徐学庆

（中共河南省委党校/河南行政学院，河南 郑州 450046）

城乡文化一体化是城乡一体化的重要组成部分，其本质是缩小城乡文化发展差距，实现城乡文化的均衡发展和融合发展。新时代我国城乡文化之间的“鸿沟”依然存在，城乡文化发展依然失衡，农村依然是我国文化发展最薄弱的环节和地方，也是我国文化建设的重点和难点所在。中国特色社会主义进入新时代，实现城乡文化一体化发展，不仅有其历史必然性，而且有现实可能性。我们要遵循党的十九大提出的“抓重点、补短板、强弱项”工作方针，实施均衡发展战略，采取切实有效措施，着力补齐农村文化发展短板，实现城乡文化一体化发展。

一、深化户籍制度改革，破除城乡二元结构体制

改革开放以来党中央高度重视解决“三农”问题，单是中央下发的涉农“一号文件”就有22 个之多。破除城乡二元结构体制的实质和目标就是实现城乡发展一体化。城乡发展一体化既是解决“三农”问题的重要举措，也是破除城乡二元文化体制的根本途径，更是实现城乡文化一体化发展的根本途径。而在城乡二元结构体制形成过程中城乡二元户籍制度起着关键作用，它不仅标志着城乡二元结构体制的形成，而且固化了城乡二元结构体制，因此，要破除城乡二元结构体制，必须首先改革城乡二元分割的户籍制度。

第一，还原户口的登记功能，弱化户口的管制功能。人口登记管理是户籍制度的基本功能。为此，一要明确改革方向。户籍改革的总方向是还原并强化户口的登记功能、弱化户口的管制功能，不再实行条件准入制，强化市场机制对户口管理的调节作用，实现户籍管理法治化。二要明确改革目标。实施城乡统一的户籍登记制度，破除城乡二元人口登记管理体制，取消城乡身份差别，消除身份歧视，实现身份平等。保留农业转移人口在农村的“三权”（土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权），实现农业转移人口在城市的“三利”（义务教育权利、就业扶持权利和医疗社保权利），按照“农村权益兜底+城市利益保障”的总体框架实现农业转移人口的城镇化，落实宪法规定的公民迁徙自由权利，充分保障农民自主定居权。三要明确改革原则。要积极稳妥，规范有序，梯度开放，先解决存量、后解决增量，正确引导农业转移人口到城镇落户的预期。坚持以人为本，尊重群众意愿，让城乡居民自主选择定居场所，保障农业转移人口及其他常住人口的合法权益，统筹推进户籍制度改革，努力实现基本公共服务均等化。

第二，强化户籍管理的全国统筹和部门协作，尽快出台配套政策。一是建立中央层面部门间统筹与协作机制，促进户籍制度与配套制度的法治化。加快制定“户籍法”，保障公民合法权益。户籍制度的问题不在于户籍本身，而在于其背后的福利含金量；户籍改革的真正内涵不在于迁户口，而在于福利待遇均等化。因此，户籍制度改革必须与财政、土地、教育、医疗、卫生等改革形成联动，实现城乡之间、不同城市之间医疗保险、养老保险等信息与政策的对接，建立健全全国统筹机制，构建城市社会福利和基础保障建设的中央与地方财政共担机制，让财政转移支付和农业转移人口市民化挂起钩来。二是改变资源供给方式。建立健全城乡统一的劳动力市场，强化农业转移人口的教育培训；加快农村产权制度改革；建立公平的教育机制，实现城乡义务教育均衡发展；完善基础设施，增加公共服务总量，提高公共服务质量；对接城乡医疗和养老保险，实现公共服务均等化。

二、提高认识，为城乡文化一体化发展奠定思想基础

思想是行动的先导，认识是行动的基础，心动决定行动，行动决定成败，对城乡文化一体化发展重要性认识的高度决定着开展这项工作的力度。毛泽东指出：“掌握思想教育是我们第一等的业务。”①“掌握思想领导是掌握一切领导的第一位。”②要实现城乡文化一体化发展，必须首先在思想上高度重视这项工作，这是实现城乡文化一体化发展的思想基础。进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，无论怎样认识城乡文化一体化发展的重要性都不为过。只有提高认识，把好思想总开关，才能为城乡文化一体化发展奠定牢固的思想基础。

