赵宏 王小凯 朱生营 严帅

摘要：高等继续教育是我国高等教育事业的重要组成部分，正在经历从注重外延式发展向推动内涵建设转变，国家政策层面的宏观引导对其提升管理水平和人才培养质量尤为重要。政策工具作为政府为实现政策目标而采取的手段，是实现高等继续教育高质量发展目标的有效途径。基于政策工具和办学关键环节建构的二维分析框架，采用内容分析法对1979—2020年国家层面的108份高等继续教育政策文件进行量化分析，各类政策工具在不同阶段、办学形式、办学关键环节中的应用情况显示：当前我国高等继续教育政策体系基本形成，规范管理是高等继续教育政策的首要目标，但整体上强制型工具使用过多而激励型工具作用发挥不足，且各类政策工具在不同办学形式和办学环节上的运用不均衡。未来，高等继续教育的政策制定应当加强顶层设计和整体规划，综合运用多种政策工具以提升政策执行效力，在实施行政干预的同时引入市场机制。

关键词：高等继续教育;政策工具;政策文本;开放大学;内容分析法

中图分类号：G72   文献标识码：A    文章编号：1009-5195（2021）06-0084-10  doi10.3969/j.issn.1009-5195.2021.06.010

基金项目： 国家自然科学基金重点项目“‘互联网+’时代的教育改革与创新管理研究”（71834002）。

作者简介：赵宏，博士，副教授，硕士生导师，北京师范大学远程教育研究中心（北京 100875）; 王小凯，硕士研究生，北京师范大学远程教育研究中心（北京 100875）;朱生营，副研究员，北京师范大学继续教育与教师培训学院（北京 100875）;严帅，博士，副研究员，北京师范大学继续教育与教师培训学院（北京 100875）。

一、引言

国家介入教育的重要手段和方式就是通过制定相关政策来引导和规范其发展方向、发展规模和发展速度。高等继续教育作为我国高等教育的重要组成部分，经过长期发展和调整，形成了多主体、多类型、多形式、多层次的办学体系，为数以亿计的社会成员提供了学历补偿、职业技能培训和文化素质教育，缓解了社会成员快速增长的教育需求与传统教育供给相对不足间的矛盾。当前我国已经进入高质量发展阶段，正在实现从人力资源大国向人力资源强国的转变。在此过程中，高等继续教育要实现党的十九大、十九届五中全会提出的“办好人民满意的教育”的目标，也正在经历从提升高等教育承载力向提升教育质量、从注重外延式发展向推动内涵建设的转变，这使得国家政策层面的宏观引导更加重要。从政策工具视角对高等继续教育政策进行系统梳理，能够为新时代继续教育政策制定提供科学依据。

政策工具（Policy Instruments）是由政府以政策目标为导向、以达成政策效果为标准而采用的系列措施，具体体现为法律、行政、财政等强制性、激励性相结合的多种举措（薛二勇等，2017）。荷兰经济学家Kirschen最早对政策工具进行分类，共整理出64种一般化的工具（陈振明，2004）。Howlett等根据政府介入公共物品与服务提供的程度，把政策工具分为自愿性工具、混合型工具和强制性工具（迈克尔·豪利特等，2006）。Rothwell等（1985）根据政策工具产生着力面和市场运行规律，将其分为供给型工具、需求型工具和环境型工具。McDonnell 等（1987） 依据政策工具对目标人群的影响，将其分为强制性工具、激励性工具、能力建设性工具、组织建设性工具四种。在国内，顾建光等（2007）依据使用方式将政策工具划分为管制类、激励类和信息传递类三种。陈振明（2003）将政策工具分为市场化工具、工商管理技术和社会化手段。薛二勇等（2017）基于中国教育政策制定、执行、评估及完善的全过程理论并参照已有的政策工具分类理论，将政策工具分为强制性工具、引导性工具、能力建设性工具和组织建设性工具，并阐述了每类政策工具包含的要素。政策工具具有多样性，其分类的本质是从不同维度、水平上区分作为规则的制度约束力，而制度約束力的强弱、高低、显隐就体现为不同类型的政策工具（薛二勇等，2017）。对政策工具进行分类，有助于使政策制定者更明确政策工具的可选择范围，并理解不同政策工具之间的差异及其可能导致的结果;不同政策工具的使用频率也体现出政府的价值取向和行为取向（侯华伟等，2010）。

政策工具在公共政策研究领域得到了广泛应用，针对教育政策的研究主要集中在高等教育、民族教育、学前教育、高校师德等领域，而对高等继续教育政策的研究较为缺乏。本研究基于政策工具视角，运用内容分析法对1979—2020年国家层面的高等继续教育政策文本进行量化分析，结合政策功能和高等继续教育办学关键环节建构二维分析框架，系统立体地呈现高等继续教育政策的切入点、聚焦点和变迁过程，深入剖析高等继续教育政策的演进特征和发展脉络，为我国新时代高等继续教育制度体系完善提供科学支撑。

