薛彤彤，任建明

（北京航空航天大学 公共管理学院，北京 100191）

十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国宪法修正案》和《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》），标志着国家监察体制改革主体任务的完成，各级监察委员会（以下简称“监委”）成为我国专门的反腐败机构。《监察法》第十四条规定，“国家实行监察官制度，依法确定监察官的等级①设置、任免、考评和晋升等制度”。这里的“监察官制度”指的是监察官的人事管理制度。监察官制度并未与国家监察体制整体改革同步完成，“监察官”具体包括哪些人员，法律也未作出明确规定。本文认为，监察官是监察机构中从事专门反腐败工作的人员，他们区别于“监委”中的行政管理类人员和其他辅助人员，并非“监委”中的所有工作人员。一直以来，我国公务员人事管理制度实行的都是行政化模式。党的十八大后，法官、检察官员额制改革在去除行政化、实现专业化方面进行了重要的探索与尝试。改革后的法官、检察官系统首度建立起以专业化为导向的人事管理制度，率先突破了党政机关干部队伍行政化管理的传统，是专业化改革的首创。由此，我国公务员人事管理制度出现了两种模式并存的情况。监察官制度选择哪种模式以及如何建立，将对干部的行为和“监委”的履职效果产生重要的影响。本文以法官员额制②改革为样板案例，作为国家监察官制度选择专业化模式的一个重要例证，总结其主要内容和经验，为建立专业监察官制度提出建议。

一、我国公务员人事管理制度与模式变迁

公务员人事管理乃至任何组织机构的人事管理都有两种完全不同的模式，即行政化模式和专业化模式。所谓行政化模式，就是以行政职务为基础或中心，按照行政职务、级别建立相应的晋升、考核、薪酬等制度。所谓专业化模式，就是以专业门类、技能为中心，按照专业等级标准建立相应的晋升、考核、薪酬等制度。

劳动分工和专业化是人类工业文明最为重要的遗产。工业文明虽只有数百年历史，但劳动分工和专业化已经得到了极大的发展，专业化理念也早已深入人心。可以说，在当今人类社会几乎没有哪个人事领域不实行专业化的，差别只在于劳动分工或专业化的程度。从专业化视角来看，任何组织机构的全体人员都可以划分为三大类型：领导、管理或行政类，专业类，后勤或辅助类。政府、企业、大学、医院等概莫能外。以医院为例，专业类人员就是医护人员。同时医院也有不少的领导、管理或行政人员，以及一些后勤辅助人员。从专业化发展的实际情况来看，无论是领导、管理或行政人员还是后勤辅助人员，都是专业化的，只是专业类型和程度不同而已。例如，规模大一些的政府机关都有食堂，机关食堂的厨师通常被归于后勤人员。现今，厨师也是一个专业，从业也需要具备相应的专业资质和能力。

实际上，在现代社会任何组织都必定有或多或少的专业类人员。之所以将人事管理制度区分为行政化和专业化两种模式，区别在于专业人员是否有独立的序列、在全体人员中的占比大小。之所以认为我国政府在公务员人事管理制度中采用的是行政化模式，是因为虽然在《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）中有“专业技术类”设置，但除后勤辅助人员以外的所有人员，都适用“综合管理类”，实行单一的职务、职级晋升制。无论是“单梯制”还是“双梯制”，实质都一样。换句话说，在我国政府中通常没有单独的专业人员序列，即使有人数也极少。

