【摘要】随着生产力的巨大发展，工业文明造成的环境污染与资源破坏引起了人类的注意。我国党和国家明确规划出“五位一体”（社会建设、文化建设、政治建设、经济建设以及生态文明建设）的总建设布局。本文主要针对凉山州的生态文明建设问题，提出依靠政府职能更好的使凉山州的生态文明建设得到发展。

【关键词】凉山州;政府职能;生态建设

凉山州是四川宝地，资源丰富，环境秀丽。改革开放以来，中央政府和自治州政府共同为凉山生态建设而努力，这就对凉山州政府职能提出了新要求，在中国的特色领导体制下，要求自治州在生态文明建设中居于主导地位。

早在1987年，当时的专家学者就提出了“生态文明建设”这一概念，并提出人类的活动边界应该适度，不能超出自然界能够承受的范围。在州域县域生态文明建设的政府职能研究中，部分学者认为，中央政府应为地方政府制定适当的经济发展策略，不让地方政府被过度追求经济建设所束缚，否则就超出了环境的承受能力。本文在前人研究的基础上进一步提出政府究竟应扮演怎样的角色，并在政府的政治，经济，文化三大职能方面进行了阐述以发展地方生态。

一、凉山州生态文明建设政府职能理论研究

（一）生态文明

在人类的发展过程中依次经历了原始文明、农业文明和工业文明。而三百年的工业文明，使人类陷入了征服自然的怪圈中，接踵而来的生态危机使人类认识到自身的渺小以及要与大自然和平共处的事实，从而诞生了一个新的文明形态——“生态文明”。

（二）生态文明建设中的政府职能

（1）政府职能

党的十八大首次提出经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的“五位一体”的战略布局。将“生态文明建设”与其他四项相提并论，并将其看做使政府的“第五职能”，体现了我国近年来对生态文明建设的重视程度，表明了我国与时俱进的决心，是党和国家应对生态环境危机所作出的明智的决定。

（2）生态文明建设中的政府职能

一是综合性。地方政府开展的生态治理活动往往牵一发而动全身，比如制定地方环保政策，对污水废气排放量进行监管等，这无疑对社会经济产生了一定的影响。政府要权衡利弊，考虑到社会大众、企业以及自身的利益，这就要求政府具有综合性的手段进行协调。二是干预性。在市场经济中，各企业对资源，能源，生态以及环境配置具有盲目性，自发性逐利性等特点，这就要求政府采取干预性、强制性的措施来弥补市场失灵引起的各种破坏生态文明的问题。三是长期性。要求政府在做出相关决策时，拥有长远的目光，注重未来经济效益、社会效益和生态文明效益，将生态文明建设视作一项长期工程。

二、凉山州生态文明城市建设概况

凉山州，全名凉山彝族自治州，地处四川西南部，“中国乌拉尔”、“动植物基因库”、“川南粮仓”等是凉山州得天独厚自然资源最好的说明。但由于凉山地处川滇交界高原，地质灾害频发，生态保护形式不容乐观。因此，政府需要将凉山的优势最大化，在“绿水青山就是金山银山”的引导下，为凉山注入“绿色能量”。

（一）生态环境整体向好，但仍存危机

近年来，凉山州大力开展“大规模绿化凉山”行动，以退耕还林，人工造林为手段，环境大体有所好转。尽管如此，凉山州在生态环境治理方面仍然存在很多问题，首先，一些生态建设未能标本兼治，凉山州干热河谷区生态环境恶化，这其中最主要的人为因素是由于过度放牧，和频繁樵采，但当地政府实施的示范工程以恢复林草植被为主，而忽视了过度放牧和频繁樵采的生产生活方式。其次，凉山州部分地区经济发展与生态建设相冲突，由于大多数乡镇企业产业发展落后，极易产生废气废水废渣等“三废”，但其中绝大多数乡镇企业都没有配套设施处理“三废”，导致人居环境受到污染，生态建设也停滞不前，而政府没能才去有效措施平衡生态建设和经济开发。

