常淑芳

（ 中国教育科学研究院 教师发展研究所，北京 100088 ）

国内外政治经济环境日趋复杂，我国教育制度体系虽已基本完善，并呈现显著优势，但由于多方面因素制约，尚不能充分发挥其功用，治理效能有待提升。如何突破当前教育治理瓶颈，减少主客观因素的阻碍，利用好我国教育制度优势，有效提升治理效能，实现教育强国奋斗目标，需要深入探讨。

一、教育治理现代化依据的教育制度优势

教育实践证明，我国教育治理必须依据中国特色社会主义教育制度，以教育制度改革为重点，积极推进教育治理现代化。教育治理作为多元主体通过合理的制度安排，协作管理教育公共事务的过程。[1]究其实质，是以教育制度为中心的系统，既包括作为教育制度导向的教育价值观或价值追求，也包括贯彻落实教育制度的政策行为[2]，由此，教育制度改革成为教育治理现代化的关键。

（一）教育制度优势体现为党的领导

始终坚持中国共产党的领导是我国最大的政治优势，是实现教育强国奋斗目标的根本保证，是中国特色社会主义教育制度体系和教育治理体系最本质特征。党作为最高政治领导力量，在教育工作中位于统领地位。通过把方向、谋大局、定政策、促改革、管干部、管人才等多种方式，为教育改革发展提供强有力的价值引导和政治保障，确保教育事业正确发展。通过成立中央全面深化改革领导小组（委员会）、组建中央教育工作领导小组、出台一系列新的教育政策等行动，尤其是加强各级各类学校的党组织建设等举措，我党构建了上下贯通、执行有力的组织体系，全面领导教育事业发展，不断增强教育系统各级党组织的政治功能和组织力，确保教育领域及时有效地落实党中央的决策部署。

（二）教育制度优势体现为人民属性

为人民服务作为中国特色社会主义教育制度的根本属性，是由党的宗旨决定的。马克思深刻指出，就国家政治制度而言，专制制度和民主制度的根本性不同就在于，专制制度的唯一原则是“使人不能成其为人”，[3]但民主制度则最大限度地实现“人民的自我规定和人民的特定内容。”[4]中国特色社会主义教育制度根植于人民，体现人民意志，以人民为中心，时刻关注人民需求的变化，始终聚焦办“人民满意的教育”，不断完善学前教育、特殊教育、专门教育投入保障体系，持续推动城乡义务教育均衡发展，大力普及高中阶段教育，推进职业教育多样化，加快高等教育“双一流”建设，构建“人人皆学、处处能学、时时可学”的终身化学习体系和学习型社会等等，切实保障人民的受教育权益。中国特色社会主义教育制度，始终围绕贯彻落实立德树人根本任务，坚持“五育并举”，实施“三全育人”，不断探索新的教学方式，形成有效的实践模式，不断深化素质教育，持续提升广大人民群众对教育的获得感和满意度。

（三）教育制度优势体现为依法治教

善用法治抓教育治理，是教育治理现代化的内在典型特征和必然要求。法治是教育治理的基本形式和重要依托，具有把握方向、顶层设计的引领性作用，支撑保障、化解矛盾的基础性功能。依法治教表现为：一是构建相对完备的教育法律法规体系，规范权力配置与运作方式，厘清权利边界，实现权力与权力相互制衡、权力和权利良性互动，推动教育事业健康发展；二是通过法治方式，调节教育内外部关系、维护教育秩序、化解教育问题，健全教育法律法规实施和监管机制，营造良好教育生态；三是通过法定程序广纳众议形成改革方案，规避教育改革风险，确保教育领域综合改革顺利有序开展。只有全面依法治教，才能有效保障教育治理体系的系统性、规范性和协调性，才能最大限度地凝聚社会共识。教育现代化强国的新征程，必须坚持依法治教，全面推行教育法治，以良法促善治，才能从根本上实现教育治理方式的变革，提高教育系统主动应对重大挑战的能力。