我国公务员制度脱胎于革命和建设时期的干部管理制度，自建立以来就采用行政化模式，司法系统的干部管理也不例外。此模式有三个主要特征：第一，倾向于“大一统”的管理方式。1993年《国家公务员暂行条例》（以下简称《条例》）颁布，标志着我国公务员制度的正式确立。虽然《条例》将国家公务员的职务分为领导和非领导，但这并不是根据工作性质划分的，实际情况仍然沿用传统的“通才”模式，外加一件分类管理的“外衣”[1]。除此之外，《条例》对公务员基本没有进行什么分类[2]。第二，行政化的人事管理模式以职务为中心，职级和待遇随职务走。公务员要想获得晋升，只能通过谋求更高的行政职位。而在晋升过程中，人员的专业属性被严重弱化。不管公务员的专业素质与职位要求是否相符，只要实际有需要，就可以晋升到完全不同系统的职位[1]。职务也几乎是决定工资福利待遇的唯一因素。从工资构成来看，职务工资约占20%，级别工资约占25%，地区附加津贴约占45%，各种补贴约占10%。由于地区附加津贴基本按照职务发放，职务工资整体所占比例接近七成[3]，对工资水平具有决定性的影响。第三，行政领导干部职数在公务员总数中占比过大。与各国相比，我们政府部门多，部门内设机构也很多。这种组织结构设计带来的一个弊端就是产生了更多的领导职数。在各级党政机关中，副职的职数也比较多。这种公务员人事管理模式与传统的“官本位”思想密不可分。“官本位”文化以单一的人事评价方式排斥其他工作要素对于人才成长的重要意义，弱化工作责任、工作幅度、工作繁简复杂度和专业性[4]，使得公共部门难以实现对社会的精细化管理。行政化导向的公务员人事管理模式一直被沿用至今，并在公共部门中占据主导地位，即便是法官、检察官这样专业性很强的人员也难以摆脱其影响。

专业化模式一度成为我国公务员制度发展的可能选项。2006 年，《公务员法》正式施行，首次将公务员划分为综合管理类、行政执法类和专业技术类。2016 年《专业技术类公务员管理规定（试行）》和《行政执法类公务员管理规定（试行）》颁布，规定了这两类人员的职务序列、晋升任免。2019 年，修订后的《公务员法》和《公务员职务与职级并行规定》实施，公务员实行职务与职级并行的制度，即领导干部按照职务序列晋升，综合管理类公务员中不担任领导职务的公务员按照职级晋升，非领导职务被取消。新法部分克服了基层公务员职级晋升的“天花板”局限，这意味着职务不再是职级和待遇的主要决定因素，公务员管理的行政化色彩有所淡化。倘若专业技术类公务员能得到普遍采用、在公务员队伍总体中占比较大，则会实质性地推动公务员制度的专业化发展，实现向专业化模式的演进。然而，实际情况并非如此。其结果，行政化模式依然占主导。

二、法官员额制改革的基本思路和主要做法

法官员额制改革突破了我国传统公务员制度的行政化模式，率先建立起了专业化模式。员额制改革前，我国法官人事管理制度完全是行政化导向的。这种模式对法官专业能力的提升和司法工作的发展都造成了严重制约。首先，行政职务是法官人事管理制度的主导要素，决定了法官等级、晋升和工资福利。由此形成了以行政职务为中心的激励机制，法官缺乏提升专业能力的制度支撑和动力机制。其次，法官缺乏独立的审判权，判决结果往往需要经过院（庭）长等领导的审批，审判委员会的集体讨论，或向上级法院请示汇报。过度的“行政介入”弱化了独任法官、合议庭在审判活动中的主体地位，抑制了法官作为直接办案人员的主观能动性。同时，这也直接造成审理和裁判主体错位，一旦出现错案，很难追究责任。再次，行政领导人员占比很大，造成一线法官数量不足，影响司法业务工作效率。我国四级法院内部的审判执行部门与行政事务部门的数量基本相当[5]。有的法院为了解决职级待遇，增设副职，造成审判庭内充斥了过多的行政领导[6]。可见，弱化行政色彩、推进法官专业化发展是改革的必然方向。党的十八大后，法官的人事管理制度改革取得了实质性突破，建立起了专业化导向的一系列核心制度和相应的配套制度。其改革方向和具体做法对于国家监察官制度的建立具有重要的借鉴意义。