（二）经济社会落后依旧，但稳步向前

凉山州一直以来都在与贫穷做斗争，多年来政府致力于改貌凉山社会经济面貌，特别是农村面貌。近年来，“彝家新寨”“藏区新村”“安宁河谷新村”的民族特色的招牌打响，吸引了各地游客前来旅游，凉山经济提升的步伐逐渐加快。首先，改变了过去落后的村容村貌。为达到这一目的，凉山州共有的3741个行政村将被分别打造为保障基本型、环境整治型、改善提升型、旅游特色型和美丽宜居型，使人居环境得到全面改善。其次，实施产业提升行动，积极探索各种产业模式。加快推进现代农业化发展，打造“大凉山”特色农产品，将“大凉山”优质农业区域公用品牌做大做强;加快推进凉山旅游业及相关服务业的发展，保护与开发“八山、七湖、三大公园”，打造旅游综合体。最后，优化公共服务体系，方便村民日常生活。自2013年来，“彝家新寨”新村建设开工，居民生活质量大大改善，磨盘村新建了村公所、村卫生室、农村书屋等公共服务体系，更有村体育文化场所来强健居民的体魄;更引人注意的是半山村电子商务便民服务点，集中了全村的农场品在网上售出，加速了凉山的现代化的脚步。

（三）凉山州自然生态优势未能转变成经济优势的原因

（1）自然原因。森林资源是凉山最丰富的自然资源之一，但多年来，由于政府管理的疏漏和人们对经济效益的过度追求，森林资源被过度开采，使森林覆盖率大幅度降低。其次，由于政府宣传工作不到位和教育落后，人民的草地资源的保护意识并不强，主要采取轮歇和火烧草地的方式，这两种生产方式加速了草地生產力的退化。

（2）社会历史原因。直到20世纪50年代，凉山还处于奴隶制、农奴制和封建制并存的阶段。1956年，凉山终于开始改革，凉山彝族地区实现了人人平等，但经济发展却不是一朝一夕就能完成的，再加上凉山的地理位置偏远，交通堵塞，这就强化了彝族高度的封闭性，使落后的生产方式难以改进。

（3）人口原因。人口增长过快对凉山州资源和环境造成了巨大的压力。解放时，凉山州共有人口175万，经过近七十年的发展，截至2018年末，凉山州户籍人口已达529.94万人，控制凉山人口增长成为了迫在眉睫的问题。

三、凉山州生态文明建设政府职能的现状分析

在党和国家的大力支持下，凉山生态脆弱区生态文明建设工作取得了一定成绩，如政策和资金支持力度得到加大，人居环境得到改善，经济发展能力得到提升，该区的脱贫攻坚和可持续发展能力显著提升。

（一）凉山州生态文明建设政府积极作用

（1）生态文明建设逐渐引起政府的重视，因此政策资金支持力度不断加大。截至2020年9月17日，凉山州已完成集体和个人公益林生态效益补偿金8162.2188亩，兑现资金103944.19万元。退耕还林方面共计投入资金100470万元，是凉山州实施范围最广、建设周期最长、群众参与最多、资金投入最大的生态工程。

（2）提升了生态执法的力度。随着中央对环境治理的重视程度不断加深，凉山颁布了《关于宁南县境内江河流域春季禁渔》通告。在禁渔期捕捞水产品，情节严重者，构成非法捕捞水产品罪。凉山环境监管部门要求各企业或事业单位申领排污许可证，否则将按日连续罚款、停业、关闭等处罚。

（3）完善人才待遇制度。由于凉山物质条件、地理环境、工资待遇等问题，使得凉山很难留住人才，“感情留人”、“事业留人”也基本上都是空谈，但近年来，凉山州政府为了引入专业人才搞好州内发展提升了待遇，试用期满并与用人单位签订引进协议的具有正高级职称任职资格和全日制博士研究生学历学位的人才至少给予30万元安家补助。