二、基于政策工具的高等继续教育政策二维分析框架

本研究以政策工具作为分析的基本视角，综合考虑高等继续教育政策的内容特征和办学的关键环节，构建了高等继续教育政策二维分析框架，如图1所示。

1.X维度：政策工具

本研究主要借鉴了McDonnell等（1987）对政策工具的分类，即强制型、激励型、能力建设型和组织建设型四类。其中，强制型政策工具是规范个体和机构的行动以让他们服从或对违反命令的个体和机构予以处罚的措施，包括强制命令、实施处罚。激励型政策工具是给个体和机构以资金或荣誉作为某些行为的奖赏的措施，包括政策优惠、补贴奖励。能力建设型政策工具是通过提供资源、培训以提升政策执行个体、群体或机构能力的措施，涉及资源配置、队伍建设、环境优化。组织建设型政策工具是在个体和机构当中转换权力关系（授予、收回或调整对权力的认定）的措施，以提升组织效率或促进对新问题的解决，包括机构变革、功能调整。以上四类政策工具一般是针对明确问题所制定的对应解决措施。然而，随着时代的发展，高等继续教育的形式、内涵和功能在不断发生变化，单靠明确的政府指令无法适应高等继续教育快速发展的需要，在现实中还需要通过倡导、号召等政策措施，鼓励办学主体发挥能动性以推动高等继续教育的发展。因此，本研究在以上政策工具类型基础上增加了引导型政策工具。引导型政策工具是发挥价值引导功能，鼓励政策执行主体发挥能动性或遵从、使用和支持原有政策的措施，包括倡导号召、督促加强，其并不涉及成本的投入，实施门槛低，使用范围广。

2.Y维度：高等继续教育办学关键环节

政策工具维度的类型划分有助于从政府的角度理解高等继续教育政策，但要更好体现和描述政策的所有特征，需要进一步分析相关政策工具在继续教育办学各环节中的具体运用情况。郭玉娟等（2019）根据对继续教育质量保证要素相关研究的分析以及全面教学质量管理理论的全过程管理原则，提取出对继续教育机构进行系统性评价的10个要素，包括愿景与使命、招生、专业建设、课程设计与开发、学习支持与学生管理、学习评价、内部质量保证、研究与创新、基础设施、师资队伍。这10个要素其实也是国际公认的教学质量保证的核心要素，体现了高等继续教育办学的关键环节。因此，本研究以上述评价要素为基础将高等继续教育办学的关键环节作为Y维度。同时，结合政策文本的特点对要素进行了修订，将“愿景与使命”替换为政策文本中的“办学定位与管理机制”，增加了“组织领导”和“教学”要素，这也是很多政策文件中强调的内容。此外，由于政策文本更多指向规范办学，而关于“研究创新”的内容较少涉及，故未将其列入办学关键环节维度。由此，Y维度包括学生管理、师资管理、专业建设、基础设施建设、教学、课程、学习支持、学习评价、办学定位与管理机制、组织领导、质量保证共11个要素。

三、数据来源及分析方法

1.数据来源

本研究选取的高等继续教育政策文本均为公开数据，主要来源于中央各部委官网以及“北大法宝”和“中国法律法规数据库”两个权威政策数据库。为了增强政策文本选取的代表性和准确性，本研究按照以下原则对政策文本进行筛选：一是以改革开放作为政策文件选取的时间起点，故将时间范围限定为1979年到2020年;二是发文单位为中央机关，主要包括国务院和教育部（国家教委）;三是政策文件指向高等继续教育，包括直接指向高等继续教育的总体文件或是针对函授、夜大、高等教育自学考试、广播电视大学/开放大学、现代远程教育等多种高等继续教育办学形式的专项文件;四是政策文件类型为法律法规、规划、意见、办法、通知、条例等，可以直接体现国家对高等继续教育发展的态度和措施。基于以上原则，共搜集到高等继续教育相关政策文件108份，其中针对不同高等继续教育办学形式的专项政策文件99份，总体政策文件9份。搜集到的部分高等继续教育政策文件如表1所示。

2.分析方法

本研究采用内容分析法，以定量的方式对搜集到的108份高等继续教育政策文本进行客观系统地描述。首先，以前文提及的二维分析框架作为内容分析维度，对高等继续教育政策文本的条款、段落或句子进行划分，将其作为分析单元。而后，基于对108份高等继续教育政策文本的初步划分，形成内容分析单元表，借助Nvivo 12软件对划分好的分析单元进行编码和统计分析。

四、结果与分析

1.总体状况分析

（1）发文单位和文件类型分布

我国高等继续教育政策文件的发文单位主要为教育部和国务院。其中以教育部（国家教委）为主，共发布93个，占比为86.1%;国务院发布8个，占比为7.4%;此外还有发改委、财政部联合发布（4个）以及教育部、财政部联合发布（3个）的文件共7个，占比6.5%。

在这108份高等继续教育政策文件中，按照文件标题中提及的文件类型进行统计，数量由多至少依次为通知（57个）、意见（26个）、规定（8个）、办法（6个）、条例（3个）、批复（2个）、方案（1个）、纲要（1个）、规程（1个）、计划（1个）、决定（1个）和要点（1个），其中通知和意见类的政策文件共占总数的76.9%。