（一）核心制度

法官员额制改革建立起的核心制度主要包括以下四个方面。

1.对全体工作人员进行分类管理

对人员进行分类管理，是迈向专业化的关键一步。改革后，法院工作人员划分为三大类：法官、司法辅助人员（包括法官助理、书记员、执行员、法医、司法警察）和司法行政人员（从事政工党务、纪检监察、行政事务、后勤管理等工作的人员）。党政人员入额后，不再具备行政人员的身份，要在一定期限内按程序免去原有党政职务，并调整至一线办案岗位，否则要退出员额。

经由分类管理，专业法官首次成为一个独立的人员序列，即“员额法官”。法官员额比例严格控制在中央政法专项编制的39%以内。各省份可以在不超过这一比例的前提下，根据辖区内各地区、各层级的案件数量等实际情况进行合理调控。这样既形成了一定的竞争机制，确保入额法官的专业水平，同时也实现了法官数量与案件数量相匹配，防止出现“案多人少”的现象。

2.建立独立的法官专业等级序列

员额制改革后建立起了独立的法官专业等级序列。中央改革方案要求，按照法官等级和行政级别的对应关系，将员额法官的行政级别直接转变为法官专业等级。之后，根据相关规定对员额法官进行单独管理，其专业等级与行政级别完全脱钩，法官之间也不根据等级高低确定上下级关系。这让法官与普通公务员区别开来，为法官专业化发展奠定了基础。截至2017年6月，全国23个省份及新疆生产建设兵团已完成首批入额法官单独职务序列等级确定工作，9.5万余名法官按照单独职务序列等级进行管理[7]。

3.建立法官遴选机制及专业等级晋升制度

改革后，法官的选任采取遴选方式。主要措施包括三个方面：第一，确定逐级遴选原则。高级人民法院统一招录初任法官。全部初任法官在基层法院任职。地市级以上人民法院法官一般通过逐级遴选方式产生。第二，在国家和省一级设立法官遴选委员会，负责法官选任工作。2017年3月，中共中央政法委印发了《关于严格执行法官、检察官遴选标准和程序的通知》，进一步规范了法官遴选标准和程序[8]。第三，建立基于专业能力的选任制度。改革后，各地建立起了遴选法官的考试、考核标准，并注重考核职业操守、办案业绩、实际办案能力、审判经验。考核分值权重以客观分数为主，主观评价权重不超过30%。助理审判员、法院领导干部、党政部门等人员入额，都要经过省一级统一的考核、考试程序。最高人民法院针对不同类别的人员制定了不同入额标准。对审判委员会委员、现任或曾任巡回法庭主审法官按要求审查后，提请遴选委员会审议入额；对审判员采取考核方式，择优入额；对助理审判员采取业绩考核为主、考试为辅的方式择优入额[8]。截至2017 年6 月，全国法院共遴选产生12万余名员额法官。我国法官员额制改革全面完成[7]。法官遴选机制能够确保不同层级的法官拥有足够的专业能力和经验胜任其工作，有利于拓宽法官职业发展空间。

法官专业等级的晋升不再依赖行政职务，而主要取决于个人的专业能力。在专业等级序列的基础上，不同审级法院的法官可根据一定比例，实行按年限晋升和择优选升相结合的晋升制度。此外，基层法官的晋升渠道被打通，晋升机会更多。中级、基层人民法院的较高等级法官的比例有所提升；越是下级人民法院，择优选升的比例越高；一线办案法官还有获得特别选升的机会。这意味着法官只要通过认真履职，即使不担任领导职务，也可以凭借自身的能力晋升到较高的专业等级，这在一定程度上摆脱了法院本身的行政级别的限制。

