李晓雅

(河北地质大学 法政学院,河北 石家庄 050031)

1 外压式垃圾分类治理模式的形成

改革开放以来的很长时间里,我国将发展重心放在经济建设上,在环境治理方面,走的是西方发达国家的老路,即“先污染,后治理”,环境治理没有引起民众足够的重视和广泛的参与。随着经济的快速发展,我国主要矛盾发生改变,人民对美好人居环境的需求愈发强烈。环境治理属于社会公共事务,政府外在干预成为必然的治理逻辑。

解决“垃圾围城”和“垃圾围村”问题是环境治理的第一要务。在垃圾治理问题上,我国城市地区起步尚且较晚,农村地区更加滞后。

小农经济时期,农村垃圾处理大多选择“自产自消”方式,生产生活中产生的垃圾通过焚烧、掩埋等方式又回到农村自然系统。随着工业化时代的到来,“自产自消”模式显然已不适用,但是长久以来,村民对这种垃圾处理模式已经形成路径依赖,很难通过内力自行突破。20 世纪80 年代我国开始对垃圾处理进行研究,随后将治理重点从末端处理转向源头治理,最后转向源头垃圾分类治理[1]。农村垃圾分类治理具有环境治理和资源回收利用的双重意义,是可持续发展战略和乡村振兴战略取得成功的关键所在。但是在农村地区,绝大多数村民垃圾分类意识薄弱,垃圾分类基础设施缺乏。

我国是一个农业人口大国,在绝大部分农村地区垃圾分类意识薄弱和技术较为落后的情况下,政府外压式垃圾分类治理可以迅速见效。“外压”即政府通过法律规范、政府管制、经济惩罚等外压手段“自上而下”地强制公民进行垃圾分类。政府机构作为公共服务的提供者和公共事务的治理者,拥有强大的行政资源与合法性基础,是唯一可以强制村民进行垃圾分类的社会机构[2],有权力也有义务在一定的条件下通过强制措施来为公众提供良好的社会环境。我国在过去的垃圾分类治理中,主要通过政府外部资源的投入来推动,属于外压模式下的“外生驱动型”治理。《生活垃圾分类制度实施方案》和《农村人居环境整治三年行动方案》的出台标志着我国农村正式进入垃圾强制分类时代。

2 外压式垃圾分类治理模式的局限性

外压式垃圾分类治理模式主要通过政府强制力来实现既定目标,在短期内取得了一定的成果,但是主要集中在城市地区。我国农村是基层自治组织,政府外压式垃圾分类治理不利于形成垃圾分类治理的长效机制,存在诸多方面的局限性。

2.1 政府力不从心

外压式垃圾分类治理通过政府采取命令链式“自上而下”的管理方式对村民垃圾分类工作进行管理,政府的规模和能力是有限的,过多干预到农村垃圾分类治理的微观事务,往往就会忽视环境宏观调控等其他工作,不利于政府实现从“划桨者”到“掌舵者”角色的转变。同时,政府对农村垃圾分类进行微观管理,必然要运用到大量的人力、财力和权力,会导致其内部科层化管理的强化,这显然与现代政府提倡的简政放权和扁平化管理是相违背的,且政府过多的插手到农村微观社会管理中,不利于农村自治和基层民主的实现。另外,地方政府环境治理效率与绩效压力呈倒U型关系[3],外压式垃圾分类治理由省级政府向市级政府施压,市级政府向县级政府施压,最后农村垃圾分类治理的压力落到乡镇政府,乡镇政府不堪负重,又没有与责任相匹配的权力,导致基层政府在农村垃圾分类治理上由于权责不对等面临治理效率低下的困境。

2.2 村民消极参与

村民本是农村垃圾分类治理的直接实施主体,但“外压式”垃圾分类治理是通过外力进行推进的,村民容易产生逆反心理,导致“沉默性反抗”和“被动性参与”,甚至“爆发性回潮”。外力推动下的垃圾分类治理缺少了村民自发参与的环节,并没有获得村民内心的认同,短期内的配合和顺从,导致“强管则分,不管则乱”和“政府干、百姓看”的现实困境。垃圾分类归根到底是村民的日常行为习惯问题,其根源还在于村民自身,如何利用农村内生优势,激发村民垃圾分类的内生动力,实现“自下而上”的治理,这才是解决垃圾分类治理问题的关键所在。