（四）教育制度优势体现为国情基础

基于国情开展教育改革创新，是中国特色社会主义教育制度优势发挥作用的必然结果，是实现教育治理现代化的重要保证。如九年义务教育制度的形成发展过程，充分体现国家教育治理的伟大实践历程和现实基础。新中国成立初期，为满足各行各业建设人才之亟需，提出了“教育要为国家建设服务，学校要向广大工农开门，大力提高人民的文化水平”的方针，实行全日制、半工半读或半农半读两种教育制度。改革开放初期，我国文盲率偏高，《中共中央关于教育体制改革的决定》果断提出“有步骤地实行九年义务教育”，对基础教育普及和均等化予以大力推动。1986年版《中华人民共和国义务教育法》和 1993年《中国教育改革和发展纲要》，对九年义务教育予以法律和政策的规定，直至2000年，全国如期实现“两基”目标。[5]2011年，全面普及义务教育。近年来，各界围绕调整教育学制争论不断。党的十九大报告指出，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情并没有变，巩固普及水平、提高义务教育质量的任务仍然十分艰巨。针对政协十三届全国委员会第三次会议第 2180号（教育类 189号）提案中建议缩短基础教育年限，扩大义务教育范围，2020年11月，教育部作出明确答复：目前我国还不具备缩短学制或将学前教育、普通高中纳入义务教育的条件，这是立足国情所作的正面回应。教育高质量发展就是基于国情，对“十四五”规划乃至2035年奋斗目标作出的重要判断。

（五）教育制度优势体现为教育规律

教育治理现代化势必遵循教育规律。《大学》有云“物有本末，事有始终。”教育治理现代化以回归教育本体为价值尺度，以符合教育发展规律为底线，依托国情、社情、民情和教情，坚持循序渐进原则和需求导向，稳慎推进教育从量变到质变。改革开放之初，“有学上”是最主要的教育需求，数量补差和规模扩张自然成为当时教育制度、教育政策、教育行动等的首选。教育治理的方式以政府主导下的行政管理模式为主，通过建立“框架式、结构化秩序”，规范不同教育主体行为，处理各级各类教育关系，确保教育规模的高速增长，同时不会对教育质量带来破坏性冲击。[6]“有学上”基本保障了公民依法享有的受教育权。随着教育人才短缺的缓解，“上好学”成为主要矛盾，“质量”逐渐进入政策、实践、理论话语体系，“促进人的全面发展、适应社会需要”成为衡量教育质量高低的核心准则，“公平有质量”跃升为教育发展改革的核心任务，教育治理又“以提高质量为核心的教育发展观”为指导，建立起“以提高教育质量为导向的管理制度和工作机制”。[7]在确立个性定制化学习的终身教育制度基础上，教育治理应聚焦微观领域问题，加强精细化教育制度供给，提供专业化指导，加大政府、社会保障力度，提升精细化服务水平；同时，简政放权，实行“放管服”改革，推动教育治理机制由封闭走向开放、由局部走向整体、由垂直组织走向扁平化组织、由经验走向数据、由结果监督走向过程监督，不断提高教育治理科学化水平。

中国特色社会主义教育制度历经改革、创新，日臻成熟、完善，在人类教育制度文明史抒写新篇章。中国特色社会主义教育制度与其他时空的教育制度相比，正在成为我国教育治理体系和教育治理现代化的制度优势。

二、我国教育制度优势提升教育治理效能何以可能

教育治理效能高低是衡量教育制度优越性的重要指标。将教育制度优势更好地转化为教育治理效能，有助于进一步巩固和发展中国特色社会主义教育制度优势，这既是基于贯彻党的教育方针、落实国家教育目的、推进依法治教进程的现实需要，更是教育治理要遵循国情基础和教育基本规律的原则要求，对推进教育治理现代化，实现教育高质量发展、教育强国奋斗目标具有重大意义。