4.授予法官应有的专业权限

司法责任制改革授予独任法官、合议庭独立的审判权。一是将裁判文书的“审签制”改为“签署制”。《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（以下简称《意见》）要求，独任法官审理案件形成的裁判文书，由独任法官直接签署；合议庭审理案件形成的裁判文书，由承办法官、合议庭其他成员、审判长依次签署；院（庭）长对未直接参加审理的案件，不再审核签发其裁判文书（审判委员会讨论决定的案件除外）。二是限制审判委员会、院（庭）长对审判的影响。审判委员会无须讨论一般案件，只讨论重大、疑难、复杂案件及其法律适用问题。院（庭）长对未直接参加审理的案件也不能随意干涉，不得发表倾向性意见（除参加审判委员会、专业法官会议外）；即便对审理过程或评议结果存有异议，也不得直接改变合议庭的意见。以上规定，改变了以往审判分离的状况，取消了层层审批的行政化制度，提高了审判的独立性，授予了法官应有的审判专业权。

根据权责对应的原则，独任法官、合议庭在获得专业权限的同时，也要承担起相应的责任。法官要对其审判行为和案件质量终身负责。审理者要对案件的事实认定和法律适用分别承担全部责任和共同责任。《意见》还指出：“法官受领导干部干预导致裁判错误的，且法官不记录或者不如实记录，应当排除干预而没有排除的，承担违法审判责任。”这一条款对法官形成了强制约束力，促使法官在行使审判权时，必须秉持正义、排除干扰，以达到“让审理者裁判、由裁判者负责”的目的。

（二）配套制度

除核心制度外，一些保障专业化发展的配套制度也得以建立，主要有三个方面。

1.制定激励导向的工资制度

工资制度对人员的行为选择有着很大的影响。工资制度改革的具体措施包括：第一，建立员额法官独立的工资体系，工资水平高于当地普通公务员；同时加大对一线办案人员的工资倾斜力度。第二，工资与专业等级和工作绩效挂钩。法官工资分为基本工资、津贴补贴和绩效考核奖金三部分。基本工资由专业等级决定。奖金取决于绩效，与法官等级、行政级别无关。绩效奖金分为两个部分。基础性绩效考核奖金和奖励性绩效考核奖金。后者占绩效考核奖金总量的比例不低于60%。这样的工资制度促使法官将更多的精力投入到专业能力的提升和案件审判当中。

2.建立合理的业绩考核制度

业绩考核制度同样是一项重要的激励约束机制。员额法官的业绩考核改革包括以下三个方面：第一，完善评价标准。改革后，法官办案业绩评价指标不再以结案数、上诉率、案件办理周期等进行简单的统计，而是综合多种因素和实际情况，如办案数量、质量、效率和效果。业绩考核以审判实绩为导向。第二，设置专门的法官考评委员会进行绩效评价。其成员除本院院长、相关院领导、相关部门负责人以外，还包括由全体法官推选产生的法官代表。第三，考核结果将作为晋升、员额动态管理、择优遴选、绩效奖金发放的重要依据。对于能力不适应、考核不达标的法官，建立了相应的退出机制。入额的领导干部办案率未达到最低标准的，要退出员额。

3.建立职业保障措施

法官在依法履职时，各方面的权益需要得到充分保护，才能不受案件以外的因素掣肘，做到忠于法律，坚守公平正义。2016 年7 月，《保护司法人员依法履行法定职责规定》（以下简称《规定》）进一步加强了对司法人员的履职保障，主要体现在以下四个方面：第一，履职独立性的保护。《规定》明确指出，干预司法活动，需要承担纪律甚至法律责任。这有利于减少司法活动的干扰因素。第二，职业身份的保护。包括不得随意将法官调离、免职、辞退或者作出降级、撤职等处分；不得以办案数量排名、末位淘汰、接待信访不力等方面理由调整法官工作岗位。这些规定不仅保护了法官的职业身份，防止秉公执法、不听“招呼”的法官被随意处分，而且有利于保证其在履职时的客观中立。第三，履职安全保护。《规定》加强了对司法人员及其近亲属的名誉、人身安全、个人信息安全的保护，明确了公安机关的保护责任以及办理高危案件时应建立的必要的配套保护措施。第四，履职资源的保障。相关制度规定，要为法官配置一定数量的辅助人员，建立起法官主导的团队化执行模式。以上措施增强了法官的履职保障，提升了法官的职业安全和尊荣感。

