王小兰

一、研究问题的提出

政策执行在政策过程中占有重要位置，它是将政策目标（社会理想）转化为政策现实的唯一途径。自普雷斯曼和威尔达瓦斯基（Pressman and Wildavsky）的开创性著作《执行》问世以来，执行的困难及其重要性受到广泛关注。对此问题的解释大致分为三种观点：其一，利益相关者分析视角。该视角将政策执行相关主体看作是具有自我意识的利益主体。政策执行主体为了获取自身利益的最大化而与其他相关主体展开博弈，由此导致政策在执行过程中出现政策敷衍、政策截留、政策替代以及政策附加等形式的偏差（丁煌，2002；郑少雄，2015）。其二，自由裁量权失当论。政策执行者拥有的“自由裁量权”是学者关注的核心所在。“自由裁量权”的大小、运用得当与否被认为是影响政策执行偏差的关键因素（O'Brien &Li,1999）。其三，制度分析视角。任何政策的执行都发生在特定的情境之中，嵌入于地方情境并受地方传统规范的约束。当政策执行与地方情境出现冲突或不一致时，地方情境就会通过“教化”政策执行主体、客体遵循地方规范，进而约制执行主体的相关决策，同时，政策执行也会遭遇阻力，致使政策执行走样（Palanithurai,2005；吴小建、王家峰，2011）。

不难发现，上述三种解释都只是从政策制定或政策执行中的某些特定视角出发，揭示了政策过程中出现的那些预期之外的现象，并形成了一些各有侧重的理论概念。例如，“政策阻滞”（Van Meter &Van Horn,1975；丁煌，2002）、“执行差距”（Dunsire,1978）、“政策失败”（Peters,1997）、“执行失真”（贺东航、孔繁斌，2011）、“制度失灵”（李怀瑞，2020）、“制度软约束”（周雪光，2005）以及“政策绩效贬损”（吕方、梅琳，2017）等。……