本公共服务均等化体系建设，实现精准脱贫目标，优化城乡公共服务供给的体制机制，提高公共资源的配置效率具有重要的应用意义。

二、研究构想的理论基础

（一）反贫困理论与公共服务的理论演进

习近平总书记指出消除贫困“自古以来就是人类梦寐以求的理想”。西方学者较早系统研究反贫困理论，主要包括：一是基于“收入贫困论”的“收入再分配”反贫困理论：经济学家庇古为代表的“福利经济学理论”主张通过国家干预收入分配的方式来增加穷人的社会福利，提出国民收入总量愈大，社会经济福利愈大;国民收入分配愈均等化，社会经济福利愈大。二是基于“能力贫困论”的“人力资本”反贫困理论：20世纪60年代，舒尔茨提出“人力资本理论”认为，人的能力和素质是决定贫富的关键，可以通过教育、医疗卫生和培训等渠道提高人的生产能力。阿玛蒂亚.森系统阐述“能力贫困理论”的内涵，指出贫困的实质是个体缺乏基本的可行能力，包括免受困苦（饥饿、营养不良、可避免的疾病、过早死亡）的基本能力，以及能够识字算数、享受政治参与等的自由[1]。三是基于“社会排斥论”的“赋权”反贫困理论：20世纪90年代，社会学者Cordom等学者将社会排斥概念用于分析贫困，认为贫困不仅指收入、能力不足，还意味着在劳动力市场、政治参与、社会关系和社会福利等方面被排斥在主流社会之外，无法享有正当的权利和机会。罗尔斯的“公平理论”也认为衡量个体处境的标准应包括“权利、自由权和机会、收入和财富，以及自尊的社会基础”[2]。

反贫困理论所涉及的收入分配、教育、医疗、“赋权”等反贫困手段本质上均属于公共服务的范畴。以萨缪尔森为代表的“公共产品理论”认为，公共服务就是公共产品，具有非竞争性和非排他性。为研究公共服务的有效供给方式，马斯格雷夫、布坎南提出“公共选择理论”，认为个人对公共服务消费的偏好需要通过政治程序让消费者投票来表达，并根据最低交易成本选择服务方式。公共服务就是通过提供物化形态和非物化形态的服务满足公共需求的过程。按照公共需要的程度不同，公共服务可分为基本公共服务和其他公共服务。其中，基本公共服务是保障民众基本生存、基本发展机会和能力等需求的服务。以奥斯特罗姆为代表的“新公共管理理论”从公共服务供给效率的角度，提出比较政府和市场提供公共服务的交易成本以选择更有效的供给方式，并主张将市场机制引入公共服务领域。以登哈特夫妇为代表的“新公共服务理论”从公共服务供给公平的角度，认为公共服务是政府帮助民众参与公共决策、表达民众公共利益的渠道，能有效体现公民权和社会的公平正义[3]。

（二）基于公共服务视角的扶贫研究成果述评

近年来国外学者的研究主要围绕以下问题展开：一是多维度贫困指数的测评。Alkire和Foster提出计算多维贫困指数MPI的“Alkire—Foster方法”，选择了健康、教育和生活水平3个维度，涵盖营养、儿童死亡率、饮用水等10项指标项。二是公共服务对扶贫开发的影响。2012年世界银行组织指出识别贫困和脆弱性不仅包括测量收入方面，还应包括公共服务的可及性和处理未投保风险的能力。并应向农村居民和流动人口提供更多、更高质量的公共服务——从早期教育到高等教育，从基本卫生医疗到养老服务。三是公共服务的供给机制。Broadbent认为应建立包括PPP模式（Public—Private—Partnership）等在内的政府与第三部门功能互补的公共服务供给模式。

国内学者的相关研究主要有以下领域：一是基本公共服务与扶贫开发的联动研究。基本公共服务与扶贫开发衔接具有现实必然性和促进作用，二者具有正向和负向的联动关系[4]。自然环境、资金、基础设施、人口素质、项目建设、公共服务供给、跨部门协调、人事制度等是制约贫困地区基本公共服务发展的影响因素。通过统筹规划资源、做好衔接、增加投入、改善生态环境、创新项目管理模式、提高资金使用率、完善供给机制和监督体系等对策能促进基本公共服务与扶贫开发的联动发展[5]。二是反贫困和减贫视角下公共服务研究。公共服务的发展具有一定反贫困性质，基本公共服务水平的提升对于减贫作用重大，民族因素对于贫困发生率存在影响，故要将基本公共服务纳入反贫困框架和贫困监测[6]。做好基本公共服务均等化和扶贫衔接，通过构建服务型政府，以基础教育、社会保障和医疗卫生服务为先导，提升人力资本，改善基础设施，调节收入分配，拓宽融资渠道，完善供给制度，发展特色产业与文化等方面促进公共服务“减贫”[7]。三是精准扶贫的内涵及其与公共服务的关系研究。精准扶贫以提升贫困地区和贫困人口的可行能力为宗旨[8]，是因时因地对贫困地区、贫困村户实施精确识别、精确帮扶、精确管理的新型扶贫机制。精准扶贫改变了贫困村公共产品供给的来源渠道和供给方式[9]。

