徐信贵,张 琳

(重庆大学法学院，重庆 400045)

一、问题的提出

1996年颁布的《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)授予了行政机关负责人对行政处罚的审查权和决定权。该法第38条规定，行政机关负责人在调查终结后应当对调查结果进行审查，并根据不同情况分别作出决定。但实践中，“行政机关负责人决定”程序的定位不明、审查决定权限范围不清、处罚决定的监督力度不强，容易诱发两大问题：一是行政机关负责人对行政处罚调查过程并未发挥“把关”“纠错”作用，“行政机关负责人决定”程序的功能式微；二是在行政处罚决定过程中权力过度集中，“行政机关负责人决定”程序产生功能异化。基于此，有必要在检视我国现行法律规定的基础上重新审视行政处罚中“行政机关负责人决定”程序，并通过规范化措施实现“行政机关负责人决定”程序的功能复归。

二、“行政机关负责人决定”的功能预设

行政执法直接关系到行政相对人的利益。行政处罚是较为常见的行政执法活动，与人们的日常生活息息相关。新修订的《行政处罚法》首次以国家立法方式明确了其“减损权益”“增加义务”的惩戒属性(1)新修订的《行政处罚法》第2条规定：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”。从某种意义上说，行政处罚的惩戒属性是实现《行政处罚法》立法目的之基本前提。……