第一，从马斯洛的需求层次理论看，我们必须高度重视城乡文化一体化发展工作。按照美国社会心理学家马斯洛提出的人类需求层次理论，人类的需求像阶梯一样从低到高分为五个层次，即生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要、自我实现需要。实际上，该理论所提出的五种需要前两种为物质需要，后三种为精神需要，物质需要是最低级也是最基本的需要。我国已进入新时代，社会主要矛盾发生了转化，“我国稳定解决了十几亿人的温饱问题，总体上实现小康，不久将全面建成小康社会，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”③。进入新时代，振兴乡村文化、实现城乡文化一体化发展，不仅具备了雄厚的物质基础，而且是广大农民的迫切愿望。随着物质生活水平的提高，广大农民更加期盼精神文化生活不断丰富；随着物质实力的增强，国家已有能力实施统筹城乡文化发展战略，弥补农村文化发展短板，将城乡文化一体化发展提上日程并摆在更加突出的重要位置。可见，实现城乡文化一体化发展是大势所趋、民心所向，既有客观必然性，又有现实可行性。

第二，从全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴看，我们必须高度重视城乡文化一体化发展工作。全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴，关键在“全面”、在农村，重点也在“全面”、在农村，难点更在“全面”、在农村。当下我国发展不平衡现象突出，农村尤其是农村文化建设短板非常突出，这些问题严重阻碍了农民素质的提升和农村经济的发展，导致农村问题丛生、农民幸福感不强，严重影响了全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的进程。因此，必须彻底摒弃“城乡分割”思维，牢固树立协调发展新理念和城乡发展“一盘棋”的观念，全面统筹推进城乡文化发展，坚决克服重农村经济发展、轻农村文化发展，重城市文化发展、轻农村文化发展的错误观念和行为，实施农村经济发展与农村文化发展两手抓，实施城乡文化发展两手抓，着力补齐农村文化发展这块短板，实现城乡文化共同繁荣兴盛。

第三，从实施乡村振兴战略的要求看，必须高度重视城乡文化一体化发展工作。文化振兴既是乡村振兴的重要组成部分，又能为乡村振兴提供文化动力支撑。农民是农村的主人，当然也是实施乡村振兴战略的主体，这一主体的素质状况决定着乡村振兴战略的实施成效。补齐农村文化发展短板，能提高农民的思想道德水平和科学文化素质，能提振农民的精气神，充分调动农民实施乡村振兴战略的积极性、主动性和创造性，为实施乡村振兴战略提供强大的动力源泉。反之，则会阻碍乡村振兴战略目标的实现。美国历史学家戴·兰佳斯曾说过，国家贫富问题，首先是文化和精神问题。这句话非常适合我国农村。长期以来，我国农民文化水平低，农村普及科学文化知识艰难，有一定知识的青壮年常年外出打工，文化素质较低的“三留守”人员成为农村的主力，这是“三农”问题长期得不到根本解决的深层次原因。文化是一个国家、一个民族的灵魂，文化兴国运兴、文化强民族强。能否充分认识实现城乡文化一体化发展在乡村振兴战略中的重要作用，将直接决定乡村振兴战略的实施成效。

三、大力发展农村经济，夯实城乡文化一体化发展的物质基础

恩格斯指出：“人们首先必须吃、喝、住、穿，然后才能从事政治、科学、艺术、宗教等等；所以，直接的物质的生活资料的生产，从而一个民族或一个时代的一定的经济发展阶段，便构成基础。”④进入新时代，我国社会主要矛盾发生了转化，发展不平衡不充分成为矛盾的主要方面，主要矛盾在城乡之间表现得最为充分，城乡发展的不平衡是最大的不平衡，农村发展的不充分是最大的不充分。这就要求我们必须坚持农业农村优先发展，切实把解决好“三农”问题作为重中之重的工作，积极实施乡村振兴战略，大力发展农村经济，夯实城乡文化一体化发展的物质基础。

（一）深化农村土地制度改革，发展壮大农村集体经济

始于40多年前的家庭联产承包责任制曾极大地激发了广大农民的生产积极性，促进了农业生产的发展。但随着时间的推移其弊端日渐凸显，它不仅阻碍了农业机械化的实现，而且弱化了农民的组织性，成为农民集体观念淡化的直接根源。因此，必须深化农地制度改革，发展壮大农村集体经济。