三、建立国家监察官制度的相关建议

我国法官制度发展的经验和教训，特别是法官员额制改革的基本思路和具体做法，值得国家监察官制度借鉴。另外，反腐和监督工作有其不同的专业和特点。为了建立起科学的专业监察官制度，本文提出以下建议。

（一）国家监察官制度应当第一时间选择专业化模式

究竟是延续过去的行政化老路，还是走专业化发展的新路，是监察官制度建立时首先要面对的一大抉择。我国法官人事管理制度的曲折发展历程和反腐机构的实践经验表明，国家监察官制度应当从建立之初，第一时间选择专业化的新路。

首先，监察官也需要具备很强的专业能力，而人事管理制度上采用专业化模式则是促进人员专业能力提升的基础性制度。“监委”是专门的反腐败机构，之所以要求监察官要具备很高的专业能力，主要是由反腐工作的复杂性、艰巨性和长期性所决定的。已有研究表明，专业是卓越的反腐败机构的重要特征[9]。至于人事管理制度模式选择与人员专业能力发展之间的关系，我国法官制度的变迁与专业法官能力变化就是很好的例证，此处不再赘述，而是想补充另外一些信息。

我国纪检监察干部队伍现状充分说明，亟待选择专业化模式。多年来，我国纪检监察干部队伍中有两个突出问题：一是干部流动过快；二是专业能力不足。除了人事管理模式选择问题，流动过快必然导致人员能力不能持续提升，出现“低水平重复”现象。这两个问题都和人事管理制度上选择行政化模式有直接关系。尽管纪检监察系统内干部职数较多，但依然难以满足干部发展的需要。于是，向系统外推荐纪检监察干部，就成了一个重要的选项。这是导致纪检监察干部流动过快的直接原因，而深层原因则与行政化模式有关。而一旦选择了专业化模式，则可以对进入专业序列的纪检监察干部产生持久的吸引力；只要专业纪检监察干部占比较大，就会保持纪检监察干部队伍的总体稳定。

接下来的一个问题是，是否有较多的纪检监察干部愿意进入专业序列。一般而言，不同的人有着不同的职业性向，并非所有人都愿意选择职务晋升通道，正如并非所有人都愿意选择到党政机关工作一样。事实上，即使“官本位”观念在我国社会影响很大，党政机关也只是全部就业人群中的少数。之所以党政机关干部都十分看重职务晋升，一个重要原因是行政化模式占主导。因为除此之外，没有其他渠道可供选择。事实上，很多人愿意选择专业通道，包括纪检监察干部。2014 年，笔者在相关课题研究中，对北京某区全区纪检监察干部进行了问卷调查，共回收245 份有效问卷。其中有两个题目调查了纪检监察干部的职业性向。第一个题目是“您是否赞成在基层纪检监察干部中推行职业化、专业化改革（是指在现行的行政级别或领导职务晋升单通道之外，开辟‘专业技术类’公务员序列）”，回答“较赞成”和“非常赞成”的比例高达73.8%（其中回答“非常赞成”的比例是20.9%）。第二个题目是“假如在您所在区纪检监察干部中推行职业化、专业化改革，工资待遇等都配套到位，您是否愿意选择进入‘专业技术类’公务员序列”，回答“较愿意”和“非常愿意”的比例是59.8%（其中回答“非常愿意”的比例是16.4%）。相对而言，后一个回答更为可信，因为这涉及本人的选择，而非抽象的判断。这虽然只是对一个地方纪检监察干部的调查结果，但也有一定的说服力。这说明，在纪检监察机关或监察机关推行专业化是有基础的。

