李 谦

（南京大学 法学院，江苏 南京 210093）

自2014 年我国开展农村土地改革工作试点至今，农用地与集体经营性建设用地改革已经圆满落下帷幕，与之一并进行的宅基地“三权分置”制度改革依然悬而未决。2018年“中央一号文件”提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”①，宅基地使用权入市的改革趋向得以重述。然而2018年12 月23 日，国务院在总结改革试点经验的基础上，却认为由于“目前试点范围比较窄，试点时间比较短，尚未形成可复制、可推广的制度经验”，宅基地制度改革在“有待深入研究”的总结陈词中被暂时性搁置②。宅基地使用权入市路径的探索在试点效果上不尽如人意。

宅基地使用权入市过程中所表现出的困境根源在于何处？何以酿成政策试点寸步难行的窘态？笔者尝试以宅基地使用权内部住房保障与住房财产权之间的内生性矛盾为逻辑起点，对宅基地使用权入市困境及其成因作出澄清，并以此提出破解宅基地使用权入市困局的可行之路。

一、宅基地使用权入市困局成因及澄清

我国闲置宅基地面积约占全国宅基地面积总和的10%[1]。面对如此大规模的宅基地闲置，宅基地使用权的入市无疑是应对土地资源闲置和浪费最为有效的途径之一。然而现实状况下，宅基地“三权分置”改革试点进程举步维艰。国务院报告中笼统表达的宅基地“三权分置”权利性质和边界认识不统一的具体指向，成为宅基地使用权入市的最大阻碍。……