胡荣荣

(1.上海财经大学 法学院,上海 200433;2.上海立信会计金融学院 马克思主义学院,上海 201620)

2018 年3 月,十三届全国人民代表大会表决通过了《中华人民共和国宪法修正案》,生态文明被历史性地写入宪法。生态文明建设作为一项社会工程,公众参与至关重要。党的十九大报告提出,要构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。

“公众参与”起源于西方现代公共治理理论,通过向公众提供参与公共生活和影响公共政策的渠道及信息,促进可持续发展决策和公共事务的民主治理。[1]在生态文明建设中,公众参与意味着公众能够以获取环境信息、参与环境决策等方式参与到生态环境治理体系中来。[2]一直以来,我国公共环境决策机制围绕政府、公众和专家构建决策权分配结构和权力制约机制。但在实践中,公众参与环境决策的空间却非常有限,甚至引发环境群体性事件。因此,厘清公众参与生态文明建设的行动逻辑,研究公众环境参与保障机制,对推动生态文明建设具有一定的理论价值和现实意义。

1 公众参与的主体界定及互动机制

1.1 公众参与的主体界定

主体界定涉及到公众参与机制的结构性安排。根据受影响程度的不同,环境决策中的“公众”可以分为三个类型:(1)其利益直接受环境决策影响的特定个体或组织,即特定环境决策的行政相对人;(2)虽然与环境决策没有直接利害关系,但其利益间接受到环境决策影响,对环境决策具有合理需求的利益相关者;(3)基于一定的价值理念和社会责任感对环境决策的结果或程序有合理期待,希望参与环境决策过程并施加影响的一般公众,主要包括各类环境NGO 组织。公众是一个“复合体”概念[3],不同类型的公众在利益相关性、参与方式等方面存在差异。环境决策的行政相对人和利益相关者更为关注特定决策的结果是否侵害其实际利益,或利益补偿是否合理,这类主体通常也是特定环境私益诉讼中适格的诉讼参与人。而基于社会责任感,参与环境决策的一般公众则更为关注环境决策的社会效果和程序正当性,一定条件下这类主体可参与环境公益诉讼。环境决策的公众参与制度设计需要对公众的多样性及其参与需求予以回应。[4]

1.2 公众与政府在环境决策中的互动机制

在传统政治理论中,公众选举代议制立法机关,代议制立法机关再通过立法授权行政机关作出行政决策,授权像“传送带”一样,将决策权从民主代议机关传送到政府[5],政府最终通过“命令——控制”模式开展公共管理。传送带理论解释了传统政治中公众意志如何参与到最终的决策中来。

20 世纪中叶,伴随着政治民主化、社会化运动,环境治理也从传统的“命令—控制”模式转变为协商民主下的公共治理。公众从通过选举间接参与环境立法,发展为以协商民主形式参与环境决策。作为一种政治学理论,协商民主强调公共事务决策应以正式或非正式的民主程序进行,通过不同主体间的对话、协商、辩论等互动达成共识,促成公共理性,提升公共决策的科学性和合法性。协商民主理论是环境治理领域构建公众参与机制的理论基础。[6]在协商民主式的环境决策中,公众基于一定的环境权益参与到决策程序中,在完整充分的信息交流和知识交换的基础上与政府良性互动,通过程序性的参与将个体利益诉求和价值偏好融入公共环境决策。这一机制不仅保障个体环境权益的实现,还产生超脱于个体偏好的公共理性[7],提升公共环境权益。

此外,公众参与环境决策还有助于在社会心理层面提升政府行为的正当性。环境决策的正当性不仅取决于政府实际做了什么,还取决于公众认为政府做了什么。面对具有不确定性的环境风险,公众基于切身利益和不安全感拒绝被动接受政治精英提供的决策方案,而要求了解政府的运作本身,直接参与决定公共事务的决策过程。公众参与不仅在程序上防止政府权力专横、肆意地行使,还提供了社会心理学意义上的正义感和公平感。