（一）教育治理应当贯彻党的教育方针体现国家意志

党的教育方针是中国特色社会主义教育制度的统领。不断加强党对教育事业的全面领导，是贯彻落实党的教育方针的根本保障。习近平同志在党的十九大报告中指出要“不断增强党的政治领导力”。2019年，在中央和国家机关党的建设工作会议上强调，要不断提高党的“政治能力”。2020年，在中共中央政治局民主生活会上，再次强调要“加强政治建设提高政治能力坚守人民情怀，不断提高政治判断力政治领悟力政治执行力。”政治领导力是党的首要执政能力，主要体现为制定、执行党的政治纲领、政治路线和方针政策的能力，具体到教育领域主要体现为科学制定、有效执行党的教育方针，体现国家意志。

党的教育方针决定教育工作的根本任务和发展方向。党的教育方针在“培养什么人”问题上，70多年来，经历了从培养“国家建设人才”“三好学生”“又红又专的劳动者”“四有新人”，到“德智体全面发展的社会主义建设者和接班人”再到“德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人”的发展过程，这些都是“担当民族复兴大任的时代新人”不同历史时期的话语表达。不论具体表述和内涵如何变化，有一点从未改变，即强调人才培养的社会属性和社会主义价值取向，强调培养的人必然是“拥护中国共产党领导和我国社会主义制度、立志为中国特色社会主义奋斗终身的有用人才”，[8]而不是“旁观者和反对派”。[9]这是教育工作的根本任务，也是我国教育现代化的方向目标，集中体现了党在教育领域的政治领导能力。尤其是党的十八大以来，习近平同志从治国理政的全局出发，多次强调要把教育摆在优先发展的战略地位，提出教育要“为人民服务，为中国共产党治国理政服务，为巩固和发展中国特色社会主义制度服务，为改革开放和社会主义现代化建设服务”，[10]“四个服务”为新时代贯彻落实党的教育方针和开展教育工作提供了价值指引和基本遵循。能否有效贯彻落实党的教育方针，是对新时代各级党组织和领导干部政治领导力的重要检验。提高党对教育的政治领导力，归根结底也是为了坚持和加强党对教育的全面领导，通过不断提高党对教育的执政能力和领导水平，把党建设得更加坚强有力，实现党的领导能力和领导地位之间的良性循环，保证我国教育健康发展。

（二）教育治理应当反映国家教育目的的人民属性

中国特色社会主义教育制度是国家维护最广大人民群众受教育权益的制度保障和制度工具，其最重要的属性是坚守人民情怀，以人民为中心，凸显人民至上原则。随着时代的发展，人民群众的教育需求不断变化、丰富升级。中国特色社会主义教育制度的完善，及时回应、更好满足人民群众多样化的教育需求。保持和发挥这一制度的优越性，必须直面教育治理实践，根据人民群众的教育需求变化，及时调整发展教育制度本身。教育治理现代化的过程是解决教育发展过程中遇到的制度障碍、利益冲突、权力矛盾等的过程，其根本目的在于，让教育更加满足人民群众的教育需求以实现教育强国。[11]站在“两个一百年”奋斗目标的历史交叉口，既有跨越式发展的机遇，也要面临国内外各种风险挑战。能否继续坚持以人民为中心，不断满足人民日益增长的美好生活需要，是中国特色社会主义教育制度优越性能否可持续发挥的关键所在。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》对民生保障制度进行专门、具体的部署安排，进一步彰显了党始终如一以增进人民福祉为职责使命的不变初心。

教育是人民群众最关心、最直接、最现实的权益。为顺应人民对美好生活的新期待，聚焦办好人民满意的教育，必须围绕“培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人”教育目的，持续完善立德树人体制机制，坚持教育优先发展，坚持向贫困地区、贫困人群倾斜，促进教育公平，加快加大推进义务教育城乡一体化、均等化、均衡化和信息化发展，构建全民终身教育体系，调动社会各方力量参与教育积极性，尽快形成共建、共治、共享的教育治理新格局等，更好满足人民群众多层次、多样化教育需求，持续提高人民群众对教育的获得感和满意度。[12]只有这样，才能让人民群众更加坚定中国特色社会主义教育制度自信，使中国特色社会主义教育制度的优越性更具说服力；才能继续保持中国特色社会主义教育制度强大的生命力，在世界范围彰显中国教育治理模式的优越性。