上述成果给予本研究构想丰富的思想启发，但也存在有待深化之处：一方面对二者“耦合”的研究有待拓展。现有研究多从现实作用角度分析基本公共服务与扶贫开发的“联动”关系，但对二者相互作用而彼此影响、联合增力关系的研究有待拓展。另一方面对二者“耦合”的理论分析有待加强。基本公共服务与精准扶贫能否耦合？其基础理论是什么？现有成果尚缺乏深入分析，尤其是如何实现二者耦合、其耦合的机制是什么等尚缺乏具体的对策研究。

三、边疆民族地区基本公共服务与精准扶贫耦合发展机制的研究构想

（一）基本公共服务与精准扶贫耦合关系的理论探析

耦合是指两个（或两个以上）系统或运动形式通过各种相互作用而彼此影响的现象。耦合的基本前提是耦合各方要有某种关联。构建基本公共服务与精准扶贫耦合关系的基本前提体现在三个方面，即：

一是概念基础：耦合关系的逻辑起点。精准扶贫是当前我国扶贫开发的重要举措，满足个体可行能力发展需要的基本公共服务是公共服务与精准扶贫耦合发展的关键，基本公共服务均等化是精准扶贫的内在要求。

二是价值基础：耦合关系的价值规范。“能力贫困理论”认为包括健康、技能、知识以及环境等在内的个体可行能力匮乏是贫困产生的根源。“公共选择理论”则认为保障民众基本生存、基本发展机会和能力等需求的服务属于基本公共服务。故贫困地区居民基本公共服务的内在要求是发展自身可行能力的需要。“公平理論”正义原则中的差别原则认为，“社会和经济的不平等应该满足两个条件：一是它们所从属的公职和职位在公平的机会平等条件下对所有人开放;二是它们应该有利于社会之最不利成员的最大利益”。由于客观世界中不可能存在绝对的“均等”，而是相对的“均等”，不平等就“均等”概念而言是客观存在的。要使“均等”中的不平等合理化，就要满足“机会公平”，并有利于社会和经济中的弱势群体获取“最大利益”。可见，基本公共服务均等化的价值基础是自由、发展与公平，贫困地区基本公共服务均等化的实质内涵应该是获取脱贫可行能力的权利和机会均等。

三是现实基础：耦合关系的发展依据。以“福利经济学”“公共选择理论”“新公共服务理论”等为依据，可以分析出基本公共服务与精准扶贫耦合发展的现实基础是国民收入水平和信息社会下的公民参与。综上所述，基本公共服务与精准扶贫之间是逻辑统一、相辅相成的关系。两者相互作用、彼此影响、形成合力，实现耦合发展。具体表现在：一是两者的发展目标是一致的。实现基本公共服务均等化是基本公共服务和精准扶贫的发展共同目标。二是基本公共服务供给不足和非均等化是致贫的重要根源。三是基本公共服务是精准扶贫的方式手段，基本公共服务均等化是实现精准脱贫的重要基础性条件，有助于巩固脱贫效果，减少返贫问题。其中，教育扶贫是阻断贫困代际传递的关键。

（二）基本公共服务与精准扶贫耦合发展的障碍及成因

当前，基本公共服务与精准扶贫耦合发展的主要障碍表现在三大矛盾上，即基本公共服务的需求与扶贫项目供给的矛盾;基本公共服务均等化发展要求与扶贫开发投入不足的矛盾;基本公共服务供给机制不完善与扶贫效率不高的矛盾。究其原因，主要有三个方面：

一是识别“不精准”。因致贫原因不同，贫困户对提高其可行能力的基本公共服务的需求不同，应根据因户制宜的原则提供扶贫项目，但实践中却存在需求与供给不匹配、对象和项目缺乏针对性等问题。

二是施策“不精准”。“城乡二元结构”使城市和农村在政策机制、经济社会发展等方面存在差异，城乡基本公共服务非均等化发展，发展的可行能力缺乏致使农村贫困地区出现，政府又得制定扶贫开发政策加大对农村贫困地区的投入。可见施策上存在制度“碎片化”、缺乏整体规划等问题。