1.3 专家在公众参与中的作用

现代社会的环境风险起源于人类在大规模开发利用自然的过程中催生的不确定性,正如贝克在《风险社会》一书中所说的,风险是“现代化自身引致的危险和不安全感”,环境风险的应对首先是一个价值中立的科学问题,具有高度的专业性,“由技术成就和专业队伍组成的体系,编织着我们生活的物质与社会环境”[8]。普通公众在作出环境决策时缺乏必要的知识,因此需要专家作为知识精英以价值中立的身份出现。专家根据具体事务与政府、公众进行不同形式的互动:作为政府决策咨询专家,为公共决策提供专业意见,或受托为建设单位、公众团体的主张提供专业背书等。在环境决策过程中,技术专家凭借其专业知识引导、教育公众,确保环境决策的科学理性。

2 我国环境决策中公众参与的困境

2.1 公众参与的知识困境

2.1.1 环境问题的复杂性和系统性造成公众认知困境

由于环境问题本身的复杂性,当前的环境科学研究尚不能对社会生活中出现的所有环境议题提供终局的知识结论。环境问题还具有跨学科特征,不同领域的专家形成其各自的研究视角和知识体系,消解了科学理性在环境决策机制中应有的作用,可能引起公众的认知混乱。[9]

2.1.2 专家立场和公众立场错位导致的知识困境

环境问题本质上是生活于特定社会中的人对生活方式的选择,价值中立只是法律拟制的理想状态。公众的环境知识不仅来自对知识的学习,更直接地源于原有的知识体系和生活体验,公众从生活体验中得到的经验和专家从科学研究中形成的知识并不一致,可能形成科学结论与经验认识的错位。公众与专家对环境风险的识别和应对也可能因立场不同形成差异。专家在环境决策中一般没有直接的利益联系,无需承担决策后果。相比之下,公众(尤其是特定环境决策的行政相对人)往往从个体的切身利益出发识别环境风险和决策,产生邻避效应。

2.2 公众参与的权力结构困境

2.2.1 信息不对称

在公共事务决策中,信息就是权力,参与者对信息的拥有程度往往决定了话语权的大小。在环境决策中,政府垄断了环境信息权,公众只能通过政府信息披露获悉环境信息,而环境信息披露中的信息高度简化问题也阻碍了公众知情权的实现。

2.2.2 政府主导权力导致公众参与边缘化

当前,在环境决策中,政府往往是决策机制的主导者,存在“政府直控型治理模式”[10]。在这种模式下,政府在环境议题的设置、决策程序的制定及公众参与方式的设计等问题上具有绝对权力,公众对政府在环境决策中的主导权力难以形成有效制约。作为资源拥有者和决策主导者,政府在决策中还可能通过有选择性地遴选专家、咨询意见来掌控和收买专家。这种对专家的“俘获”[11]则进一步构成了“知识—权力”的结合,强化了政府在环境决策中的绝对主导地位,公众在环境决策机制中被排挤和边缘化。

2.2.3 公众参与边缘化进一步导致了公众信任危机

在当下的环境决策中,我国地方政府更注重决策效率,但却并不能让公众满意,甚至演变为公共信任危机[12]。因为政府虽然提供了公共服务,但没有意识到公众不仅是公共服务的接受者,更是参与者。公众的不信任源于参与过程边缘化、被操纵以及对结果的失望不满。因为信息的不对称、缺乏必要的技术知识,公众在决策过程中无论在心理上还是事实上都处于劣势。公众在反复的失望和挫败中对现有的环境信息发布机制、决策参与方式以及司法救济途径的有效性丧失信心,逐渐降低了参与的意愿。

2.3 公众参与的规则困境

2.3.1 公众参与

《环境保护法》规定“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责”的原则,明确确立了“公众参与”的基本原则。2002年《环境影响评价法》鼓励“有关”单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。2006 年《环境影响评价公众参与暂行办法》将“公众”界定为“受项目影响”的公民、法人或者其他组织的代表。在此基础上,2014 年修订的《环境保护法》进一步明确了“受项目影响”标准,规定“编制环境影响报告书时应向可能受影响的公众说明情况、充分征求意见”,将可能受影响的公众都纳入公众范围,防止出现选定公众范围或选择性征求公众意见。2019 年《环境影响评价公众参与办法》以“环境影响评价范围”为标准对公众进行了区分[13],明确了环评范围内公众的参与权利、方式和程序,但对环评范围外的公众则仅仅作出了倡导性规定,“鼓励”建设单位听取其意见。对于何为影响范围,则参照相关技术标准。