（三）教育治理应当推进国家治理中的依法治教

建设高质量教育体系，实现教育现代化和教育强国目标，离不开教育治理现代化。推进教育治理现代化，离不开法治的引领、奠基和保障。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。中央全面依法治国工作会议再次强调，要坚定不移地在法治轨道上推进国家治理现代化，依法治国是治国理政基本方略。[13]

新时代的教育治理要站在实现中华民族伟大复兴的全局高度，重新、全面地审视教育法治与教育治理体系的制度和策略，将教育法治贯穿教育治理全过程、各环节、全领域，运用法治思维和法治方式，深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险。面对教育发展的新形势、新阶段、新任务，全面推动依法治教，要继续在修法、尊法、护法、传法、用法、执法、守法、学法、研法上下功夫，[14]加强教育立法、执法、普法，全面构建科学立法、依法行政、依法办学、依法执教、依法评价、依法监督的教育治理新格局，为教育改革提供法治保障。

（四）教育治理应当遵循中国国情基础的客观现实

将教育制度优势转化为教育治理效能必须立足社会主义初级阶段基本国情，为社会主义高级阶段的到来做好准备。新中国成立后，我国教育改革发展取得了一系列显著成就。尤其是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，始终把教育作为国之大计、党之大计来抓，不仅把教育放在优先发展的战略地位，同时全面加强党对教育工作的领导，召开全国教育大会，战略部署教育现代化和教育强国目标，统筹教育领域综合改革，全面推进教育治理现代化，教育迈向高质量发展阶段，人民群众对教育的获得感和满意度持续提升，我国教育制度优势明显。

教育治理必须正视教育发展的现实基础。我国虽是教育大国，但并非教育强国，教育发展依然存在教育资源配置不够均衡，城乡教育差距亟待缩小，人才培养质量亟需提高，教师队伍建设水平亟待提升，教育创新能力不足，教育服务意识不强，教育评价改革亟需深化，教育投入总量与效率有待提高，与人民群众对高质量教育需求的差距较大等诸多问题。当今世界正经历“百年未有之大变局”，在复杂多变的发展环境中，必须系统部署，主动找差距、找短板、找弱项、找问题、找盲点，抓住机遇，应对挑战，全力以赴，攻坚克难。

（五）教育治理应当遵循教育规律的必然要求

教育规律是教育治理现代化的研判依据和实践基础。回归教育本体，遵循教育规律，把人才培养的质量和效果作为检验教育治理效能的根本标准。良好的教育治理生态表现在：一是落实立德树人根本任务。教育过程是学生德智体美劳全面发展的过程，具有发展的阶段性、不平衡性、个体差异性等规律特点，过程无捷径可言，必须深入思考教育的性质和本质，创新教育理念，提高课堂教学质量，建立科学、合理的教育评价体系，培育一支高素质、专业化的创新型教师队伍，形成家校共育良好格局。二是教师认真教书潜心育人。教书育人是教师的天职，“教中有育，育中有教”，二者缺一不可。以论文数量、头衔帽子等为主要评价指标的教师评价，正在坠入“本末倒置”甚至是“舍本逐末”的危险之境。扭转教师评价观，引导教师履行好教书育人职责，既迫切，更必要。三是依据各级各类教育的特殊性，稳步推进各级各类教育改革发展。四是切实摒弃急功近利的思想，建设教育强国、办好人民满意的教育是今后教育改革发展的宏伟目标和努力方向，等不得慢不得，也急不得躁不得，必须严格遵循教育循序渐进的发展规律。如果过于追求速度而忽略质量，如果片面盯住指标而忽略真正内涵，教育改革发展就名不副实。

教育治理遵循教育规律，需要全社会动员参与，形成良好的教育治理生态。唯有如此，才能让教育更好远离功利，坚守朴素与纯粹。人的发展没有捷径可走，只有遵循人的发展规律，才符合教育的本质。用扎实的知识和正确的价值观，不断滋养学生思想和心灵以使其“成人”，才符合教育的本质。深入思考教育的性质和本质，形成好的教育观念，重视课程教学质量，建立科学合理的评价体系，引进、培养和留住好教师，形成家校共育的良好格局。要坚持“以人为本”，把人才培养质量作为教育治理的根本标准；要回归常识，围绕学生发展办教育，引导学生求真学问；要回归本分，引导教师热爱教学、倾心教学、研究教学，潜心教书育人；要回归初心，坚持正确政治方向，促进专业知识教育与思想政治教育相结合，用知识体系、价值体系、创新体系育人；要回归梦想，推动办学理念、组织管理和教育制度创新，倾力实现教育强国梦。