其次，从法官专业化改革的曲折历程中可以看出，制度变革并非易事。受根深蒂固的行政化传统的影响，我国法院干部的人事管理制度在行政化的老路上徘徊多年。这是经验，更是教训。从1999年法官分类制改革设想提出，到2014年上海试点改革之前，法官员额制改革一直是“雷声大，雨点小”[10]。2014年后，专业化改革才取得实质性突破。这在很大程度上是因为已建立制度的路径依赖效应。在长期的行政化人事管理制度下，已形成一定的受益群体。要进行改革，必然会触及一些人的利益，成为改革的阻力。这些曲折和教训非常值得监察官制度吸取。

再次，监察体制改革的现实问题要求尽快建立专业化导向的国家监察官制度。监察体制改革中，存在着干部工资待遇“双轨制”和部分转隶检察官士气严重受挫这两个具体问题。在国家监察体制改革中，实行了相关权力、机构和人员的整合。人员方面，主要是对检察院的部分检察官进行了转隶。转隶之前，检察院已经推行了员额制改革，部分转隶检察官已入额，明显提高了工资待遇。为了减少改革阻力，“监委”对转隶员额制检察官实行了工资待遇不变的过渡政策。这就必然带来“监委”干部“同工不同酬”的现实问题。这个问题负面作用极大，肯定不能长期存在。改革实施一段时间之后，由于“监委”人事管理继续实行行政化模式，就按照旧模式对转隶员额检察官进行了“消化”处理。“消化”处理的办法很简单，就是按照转隶检察官的实际岗位实行行政化模式下的新工资待遇方案。其结果，就是这部分检察官工资待遇上的实质性降低。更主要的是，如果不转隶这些检察官还在专业通道里可继续晋升，转隶后则失去了这个可能。这些检察官之所以选择入额，至少说明他们中多数人有着强烈的专业取向。两个不利因素叠加，导致这部分检察官士气严重受挫。而解决问题的根本出路或一揽子方案，则是尽快在“监委”推行专业化改革，实行专业化模式。这说明，建立专业化导向的监察官制度已变成一道限选题。

（二）借鉴法官员额制改革经验以构建专业化导向的监察官制度框架

在构建专业化导向的国家监察官制度框架方面，主要可以借鉴法官员额制改革的总体思路和基本做法。首先，要对全体“监委”干部进行分类管理，并在此基础上建立起单独的专业监察官序列。根据“监委”的职能特点，全体“监委”干部可以划分为三大类：行政管理类人员（包括领导职务和其他综合管理类人员）、监察官类人员、其他辅助人员。辅助人员包括司法警察（如果考虑设置的话）和工勤人员等。其中，只有监察官类人员才是“监委”的专业人员。鉴于未来也有可能将其他两类人员，特别是将行政管理类人员称为监察官，参照法官员额制改革做法，可将监察官类人员称为专业监察官。

其次，根据“监委”职能和专业工作要求，对专业监察官的职级序列进行细分，合理设置专业等级，建立相应的遴选办法和晋升制度，授予相应的专业权限。专业监察官可细分为三个具体的专业职系：调查职系、监督预防职系、审理职系。如果今后建立专门的宣传教育部门，其人员也应属于专业监察官，并建立教育宣导职系。每一职系都应进行纵向的专业等级划分，建立职级序列。专业监察官的职级可分为七级[11]。专业监察官的各个职系应成为独立的职务晋升通道，进行单独管理，不与行政管理类人员、其他辅助人员混淆。行政管理类人员可参照综合管理类公务员进行管理。法警可以参照法院、检察院的法警管理办法进行管理。如果“监委”内部还有其他专业人员，如财务会计或审计人员、技侦人员，也应当建立专门的职级序列。

“监委”可仿照法官员额制改革的做法，实行中央和省级两级专业监察官人事管理体制。建立以能力和业绩为导向的遴选和晋升制度。晋升标准应因职系而异，构建明确的评价指标。标准要注重对专业能力和工作业绩的考察，并将平时的工作考核结果和培训考核成绩纳入晋升标准当中。在专业权限方面，授予专业监察官充足的专业权力，同时建立权责一致的问责机制，简化烦琐的行政审批程序。

