刘佳奇

一、问题的提出

随着长江经济带建设、黄河流域生态保护和高质量发展、粤港澳大湾区建设等成为重大国家战略，流域治理特别是大江大河流域的治理在我国环境治理乃至整个国家治理体系中愈发突出和重要。作为典型的公共事务，流域治理固然离不开社会、企业、公众的多方参与，但政府作为管理者、组织者、决策者，其对流域实施管理在流域治理过程中发挥着至关重要的作用[1]。正因如此，我国一直高度重视流域管理工作特别是法律制度的建立。具体表现在，各级、各类涉水立法中普遍遵循水的流域属性，设计相应的流域管理法律制度已形成体系①。尽管如此，习近平在为诊治“长江病”把脉时明确指出“生态环境协同保护体制机制亟待建立健全”[2]，在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话中指出当前黄河流域仍存在的一些突出困难和问题“表象在黄河，根子在流域”[3]。这无疑说明，我国既有的流域管理法律制度尚无法充分满足新时代、新战略对流域管理的要求。

究其原因，固然可能包含制度本身仍不完备的因素，但制度本身的问题，有望而且完全可以期待通过进一步的立法工作加以解决。例如，新近颁布的我国首部流域法律——《长江保护法》，就是在既有制度体系的基础上进一步系统、全面地“升级”了长江流域管理的法律制度。但正如《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调指出的那样，要“把我国制度优势更好地转化为国家治理效能”。……