三、教育制度优势如何提升教育治理效能

将教育制度优势转化为治理效能，既是教育制度优势显现的过程，也是提高教育治理效能的过程。

（一）加强教育系统党的领导，确保教育治理政治正确

党和国家高度重视教育事业。党的领导覆盖全社会各个领域，教育系统从教育部党组到各地教育机构党组织，均对教育事业加强组织领导。教育治理是全党上下对于教育事业发展的重大举措，将全面发挥中国特色社会主义教育制度优势，力求教育创新发展走上正确的轨道，把国家意志积极有效地融入各级各类教育事业。加强教育系统党的领导，做好顶层设计，将教育治理作为国家治理重点工作，自上而下地落细、落小和落实。遵循新发展理念，教育治理需要对标、对表教育强国的路线图和时间表，统筹谋划教育治理现代化的要求与任务，着力推进高质量教育发展。加强教育机构基层党组织建设，强化政治意识和问责机制，用国家利益统摄集体利益和个人利益，旗帜鲜明地反对形象工程和狭隘的教育政绩观。教育治理事关教育事业发展大局，须从整体出发，加强前瞻性、全局性和战略性思考，在质量、结构、规模、速度、效益安全等方面，实现和谐统一。在理论层面，遵从教育发展规律和教育现代化的目标要求，需要对教育治理的理念、目标、结构和方式等，开展综合性研究。在实践层面，需要加强编制、财政、人社、教育等部门协同治理，政府、社会、学校和公民个体等多元主体参与教育治理。还需对教育治理结构、机制、体系、内容等及时创新迭代，满足不同区域、时期、治理主体和情境的需求。

（二）化解人民对教育的焦虑，教育治理触及教育痛点

教育治理面对科技创新、师资水平、学生质量、保障机制、教育反腐等问题，以及教育质量、农村教育、课后服务等难题，需要把教育制度优势显现出来，依托举国办大教育的体制机制，化解人民对教育的焦虑。教育治理效能体现过程和结果的统一，与每个人、每个家庭、每所学校息息相关，需要边发展、边治理。由于功利主义倾向，人民对教育的焦虑，不局限于教育内部，更多是外部问题投射在教育领域。人们都想着通过某种类型的教育，去获取利益最大化。教育治理不宜过于冒进，与其关联的外部问题没有解决，不处理好广大人民群众当前迫切的教育需求和国家发展、民族复兴宏伟目标之间的利益关系，短期治理的效能仍然会被颠覆。教育治理不只是教育系统内部的任务，应是全社会的共同任务，需要政府、社会、学校、家长、老师、学生共同参与、同频共振。提升教育治理效能，需要充分发挥政府主导的行政治理方式，运用复杂性思维，综合多种方式，做到德治与法治相结合、内部治理与外部治理相结合、线下治理与线上治理相结合，国家治理与全球治理相结合，凝聚共识、形成合力，营造共建共享、风清气正、安全守法的和谐社会环境。梳理总结教育普及提高、促进教育公平、教育脱贫攻坚、疫情防控、在线教育、教育综合改革等方面的中国经验，向世界分享中国教育理念、教育实践和教育经验，提升中国教育国际影响力。从制度体系建设着手，提升教育治理现代化水平，增进教育治理效能。优化顶层设计，强化制度供给，补足制度短板，加快制度供给、集成、创新，构建科学、完备的教育制度体系，是实现教育治理现代化的首要任务。当务之急，应统筹考量制度所蕴含的规制力、规范力、文化认知力、中间执行层和终端遵行层的观念与利益等，建立制度执行的预见性支持系统。其次，加快构建教育制度执行基本原则、组织体系、运作机制、工作流程、资源配置机制及监控机制等元教育制度体系。[15]再次，建立动态重点督查清单制，重点督查特定时期的热点制度、新出台的制度等，既有利于教育督查机构把握工作重点和难点，又有利于指导制度执行中间层的工作。最后，强调本土实践和国际经验有机结合，参考国内外治理和教育治理评估体系和评价标准[16]，制定简便、实用、可行的中国化教育治理评估标准，精确诊断中国教育治理现状，科学研判未来教育治理发展走向。

