[摘  要] 政策科学具有问题导向性。作为决策过程首要环节，政策问题建构集解释、描述、建议和说服于一体，对政策取向影响深刻，甚至决定公共政策成败。通过网约车案例实证研究发现，我国政策问题建构存在行动网络失灵的现实梗阻，是领导决策方式滞后、法治化水平低、政策共同体沟通链条缺损、利益冲突处理失当等因素作用的结果。政策问题建构优化应当基于精准行动模型，培育现代化领导决策机构和方式、塑造政策问题建构法治形态、提高信息互动和利益冲突化解水平，推动行动者、行动网络和转译过程洽合，最终实现政策问题科学精准建构。

[关键词] 政策问题建构;行动者网絡;精准优化

[中图分类号] D035 [文献标识码] A [文章编号] 1008-4479（2021）01-0072-10

一、问题的提出

（一）政策科学的问题导向

波普尔（Karl Popper）认为“科学和知识增长永远始于问题、终于问题”[1]（p318），政策科学也具有问题导向，其研究范式始终围绕问题展开。萨巴蒂尔（Paul Sabatier）将政策问题建构视为公共决策逻辑起点，认为与方案选择相比，问题建构甚至更为关键。政策问题建构对公共决策影响深刻。第一，政策问题建构决定政策取向。政策问题建构集解释、描述、建议和说服功能于一体，[2]（p15） 能影响对社会资源和价值的权威性分配，甚至决定政策取向。[3] 第二，政策问题界定决定公共政策成败。阿克奥夫（Russell Ackoff）、邓恩（William Dunn）等都认为政策失败往往来自于错误的问题界定，选择“正确”方案解决“错误”问题是政策分析中“最大的危险”。……