再次，为专业监察官专业发展建立必要的配套制度。在干部招考方面，“监委”应当明确和提高专业性方面的要求，尤其是要加强对专业能力方面的考核。可以在统一的公务员考试的基础上，不同专业职系再组织专业能力测试，并提高专业能力测试的分值比重。在工资制度方面，建立以专业职级序列为基础的工资体系，主要根据工作责任、个人能力、工作表现，适当考虑年资等因素，制定合理的工资制度。专业监察官工作责任较大，专业要求更高，其工资福利应比一般综合管理类公务员高，以体现“多劳多得”。在职业保障措施方面，要加强对专业监察官职业身份和履职安全的保护，防止外界因素干扰反腐工作。

（三）建立符合监督和反腐职业特点的专业化人事管理制度

“监委”所承担的监督和反腐职能有其自身的特点。监察官制度的建立应充分考虑“监委”的实际情况和监察官本身的属性。为此，本文提出以下建议。

1.配置较高的专业监察官比例

专业监察官比例应根据“监委”的职能特点和工作需要来确定。员额法官比例设置在较低的水平（39%）主要是由于法官审判案件需要若干法官助理的协助与配合。这部分辅助人员能够大大分担法官的工作量，他们虽然属于中央政法专项编制，但并不列入法官专业等级序列。监督和反腐工作与审判工作不同。以办案过程为例，案件线索的发现与处理，案件调查、证据收集，违纪案件审理，违法案件的移送，几乎全过程都需要专业人员来完成。所以，“监委”对专业监察官的需求比例超过法官，必须配置充足的编制。其具体比例可以参考我国香港廉政公署（以下简称廉署）。廉署约75%的人员属于专业职系③。需要说明的是，廉署之所以能有如此高比例的专业职系人员，一方面是由于其对专业的高度重视，另一方面是其行政管理效率很高，相应的行政管理人员较少。我国内地党政机关通常都配备较大比例的行政管理人员，其中包括较多的领导人员。有鉴于此，建议内地专业监察官编制比例可设置在40%～75%。具体比例由各级、各地“监委”根据实际情况确定。在专业监察官总体比例确定之后，还应当根据“监委”内部具体职能的划分，制定各个职系各自的员额比例。

2.对专业监察官实行符合本专业特点的专业细分

司法职业或专业化历史较长，无论是司法机关还是法律专业教育，都有着成熟的专业划分。我国各级法院也大体如此。大部分法院的审判执行业务部门划分为立案庭、审判庭、审监庭等；审判庭又分为刑事审判庭、民事审判庭、行政审判庭等。每个法官也有各自熟悉、擅长的法律专业领域。这样不同类型的案件可以分派给不同专业的法官和部门。我国有数百所大学属于政法类大学或设立有法学院，招收法律本科、硕士、博士学生，为司法领域培养各类专门人才。成熟的学科体系，为司法专业化发挥了重要的支撑作用。

尽管人类反腐实践已有数千年历史，反腐工作也十分复杂，对专业性有很高的要求，但反腐专业化发展却一直处于极低的水平，甚至可以说是原始状态。即使以处于世界最高水准的香港廉政公署为例，尽管他们高度重视专业化发展，也持续探索了46 年，但专业细分也还比较宽泛。环顾当今世界，还没有任何一个国家或一所大学设置有专门的廉政学科，为反腐败机构培养专门人才。为此，香港廉政公署不得不在1974 年成立之初建立自己的培训学校，为反贪工作培养专门人才。