（三）加大依法治教的力度，教育治理扎紧权力的笼子

推进依法治国进而依法治教，是国家治理体系建设和治理能力现代化的重要组成部分。积极构建从适用于教育治理实践起点到终点的法律法规体系，确保教育权力运行制度化、规范化、民主化、法治化、一体化和教育行动效率最大化，以教育法律法规，维护教育治理实践的公平与正义，扎紧教育行政管理权力的笼子。要在教育领域内外，深入积极开展法治教育，营造法治文化，培育法治思维，不断增强依法、依规办事的意识，提高法治能力。发挥依法治教作用，提升教育治理效能，一要切实增强依法依规办教育的自觉意识，主动维护教育制度的刚性，有效避免弹性、柔性的变通执行情况。严格遵循宪法精神，出台各类中国特色社会主义教育法律法规和政策，这是制度自觉的根本要求。二要自觉维护教育制度的权威性，执行教育制度、实施教育行为时，内心高悬教育法律法规利剑，对教育制度心存敬畏。三要进一步健全教育制度执行督察体系，专司教育制度执行督查职责，将监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来。四要建立健全教育制度执行的反馈机制，解决教育领域的老大难问题，把教育治理与做好“两个维护”有机衔接，恪守教育法律法规准绳，才能提高教育治理效能不至走偏。

（四）面临国情的现实基础，教育治理贡献全社会福祉

教育治理必须站在中国大地上，抒写中国特色社会主义教育创新发展的盛世华章。中国幅员辽阔，各地情况复杂多样，教育治理就得认清当前国情的现实状况。基于我国国情，“政府主导”的举国体制机制，是当前教育治理体系的最佳选择，必然要求各级政府、教育行政职能部门及党员干部，要主动做好制度执行的表率，引领全社会增强制度意识，防止成为坏的典型。要在政府主导的基础上，督导评估教育系统内部的自我治理成效，提出并公布整改任务清单，督查督办整改情况并接受社会媒体和广大公众的监督。压实教育系统内部自我治理责任，动员教育外部力量参与教育治理。汇聚各方力量，形成合力，以国计回馈教育民生，让所有国民都能分享教育治理后的全社会福祉。在教育政策执行初期，就要深入基层，借助随机抽查、大面积调查、深度访谈等多种方式，找准症结，深入分析原因，力求对症下药，实现教育治理精准化。实施源头治理，落实教育治理各项举措，从根源上消解制度执行中的“立交桥”“最后一公里”等现象。

（五）遵循教育基本规律，教育治理经得起历史的考验

中国特色社会主义教育制度的优越性，是制度自信在教育领域的具体反映。践行教育制度自信，就要高度自觉执行教育制度，充分发挥教育制度优势，逐步提升教育治理效能，不必等到问题凸显时，才意识到教育“灰犀牛”的存在。

建设教育治理体系和教育治理现代化是一个长期的过程。在这一过程中，需要遵循教育的基本规律。当前，教育治理的内涵、功能、定位等学理性问题有待于廓清，教育治理的标准、方法等还有待于精准化，扭转教育治理的观念还需时日，新技术与教育治理深度融合还有待进一步探索，多元治理主体共同参与的模式有待于实践检验。这些问题，共同制约着教育治理现代化的进程。鉴于此，首先需要遵循教育基本规律，顺势而为，积极处理教育改革发展中的问题和矛盾，推进教育治理体系建设和教育治理现代化的进程。其次，考虑到教育治理现代化非一日之功，在教育基本规律的观照下，需要系统设计，扎实推进，促进个体发展和社会发展的统一，从善治走向良治，以经受住历史的考验。