2.3 资源不尽其用

“外压式”垃圾分类治理不仅不能实现村民的“人尽其才”,还不能实现资源的“物尽其用”,存在资源浪费的现象,主要体现在三个方面:第一,以政府为主体的强制性垃圾分类需要消耗大量的行政管理资源,政府除了在政策制定和法律约束上投入较多的资源和精力外,更多的资源浪费在了政策执行和微观管理上,会削弱政府宏观把控方面的能力,而宏观把控才是政府的首要之责。第二,在政府资源之外,还有大量的社会资源,比如企业资源和非营利组织资源,“外压式”垃圾分类治理模式在一定程度上打击了其他主体参与农村垃圾分类治理的积极性,阻隔了其他资源流向垃圾分类治理领域的渠道,不利于多元主体协同共治局面的形成。第三,忽略了农村内生资源。农村是一个有特定场域的熟人社会,每个人都是这个乡村共同体的一分子,是垃圾分类治理的直接参与者和受益者,对于村民垃圾分类这个日常行为,农村利用其本身的非正式制度等内生资源可以更好地约束村民行为,而“外压式”垃圾分类治理显然忽略了这些资源的利用。

3 垃圾分类治理内生发展的转变路径

农村垃圾分类治理内生发展是垃圾分类治理进展到一定程度的必然选择。激发村民垃圾分类治理的内生动力,是推动农村环境治理由“政府主导”模式向“政府引导、全民行动”双轮驱动模式过渡的重要引擎,也是解决农村垃圾分类问题的客观需要。农村垃圾分类治理由外压到内生的转化需要一定的过程:第一,在一定的外在条件下,村民进行垃圾分类的意愿被激发和唤醒;第二,村民个体从自身意识内部形成主动性,即“我要分类”;第三,村民在“我要分类”意愿的支配下,做出垃圾分类的正确行动;第四,村集体对村民个人的垃圾分类行为及效果作出价值评价,村民通过村集体给出的价值评价重新审视自己的行为,并对其以后的行为产生影响;第五,自觉进行垃圾分类的价值体系内化为每个村民的行为标准;第六,村民自发形成垃圾分类的习惯。

内生动力表现为村民在其自身意愿的支配下选择的具体行动,即“志”与“智”带来的“我要垃圾分类”的意愿以及在此意愿下展开的主动的、持续的垃圾分类行为。在这个转化的过程中,要注重村民垃圾分类“智”的提升和“志”的培养,即“能力内生”和“意愿内生”,主要可通过以下途径来实现:

3.1 加强村干部领导班子能力建设

加强村干部领导班子能力建设是“智”的提升的重要表现,是激发村民“能力内生”的有效之举。在农村垃圾分类治理过程中,村干部扮演着多重角色,既是“榜样代表+领导者+联络者”的人际角色,也是“监督者+传播者+发言人”的信息角色,同时也是“冲突管理者+谈判者”的决策角色。

对于村干部的人际角色,首先要提升村干部自身垃圾分类思想意识,使其充当农村垃圾分类的践行者和引领者,为广大村民树立榜样。同时,可由村干部牵头,在村民代表、基层社会组织的配合下组成沟通小组,理顺相关方职责,唤醒村民责任,调动村民参与垃圾分类治理的积极性。对于村干部的信息角色,一方面,村干部要及时向村民宣传政府相关政策,充当政府的代言人,同时也要将村民诉求及时反馈给政府,充当村民需求的发声者,另外也要与社会各界主体(包括市场和社会组织)沟通联系,使村干部充当好信息沟通的桥梁。另一方面,村干部要从维护农村集体环境利益出发,做好村民垃圾分类的监督工作。对于村干部的决策角色,要通过加强专业培训来提升村干部决策能力建设,可设置“块块培训”和“条条培训”相结合的培训模式。“块块培训”即按照行政区划,根据农村发展需要,在乡镇政府的主导下,对村干部进行综合能力的培训,增强村干部冲突管理能力和谈判能力;“条条培训”即在垃圾分类领域,由相关专业人员对各村村干部进行特定领域的能力培训。