第一，要深化农村土地制度改革，完善农村基本经营制度，在坚持农村土地集体所有的基础上，实施农村土地所有权、承包权、经营权“三权”分置制度。需要明确的是在“三权”分置中，集体的所有权是根本和前提，农户的承包权是基础和保证，土地经营权是关键和核心。党中央一再强调，要保持土地承包关系长期不变。这有利于形成稳定的土地承包关系，调动农民的生产积极性，有利于形成土地“三权”分置格局，有利于保护进城务工农民的土地承包权，使他们放心在城市落户，实现市民化，形成城乡融合发展格局。

第二，要深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大农村集体经济。农村集体产权制度改革包括三个方面：一是资源性资产改革，首要的是为农村土地承包权、经营权的确权登记颁证。二是农村非经营性资产改革，最主要的是国家加大对农村的投入，为村民提供更多更好的公共服务。三是农村经营性资产改革，让农民获得除了土地收益以外的财产性收入。农业农村部的数据显示，全国约有2 万个坚持集体经营的村都实现了共同富裕，包括群众性文化活动在内的各项工作都走在了前列。要使越来越多的村走上共同富裕道路，实现农村文化兴盛繁荣，就必须壮大农村集体经济。40多年前安徽省小岗村18名村民联名要求分田到户；而2016 年11 月5 日，浙江省缙云县18 位农村干部联名呼吁农村恢复公有制，要求强化集体所有权。40 多年间两种截然不同的呼声都是来自农村第一线的实践者，不同的是，小岗村民要求分田到户，浙江村民则是对分田到户的实践进行反思。实际上，过去40 多年，正是由于集体经济的严重削弱，使得村集体无力提供公共产品和服务，无法建立公信力，农民一盘散沙，农业细碎化，农村经济无从发展。包产到户的典范小岗村至今未能走上富裕道路，相反，坚持走集体经济道路的华西村、南街村等村庄却实现了经济发展、社会和谐、共同富裕。实践证明，进入新时代的中国，发展壮大集体经济是实现共同富裕的金光大道。

第三，建立现代农业产业体系、生产体系和经营体系，健全农业支持和农业保护制度，积极推行多种形式的适度规模经营，大力培育新型农业经营主体，完善农业社会化服务体系，加快实现小农户与现代农业的有效对接。充分发挥农民专业合作社、农业产业化龙头企业、社会化服务机构等社会组织的作用，为农民提供全方位社会化服务。探索市场经济条件下集体经济的有效实现形式，实现农村集体产权股份化、市场化、实体化，实现小农户与现代农业发展的有机衔接，促进集体资产保值增值，不断壮大农村集体经济，进而解决乡风文明建设投入不足问题，打牢乡风文明建设的物质基础。

（二）拓宽农民增收渠道，增强农民的获得感和幸福感

产业兴旺和生活富裕是培育文明乡风的物质基础。农业是农民收入的重要来源，但农业是弱质产业，面临自然灾害和市场波动双重风险，丰产不丰收甚至种田赔本也是常有的事。因此，必须拓宽农民增收渠道，甚至可以跳出农业来发展农业。农业产业化是农民增收的内生源，农业丰收是农民增收的支撑源，惠农政策是农民增收的动力源，劳务经济是农民增收的增长源，回乡创业是农民增收的潜力源。农民增收既要靠农业，又要广开门路；既要靠自己，也要靠政策支持。

第一，政府要加大强农惠农政策支持力度。在新中国成立以来的很长一段时间里，为了发展工业和城市，我国采取了向工业和城市倾斜的政策，农业和农村为此做出了很大牺牲。进入新世纪以来，党和政府对“三农”的重视程度越来越高，不仅实施了“新农村建设”战略，还实施了“乡村振兴战略”，为补齐“三农”短板做出了重大努力，出台了很多强农惠农政策，收到了一定的效果，但工农差距、城乡差距仍然不小。这就要求我们要进一步加大强农惠农政策支持力度，帮助农民用工业化理念发展现代农业，积极调整农业产业结构，促进农村经济规模化、集约化，培育壮大特色产业，扶持发展新兴产业，以优质、高产、高效为目标发展农业生产，既要注重粮食增产，又要提升粮食质量，更要实施粮食价格保护，确保实现增产增效增收。