（二）凉山州生态文明城市建设中政府职能的不足

（1）政治职能发挥中存在的问题

一是法律法规缺失，缺乏制度保障，尽管十九大报告提出了“绿水青山就是金山银山”的理念，但由于制定了过高的经济发展目标，很多部门仍在“绿水青山”与“金山银山”之间犹豫不决。二是存在部门权责不明，互相推诿的问题，如凉山州雷波县生态补偿过程中，由于涉及到国土资源局、林业局、农牧局、财政局等多部门管理，就形成了部门之间各自为政，多头管理的特点。

（2）经济职能发挥中存在的问题

首先是平衡州内发展成果不显，由于地区条件复杂，差异较大，导致州内发展失衡严重，具体看来，州内县市经济发展不平衡。比如2016年凉山州的17个县市中，西昌、会东、冕宁、会理、盐源5个县的地区产值，共生产GDP922.93亿元，占凉山州GDP总值的70.2%，剩下12个县仅占凉山州GDP的29.8%。凉山州的五个县生产了大部分GDP。因而，凉山州整体生态文明建设也是不平衡的，相较于这五个县，凉山州的其他经济较为落后的区域对环境的消耗更加巨大。其次是提升产业发展层次步伐不快，凉山州主要以第一产业为主，二三产业比重较低，具体看来，四川省同期产业比值为37.6%，而凉山州的产业比值为58.9%，是四川省的1.57倍，相比之下，二三产业却不容乐观，第二产业方面，四川省同期产业比值为26.8%，凉山州的13.9%仅占四川省比值的51.9%，在第三产业方面，四川省同期产业比值为35.6%，凉山州的27.2%的产业比重仅占四川省比值的76.4%。由于第一产业的组成主要是农、林、牧、渔，而凉山州又主要以农业为主，但仍然以传统的农业耕作方式为主，因此凉山农业生产效率较低，如果不尽快改变这种将大量劳动力束缚在土地上的生产方式，凉山将仍然改变不了落后的生产面貌。

（3）文化职能发挥中存在的问题

生态文明不能光靠政府的强制手段，政府的文化职能存在也是必要的。近年来，凉山政府在公众宣传教育方面大力投入，先后开展了“改善环境质量 推动绿色发展”主题纪念大会、“低碳生活 绿色骑行”骑行宣传等活动。相较以往，凉山人民群众尊重自然，保护自然的意识得到提升。但是，群众仍然没有改掉许多遗留下的陋习，政府在公众生态意识培养方面，还有一些工作需要进一步加强。

（三）凉山州生态文明城市建设中政府职能不足的原因

（1）政府重视程度不够。部分县市和部门工作的核心目标依然是GDP，财政收入，固定资产投资等指标，生态文明建设没有被摆在和经济发展同等重要的位置上，甚至在某些重大项目中，一些部门甚至牺牲宝贵的生态资源换取眼前的经济利润。在省环保督察期间，全州出现多处环境问题，但事后没有一事一处追责问责，部分县市和部门“睁一只眼，闭一只眼”的情况严重。

（2）凉山环保机构权责不匹配。在严重的环境责任面前，环保机构的事权与事责，财权与财责以及人权与人责都不匹配，因此造成上级政策落地难、属地管理压力大等突出问题，这些问题导致环保监察部门权威荡然无存，形同虚设。

（3）新经济形式发展效率低下。由于资源和人才的匮乏，凉山对一些新经济的敏锐性不够，新经济的发展对凉山整个经济发展的贡献度还很低。比如在人工智能、信息科技、新能源（包括光伏、电动汽车）等领域的创新与发展中，以及第三方移动支付、共享经济、物联网等行业发展中，凉山均未能够抢占先机，错失了许多发展机遇。