3.2 完善农村社会资本

农村社会资本区别于人力资本和物质资本,包含农村社会网络、农村社会规范和农村社会信任三个维度,对于提高村民生活垃圾分类水平有显著的正向影响[4],是激发地方内生发展潜力的关键要素。通过完善农村社会资本,来促进村民垃圾分类“志”的提升,激发村民内生动力,从而促使村民在日常生活中自发进行垃圾分类。

3.2.1 修缮村民垃圾分类治理关系网

农村社会网络是动员村民主动实施垃圾分类行为的核心载体。农村社会网络包含了干群关系、亲缘关系、地缘关系和趣缘关系,因此,在村干部的组织带领下,基于村民亲属关系、居住地点及兴趣爱好,将村民分成若干小组,使得每一位村民都纳入垃圾分类治理关系网络,形成“干部带党员、党员带村民代表、村民代表带普通群众”的龙型垃圾分类治理模式。

3.2.2 建立农村社会规范

农村社会规范是在没有法律约束的情况下,全体村民共同遵守的行为标准,能对村民的垃圾分类行为产生较强的约束力,可以降低政府的监管成本。农村社会规范的作用机理在于村民个体对外在社会约束和奖励的感知,因此,要注重“正激励”与“负激励”并存,来建立农村垃圾分类的行为规范。村民作为理性的经济人,通常会选择做出对自己有利的行为,通过设置“绿色账户”、张贴通告等方式引导村民自觉自愿参与垃圾分类。同时,参与本身是良好的激励措施[5],有助于村民形成主体意识,激发其参与垃圾分类治理的内生动力。

3.2.3 培养农村社会信任

农村社会信任能正向影响村民参与垃圾分类治理的意愿[6],是村民实施环保行为的根本要素。而当今农村,习俗型信任逐渐衰减,现代社会的制度信任尚未形成[7]。强化村民社会信任,一方面要提升村民自身的环境认知,村民的环境态度和环境认知是增强农村社会信任的润滑剂,通过在农村嵌入垃圾分类的宣传教育机制以及在农村开展讲座培训来提升村民的环保态度;另一方面,社会信任需要农村机制的滋养,主要包括信息公开机制和赏罚透明机制等,通过构建农村信任机制来培养农村社会信任,以此调动村民垃圾分类治理的内生动力。

3.3 建设农村文化

农村垃圾分类的可持续性治理是制度硬约束和文化软约束有机结合的过程,农村文化建设是村民自发参与农村垃圾分类治理的精神动力。内生式发展模式注重通过激发当地人的本土文化意识,充分发挥其主体性力量,参与到当地的治理实践中[8]。

首先,开展农村教育来激发农村文化场域。通过农村线上和线下平台,进一步宣传垃圾分类文化以及村民主体文化,将垃圾分类通过农村舞曲编排和诗歌等方式融入到农村文化中,使垃圾分类成为农村文化的新内容。其次,设立“生活垃圾分类优秀村集体奖”“环境友好家庭奖”和“生活垃圾分类贡献奖”三个奖项,分别从村集体、农户、村民三个层面对垃圾分类治理突出者进行精神嘉奖,提升村民的身份认同感和归属感。最后,以村为单位开展青少年垃圾分类作品展,以垃圾分类回收利用为主题,并为参与者设置奖项,鼓励青少年独自或者在父母的帮助下完成作品,以此将垃圾分类的理念深深地灌输到农村青少年心中,从小认同垃圾分类的理念和文化,养成垃圾分类的习惯。文化的培养需要历经一代人甚至几代人的努力,却是最持久的内生动力,是垃圾分类治理由外压模式到内生模式转化的力量源泉。

4 结语

强调农村垃圾分类治理的内生动力和内生发展并不否定外生资源和外压模式的作用。在一定程度上,农村垃圾分类治理路径应该遵循由外压到内生这样一个动态转化过程。外压模式以强制力撬动垃圾分类治理的启程,使得垃圾分类治理短期内大规模地迅速展开,而内生动力则为垃圾分类治理输入源源不断的动力。通过加强村干部领导班子能力建设、完善农村社会资本以及建设农村文化,来建立农村垃圾分类治理的长效机制,实现垃圾分类治理内生式发展,以促进村民自觉、自发、自愿地参与农村垃圾分类治理。