第二，农民要解放思想，主动作为，开辟增收新途径。“三农”问题的解决固然离不开政府的大力支持，但是政府支持只是外因，外因只有通过内因才能发挥作用。这些年来，政府解决“三农”问题的决心和力度可谓不小，比如对农村的精准扶贫工作力度前所未有，人力、物力、财力和政策投入力度都是以前所没有的，但仍存在一些问题，一些农民缺乏主体性和主动性，不少农民甚至争当“贫困户”，坐等政府来扶贫，衣来伸手、饭来张口，究其原因在于没能发挥农民的主观能动性。这就要求我们抓住“思想”这个总开关，着力培养农民的主体性，充分发挥农民的主观能动性，扶贫先扶志，变“要我脱贫”为“我要脱贫”。广大农民必须发挥主观能动性，广开就业门路，开辟增收渠道。目前，靠农业增收的空间已经不大，农业收入在农民收入中的比重越来越小，必须跳出农业来发展农村、富裕农民。随着农业机械化的实现，越来越多的农民从繁重的农业劳动中解放出来，成为剩余劳动力。而同时城镇化的发展也为农村剩余劳动力转入城市就业提供了广阔空间，发展劳务经济等不失为农业增收的一个好渠道。农民腰包鼓了，获得感、幸福感强了，参与农村文化建设的实力就强了，有利于促进城乡文化一体化发展。

四、拓宽投入渠道，建立农村文化多元投入机制

（一）各级政府要承担起农村文化建设投入的主体责任

农村文化建设是我国文化建设的重要组成部分，是农村的公益事业，各级政府理应成为农村文化建设的投入主体，理应承担起主体责任。各级政府要充分发挥主导作用和各级财政的支撑作用，确保农村文化建设的投入足额到位。《关于进一步加强农村文化建设的意见》指出：“要把农村文化建设纳入各级党委和政府的重要议事日程，纳入经济和社会发展规划，纳入财政支出预算，纳入扶贫攻坚计划，纳入干部晋升考核指标，确保农村文化建设各项目标任务的实现。”“保证一定数量的中央转移支付资金用于乡镇和村的文化建设。”党的十九大指出，“满足人民过上美好生活的新期待，必须提供丰富的精神食粮”。要充分发挥政府在农村文化建设中的主导作用，把农村文化建设所需资金纳入财政预算，加大财政对文化建设的投入力度，保证公共财政对文化建设投入的增长幅度高于财政经常性收入增长幅度，提高文化支出占财政支出比例。在资金分配上，牢固树立城乡文化发展“一盘棋”思想和城乡基本公共服务均等化观念，优化财政投入结构，变“城市偏向型”为“城乡共进型”。在当今城乡文化发展严重失衡、农村文化发展短板突出的情况下，作为对历史的“还账”，不妨实行“农村偏向型”文化财政投入政策，向农村倾斜，提高文化财政投入中用于农村的比例。

（二）拓宽农村文化建设投入渠道，建立多元投入机制

诚然，社会主义农村文化建设的资金投入主体是各级政府，但是，在市场经济条件下，政府又不是唯一的资金供应主体。要拓宽农村文化建设的资金投入渠道，建立多元投入机制，尤其要注重发挥社会力量的作用。

第一，发挥文化经济政策作用，支持农村文化建设。文化经济政策是文化事业发展的重要保障，要增加农村文化建设资金投入，就要制定和完善文化经济政策。在市场经济条件下，要因势利导探索市场化运作方式，通过实施积极的文化经济政策，引导社会力量参与农村文化建设，开辟农村文化建设资金来源多元化渠道。要完善宣传文化事业的财税优惠政策，鼓励文化事业单位通过贷款扩充农村文化活动经费，而银行对公益性文化项目实行低息或政府贴息等优惠政策。地方政府对文化系统的税收和上缴利润可以适当返还文化系统。

第二，强化自我“造血功能”，激发农村文化建设的内生动力。一方面，农民是农村文化建设的实践主体；另一方面，农民又是农村文化发展成果的享受主体。实施城乡文化一体化发展战略，大力发展农村文化，必须激发起亿万农民群众发展农村文化的内生动力，发挥好农民的主体作用，进一步强化自我“造血功能”。在市场经济条件下，农村文化建设走自创经费之路有其必然性，尤其是在县乡财政普遍比较紧张的当下，自创收入是解决农村文化建设资金困难的可行途径。农村宣传文化部门要转变建设等“皇粮”、活动靠“放粮”、吃饭要“救济粮”的观念，在坚持把社会效益放在首位的前提下，增强自我造血功能，多渠道自创资金，以弥补文化发展资金之不足，实现自我发展。