（4）参与主体欠缺。尽管凉山州在生态文明建设方面设立了专家会制度，邀请了全国各地的院士参与，有些专家也提出了真正有建设性的建议，但是否采纳还是由政府决定，专家会基本也流于形式。其次是参与引导不足，很多群众不知道如何参与，这说明政府的宣传引导不足，但另一方面，群众思想还停留在“多一事不如少一事，事不关己高高挂起”的阶段，导致真正的人民群众监督作用并未完全发挥。一些凉山的普通老百姓，年级较长，或是未受过大学教育，基于怕麻烦，做了也没有好处的心理而不愿意参与到生态建设当中来也是重要的原因。

四、完善涼山州生态文明建设中政府职能的相关建议

（一）完善凉山州政府在生态文明建设中的政治职能

（1）完善生态文明建设的法律法规。目前，我国生态文明建设法律法规尚不够完善，分散于各个领域的法律中，并未形成统一的体系，这与我国的生态文明建设的实践无法适应，也不能提供制度上的保障。要逐步解决这一问题，就要从整体上对自然资源开发利用，生态环境保护与生态补偿进行综合性的法律调整，并对自然资源开采的原则、标准、方式、期限做更加明确的规定，再完善生态文明建设的地方性法规，使其符合生态文明建设的发展。

（2）明确职责分工。进一步理顺垂直管理部门和地方政府的权责关系。州发改委会同州级有关部门指导县市做好相关前期准备工作，对规划实施监督检查;州财政局负责会同州級有关部门根据规划项目、加强项目资金监督管理，加大生态保护与建设财政转移支付力度。

（二）完善凉山州政府在生态文明建设中的经济职能

（1）大力发展凉山生态旅游。凉山地处攀枝花与乐山之间，加上成都经济圈，客源可依托这些人口密度较高的城市，与凉山接壤的云南，西藏等地也可作为远距离目标。建立多层次营销手段，针对旅行团、企业、单位、家庭、单人等不同的旅行主题，开辟多种形式的营销渠道。做好文化旅游宣传活动，以“火把节”、“彝历年”等为代表，打造旅游热点亮点。

（2）大力发展凉山林业经济。凉山州作为林业资源大洲，发展林业经济不仅是为了迎合当前的环保需求，更是为了凉山自身的经济发展。当目前看来但林业产值却很低，除了缺少科学技术支撑之外，政府的支持政策也明显不够完善，成立林下经济产业领导小组，深入基层，摸清凉山林情，加工新技术、新工艺、延长林下经济产业链是首要任务。

（三）完善凉山州政府在生态文明建设中的文化职能

（1）基层政府要树立生态文明价值观，以科学的生态价值观指导凉山生态文明建设各项事宜，从政策、制度、人力、财力方面保证生态文明建设。

（2）要提升公民的生态环保意识，根本上需要培养生态公民。生态公民是指公民熟悉和掌握与生态文明相关的一系列知识，包括生态文明的含义、参与渠道以及相关的法律法规等知识。然而，任何一种意识的形成，都需要漫长的培育过程，在教育体制中，生态文明相关知识旨在培养公民的生态哲学、生态伦理以及生态价值观。

五、结论

地方政府是生态文明建设中的领导者、规划者以及实施者，有着不可替代的作用。但由于种种现实原因，导致政府在建设地方生态文明时屡屡出现政府失灵的现象。在发展地方生态的过程中，地方政府究竟应扮演怎样的角色，如何发挥作用成为了迫切需要回答的问题。而凉山州作为一个少数民族聚居地和资源宝库，如何在中央政策下，结合自身的特点，建设生态文明，还需要更加深入的探索。生态文明建设的长期性、低回报性、以及全民参与性，这些特性使生态文明建设是一项艰苦卓绝的斗争，需要党和政府，国家和人民戮力同心，长期作战。

作者简介：马可（1996—）女，汉族，四川广元，西南民族大学，在读研究生，研究方向：行政管理

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