2.3.2 环境法中公众参与的制度性缺陷

公众参与作为一项法律原则在我国环境立法中得到了确认,但缺乏明确具体可操作的规则体系。上述环境立法对公众参与的主体、方式等进行了有益探索,主体标准从“有关”“可能受影响”发展为“环境影响评价范围”,逐步明确了公众的范围。但是,环境法并未形成系统的公众主体规则,也未将受间接影响的公众和对环境事务感兴趣、具有合理期待的一般公众纳入法定范围,限缩了公众的范围。

3 公众环境参与的域外经验及启示

在国际法层面,公众参与环境问题的原则性倡议最早出现在1992 年《里约环境与发展宣言》中。《里约宣言》“原则10”明确了公众参与环境事务的重要性:“环境问题最好是在全体有关公民的参与下在有关级别上加以处理。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与。”[14]2002 年南非约翰内斯堡峰会提出“原则10”的目标,以推动《里约宣言》的实施。

区域性公约设计了环境领域公众参与的具体制度。1998 年,欧洲经济委员会通过了《在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的公约》(即《奥胡斯公约》)[15],设定了公众参与的三大支柱,即环境知情权、环境决策参与权和环境救济权。《奥胡斯公约》具有广泛的影响力和立法示范效果。随后制定了后《奥胡斯公约》,包括《<奥胡斯公约>执行指南》《基辅议定书》以及《阿拉木图宣言》,成立了“奥胡斯公约遵守委员会”以保障公约履行。

2003 年欧盟发布了《欧盟关于公众获取环境信息的指令》(DIRECTIVE 2003/4/EC),要求各国政府强化民众取得环保信息的权利。《欧洲人权公约》中也包含与公众参与环境决策的相关内容。欧洲人权法院认为公约第2 条生命权的规定延伸出政府的一项积极义务,即关于严重风险的主动通知义务,公约第8 条关于“私人生活、居所和家庭”权利涵盖了获取环境信息的权利。[16]在Guerra v.Italy(1998)案中,欧洲人权法院认为公共机构负有积极义务,向居住于工厂附近的居民提供环境风险信息,强调当一国政府涉及环境风险活动时,公众获取清晰和完整信息的权利是一项基本人权。[17]

综上,在公众参与的问题上,域外立法走完了理论构建、凝聚共识的过程,已进入到制度设计阶段。以《奥胡斯公约》为代表的法律将公众参与这一概念进行了广义解读,将制度设计延伸到构成公众参与基础的信息获取和公众参与救济的环境诉讼。在这一链条中,尤为重视环境信息知情权的制度设计。这对于我国完善公众参与的环境立法具有重要的参考意义。

4 完善生态文明建设公众参与机制的思考

4.1 为公众参与赋权,完善公众参与的环境法律机制

在环境立法领域,我国制定了旨在推动公众参与的一系列法律法规,包括《环境保护法》《环境影响评价法》《城乡规划法》《环境信息公开办法》等法律法规及技术标准。但从权利位阶看,宪法中的环境权利缺位,需要从基本人权的高度重新审视环境权利并重构权利体系,为整个公众环境参与机制的构建提供宪法基础。从规则体系看,公众参与的主体界定、参与方式、救济途径等缺乏具体规定。[18]应立法赋权培育公众的主体意识与参与自信,针对不同类型公众设定规则,确保利益相关者都有机会影响环境决策,使公众参与的效益最大化。

4.2 加强公众的话语权

在环境决策中形成开放的知识论,实现话语权的平等分享,打破由政治精英和知识精英联手形成的“知识—权力”垄断体制。公众也是重要的知识主体。公众虽然对环境决策缺乏充分的知识和信息,但是每个人都是自己利益的最佳判断者,明确公众对利益的关注以及价值判断也是环境决策中“知识”的构成要素,也是对公众的价值偏好、情感等诉求的尊重。

4.3 建立公众参与的协商民主程序

建立社会组织的集体协商机制,构建环境协同共治关系。作为个体的公民很难真正参与到环境决策的过程中,即使参与,也因其参与的低效而降低话语权。这就需要发挥出社会中介组织的作用,形成组织化的“公民”,建立集体行动的模式,所有人都是环境风险的“利益相关者”,都应被纳入决策过程。环境决策需要充分实现决策过程的公共协商功能,实现环境决策结果的公共利益属性。