第三，广开渠道，多方筹资，实现投资主体多元化。实行农村文化建设资金来源多元化有其历史必然性，也是市场经济条件下农村文化建设的一般规律。这就要求我们要善于运用市场经济发展规律，引导社会力量支持农村文化建设。一要改变单纯依靠财政投入的旧观念，用足用活相关文化经济政策，开辟多元筹资渠道。二要动员广大农民支持和参与各种资助、捐助、赞助等活动，这样既解决了活动经费紧张问题，又培养了农民的社会责任感，培养了良好社会风气。

五、强化文化人才宏观调控，促进优秀文化人才流向农村

在所有资源中，人才是第一资源，发展农村文化离不开文化人才的推动。实现城乡文化一体化发展不仅需要钱，更需要人才，没有人才做支撑，要繁荣农村文化、实现城乡文化一体化发展，是断然不可能的。为此必须做到以下几点：

第一，用待遇、用感情、用事业留住农村现有文化人才。《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》（以下简称《纲要》）指出：“加强基层宣传文化人才队伍建设。推动解决基层宣传文化单位人员配备、基本待遇、工作条件等方面的实际问题，表彰长期坚守基层、业绩突出的先进工作者，建强基层宣传文化队伍。打造专兼结合的基层工作队伍，扶持民间文艺社团、业余队伍，培养乡土文化能人、民族民间文化传承人和各类文化活动骨干。”有关部门要贯彻落实《纲要》要求，出台相应的实施办法，制定特殊优惠政策，在收入分配、职称评定、荣誉称号等方面向农村文化工作者倾斜。比如在收入分配上，不妨设置“农村补贴”，凡是工作在农村的文化工作者都有此项补贴；凡是评上“农村文化人才”称号的，除颁发荣誉证书和一定的物质奖励外，还要有“人才津贴”和相应的医疗保障等待遇。采取这些措施，切实改善农村文化工作者的工作生活条件，调动其自觉献身农村文化事业的积极性和创造性，使其以自己的聪明才智心甘情愿地服务于农村和农民。

第二，实施激励政策，吸引更多城市文化人才到农村去施展才华。要坚持“抓重点、补短板、强弱项”工作方针，树立城乡一体化发展理念，实施城乡人才配置的宏观调控政策，针对农村文化建设人才短板，实施向农村倾斜的人才政策，引导城市文化人才向农村流动。如鼓励大学生“上山下乡”。随着大学的连年扩招，高等教育已由精英教育转化为大众化教育，大学毕业生越来越多，就业压力越来越大，城市就业空间越来越小，而农村是个广阔的天地，我们不妨因势利导，采取切实有效措施，鼓励大学生“上山下乡”，尤其是鼓励从农村走出去的大学生回乡反哺家乡。这是个两全其美的办法，一方面解决了大学生就业难的问题，另一方面又解决了农村文化人才短缺问题。

第三，重视发挥新乡贤的作用。新乡贤是相对于古乡贤而言的。乡贤是乡村中德行高尚的人；新乡贤则是有才能、有善念、有行动、愿意为农村建设出力的人。然而，新乡贤是近年才兴起的榜样群体，属于星星之火，尚未形成燎原之势，目前仍面临不少问题。主要有：一是新乡贤数量不多、质量不高；二是基层政府对新乡贤重视不够；三是农村干部群众对新乡贤缺乏正确认知；四是缺乏比较完善的新乡贤参与乡村振兴的制度和机制。为了解决以上问题，更好地发挥新乡贤的积极作用，必须加大新乡贤文化宣传工作力度，培育和发展新乡贤文化，营造新乡贤社会认同氛围；建设美丽乡村，增强乡村吸引力，吸引更多新乡贤参与乡村振兴；强化新乡贤组织建设，加强对新乡贤的管理和服务，促进新乡贤更好发挥作用；确定新乡贤评选标准，建立健全新乡贤监督评价激励机制，使新乡贤在农村这个广阔天地里大有作为，为实现包括农村文化振兴在内的乡村振兴贡献自己的力量。

注释：

①②《毛泽东文集》（第2 卷），人民出版社1996 年版，第375、435页。

③习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第11页。

④《马克思恩格斯文集》（第3 卷），人民出版社2009年版，第601页。