三是管理“不精准”。基本公共服务由区域行业部门供给，难以形成扶贫开发所需的跨地区、跨部门协调运作。四是不同主体的目标不协调。政府部门出于政绩需要的短期行为、社会组织的目标偏向以及贫困群体自身利益诉求的不同等因素会影响基本公共服务供给，进而导致扶贫开发效率不高。

（三）基本公共服务与精准扶贫耦合发展的机制创新与对策

基本公共服务与精准扶贫的耦合发展，可以围绕精准扶贫“扶持谁、谁来扶、如何扶”的核心构建“五大耦合机制”：

一是以基本公共服务需求为导向的精准识别机制，即通过瞄准贫困村、贫困户的致贫原因和返贫特点，明确其基本公共服务需求，并分类建档立卡。

二是以衔接基本公共服务政策为方向的精准规划机制，即以政策梳理为依据，从项目内容、标准、部门、资金等方面统筹衔接基本公共服务均等化“十三五”规划与精准扶贫实施规划，做到规划精准。

三是以多元主体的基本公共服务供给模式为基础的精准帮扶机制，即我国公共服务供给主体有政府、事业单位、企业和非营利性组织等，各供给主体协同合作，可以形成包括政府购买服务、补助、慈善捐赠等多种供给模式。要根据贫困地区的发展实际和基本公共服务项目的特征选择合适的供给模式，提高社会力量参与扶贫的精准性和有效性。

四是以“三位一体”为特征的精准管理机制，即构建信息管理、资金管理、组织管理“三位一体”的精准管理体系。其中，信息管理要注重基本公共服务相关管理部门与扶贫办之间信息系统平台的共享;资金管理引入链条式管理，构建透明化的扶贫资金监管制度;组织管理要健全干部驻村帮扶、对口援助等工作制度。

五是以基本公共服务均等化为内容的精准考核机制，即以精准识别所明确的基本公共服务需求为考核内容，以精准规划所确定的基本公共服务均等化标准为考核依据，建立健全“摘帽”的科学评价体系，引入第三方评估，实现扶贫对象的动态管理和扶贫效果的精准考核。

此外，实现基本公共服务与精准扶贫耦合机制的核心问题是基本公共服务供给能力，而基本公共服务供给能力的关键是资金问题。因此，围绕如何从外部渠道和内部渠道增加贫困地区资金收入的角度，笔者认为边疆民族贫困地区基本公共服务供给能力的提升应包括“外援型”和“内源型”两种对策。“外援型”提升对策一方面强调要完善公共财政体制，对民族贫困地区加大财政转移支付投入及资源税等税收改革的力度;另一方面则要构建生态补偿机制，将生态补偿资金作为环境保护资金，通过财政转移支付投入到精准扶贫经费中。“内源型”提升对策注重一方面加快农村金融体制改革，以精准识别为导向建立村、户信用档案，构建信用贷款机制;另一方面则是发展特色产业，以生态农业、民族文化、特色旅游、边境贸易等带动贫困地区经济发展，促进贫困户增收致富。

参考文献：

[1]阿玛蒂亚·森.以自由看待发展[M].任赜，于真，译.北京：中国人民大學出版社，2013.

[2]罗尔斯.正义论[M].何怀宏，等译.北京：中国社会科学出版社，2009.

[3]珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].丁煌，译.北京：中国人民大学出版社，2010.

[4]牛华，李雪峰.西部贫困县基本公共服务与扶贫开发联动关系探析[J].内蒙古师范大学学报，2013（6）.

[5]张天舒.内蒙古贫困县基本公共服务与扶贫开发联动研究——以兴安盟科右中旗为例[J].内蒙古科技与经济，2015（1）.

[6]曾小溪，曾福生.基本公共服务减贫作用机理研究[J].贵州社会科学，2012（12）.

[7]苏明，刘军民，贾晓俊.中国基本公共服务均等化与减贫的理论和政策研究[J].财政研究，2011（8）.

[8]虞崇胜，余扬.提升可行能力：精准扶贫的政治哲学基础分析[J].行政论坛，2016（1）.

[9]孔德斌.精准扶贫对贫困村公共产品供给影响的实证研究[J].成都行政学院学报，2015（3）.

作者简介：刘蓓（1979—），女，汉族，广西南宁人，博士，中共广西区委党校教授，研究方向为公共管理。

（责任编辑：御夫）

基金项目：本文系国家社会科学基金项目“西部边疆民族地区基本公共服务与精准扶贫的耦合机制研究”（编号：16XZZ012）阶段性成果