尽管迄今为止还没有成熟的反腐专业细分，但从反腐败实践来看，需要许多不同类型的专业人才。专业监察官也应当根据反腐和监督工作需要进行一定的专业细分。目前，“监委”内部专业工作的细分还很不成熟，教育系统也鲜有相关的专业设置。从理论和实践来看，反腐败工作或职能普遍被划分为惩治、预防和教育三部分。这三类工作需要不同的专业知识和能力。不同领域的腐败也各有特点，需要反腐人员具有不同的知识背景和专业能力。所以，细致的专业划分在“监委”内部是十分必要的。就调查和监督预防人员来说，由于不同领域的腐败所需要的专业知识、能力不同，同一领域的腐败问题具有很大的相似性，所以这部分专业监察官可按照腐败发生领域进行细分，如党政机关、企业领域（含国有企业、私营企业和外国企业）、事业单位、其他（如群众、自治组织等）。教育宣导人员也可以按照对象划分专业，如党政机关人员、企业人员、青少年、普通民众。

3.设立专门学科和专业培训制度

我国的高等教育对于法律人才的培养已较为系统，每年毕业人数也相当可观。大学开设的课程、相关的学术研究训练、全国统一的司法考试以及公务员系统的选拔，保证了刚入职法院的新人就具备相当的专业性。相比之下，尽管近年我国已有几所大学先后在现有学科目录外设置了廉政相关学科，或者在现有学科下设立了廉政方向，如国家监察学、纪检监察学、监察法学、廉政与治理方向等，但尚未设立专门的廉政学科，尚未建立起专门的反腐人才培养体系。实际上，对于反腐和监督专业究竟是什么专业，包括哪些细分专业，从全世界来看，也都还处于原初状态，还十分缺乏研究。但可以肯定的是，由于腐败的复杂性和分布的广泛性以及权力的普遍性，反腐和监督专业所需要的专业口径十分宽泛，法律只是一个很小的方面，绝不能将专业监察官的专业知识限定在法律一个专业上。如果是这样，将严重损害专业监察官的发展，损害反腐和监督工作。有鉴于此，为支撑国家监察体制改革和专业化的国家监察官制度的发展，亟待在大学系统设立专门的廉政学科，从而为相关学科发展和专门人才培养奠定坚实的基础。廉政学科应当是一个交叉学科或跨学科。由于我国现有学科划分过于狭窄，廉政学科显然不适合放置于已有的一级学科，甚至是某一个学科门类之下。

由于专门廉政学科发展还需要一定时日，“监委”必须承担起专业监察官的培训任务。首先，培训主体要具有足够的专业性。可根据培训内容选择专业的培训主体。例如在调查方面，可以成立专业技能培训小组，由“监委”内部级别较高、经验丰富的调查人员进行培训。其次，在培训内容方面，应当具有针对性。不同职系的监察官在实际工作中所需的技能是不同的，培训内容也应当因“岗”而异。可将一般培训和专业培训分开进行。对于有关政治理论、法律法规等方面一般性培训可采用集中轮训的方式。针对不同专业职系的专业监察官设置的培训可单独进行。以调查部门为例，培训可以根据其分工进行专题培训，如金融、工程项目、政府采购等。再次，在时间上，专业培训应当贯穿“监委”干部的整个职业生涯，实行分级培训。对于新入职人员的培训应当较为基础，侧重技能上的培训；对于新晋升的人员，则要根据其将要从事的工作进行培训，以便能够使其胜任新的职位；对于级别较高的人员，可加入管理学、领导技巧等方面的课程。

注释：

①我国法律中将公职人员的职级多称为“等级”，所以本文保留了“等级”的说法。这里的“等级”和下文所用的“等级”，等同于人力资源管理中“职级”的概念。

②法官员额制改革和检察官员额制改革同步进行，其思路和做法也基本一致。本文以法官员额制改革为例，主要是由于相关资料比较齐全。

③香港廉政公署的专业职系包括廉政主任职系、廉政调查员职系、法证会计师职系。廉政主任职系为廉署所独有，具体包括调查主任、廉政教育主任和防贪主任三个细分的专业职系。