（2）发文时间分布

按照高等继续教育的发展，大致可以将相关政策文件发布的时间分为三个阶段。第一个阶段是1979—1986年。这个阶段正值改革开放初期，经济复苏，人们对高等教育的需求快速增长。1980年9月5日，《国务院批转〈教育部关于大力发展高等学校函授教育和夜大学的意见〉的通知》指出，“发展高等教育应贯彻两条腿走路的方針，采取多种形式办学。高等学校除办好全日制大学外，还应根据本校情况积极举办函授教育和夜大学”（国务院，1980）。在函授教育和夜大快速发展的同时，广播电视大学也进入快速发展期，办学规模持续扩大。第二个阶段是1987—2000年。这个阶段是我国高等继续教育加速发展的阶段，随着我国经济体制改革的深入推进，社会对人才的需求更加旺盛，国家针对这一状况发布了一系列政策文件，明确了高等继续教育在社会经济发展中的重要地位。第三个阶段是2001年至今。这个阶段是高等继续教育转型发展阶段，从现代远程教育试点工程到广播电视大学的转型发展，政府发布的政策文件主要以规范办学和提升人才培养质量为核心。

（3）办学形式分布

高等继续教育政策文件具体涉及现代远程教育（38个）、函授和夜大（23个）、高等教育自学考试（20个）、广播电视大学/开放大学（18个）等多种办学形式，另有9个文件为针对多类办学形式的总体性文件。

针对不同办学形式的高等继续教育政策文件在发布时间分布上呈现出显著差异（如图2所示），这也体现出我国高等继续教育形式的发展与变化。面向函授和夜大的政策文件发布时间分布在1979—1999年，主要集中于20世纪70年代末和80年代。面向高等教育自学考试的政策文件发布时间分布在1981—2014年，其中20世纪80年代末到90年代末最为集中。面向广播电视大学/开放大学的政策文件分布在1979—2020年，其数量不多，但时间分布较均匀。面向现代远程教育的政策文件分布在1999—2019年，且在该类高等继续教育启动部署期的分布非常密集。

2.X维度：政策工具分析

（1）政策工具总体响应情况

利用Nvivo 12对高等继续教育政策文本的编码结果在政策工具维度进行归类和统计。可以看出，我国的高等继续教育政策兼顾了强制型、引导型、组织建设型、能力建设型和激励型5类工具的运用，全面涵盖了11个二级维度。从政策工具的一级维度来看，强制型工具的响应次数最多（36.7%），其次是引导型（27.2%）、组织建设型（19.3%）和能力建设型工具（12.6%），而激励型工具的使用最少（4.3%）。从政策工具的二级维度来看，强制型工具、引导型工具和组织建设型工具的内部维度分布明显不均衡：强制型工具中强制命令的响应次数最多，引导型工具中则以督促加强为主，组织建设型工具则更注重功能调整。

（2）政策工具逐年响应情况

从政策文件发布的时间来看（见表2），强制型、组织建设型和引导型三类政策工具的响应情况走势趋同，上下浮动较大。从所采用政策工具的数量来看，第一个峰值是1987年和1988年，引导型、组织建设型和强制型政策工具的响应次数均较高，其中以强制型政策工具为最多，其次是组织建设型政策工具。1993年是第二个峰值期，以引导型工具和强制型政策工具为主，而引导型政策工具的响应次数在这一年达到峰值。2000年是第三个峰值期，仍以引导型和强制型政策工具为主，且强制型政策工具的响应次数在这一年达到峰值。之后各类政策工具的响应次数均呈现下降趋势，且强制型政策工具基本占主体;直到2015年之后，响应次数才出现回升，尤其是强制型和组织建设型政策工具呈现出一个小爆发。

（3）政策工具在各类办学形式上的响应情况

通过Nvivo 12对不同类型的政策工具在各类高等继续教育办学形式上的响应情况进行统计，可得到如图3所示的结果。可以看出，就政策工具的一级维度而言，除广播电视大学/开放大学外，其他三种办学形式都是以强制型工具响应次数为最多，其次是引导型工具。对于广播电视大学/开放大学，组织建设型工具是响应次数最多的政策工具（42次），其次为引导型工具（40次），而强制型工具的响应次数相对较少（22次）。就政策工具的二级维度而言，除广播电视大学/开放大学外，其他三种办学形式都是以强制命令和督促加强为主;广播电视大学/开放大学则以督促加强（27次）和功能调整（25次）为主。

3.Y维度：办学关键环节分析

（1）办学关键环节总体分布情况

對政策文本中涉及高等继续教育各办学关键环节的政策工具使用频次进行统计，结果如图4所示。可以看出，政策文件所涉及到的办学环节中排前四位的依次是学习评价、办学定位与管理机制、学生管理、质量保证，而课程和学习支持涉及最少。

（2）办学关键环节逐年分布情况

从政策文件的发布时间来看（见表3），学习评价、办学定位与管理机制、学生管理以及质量保证四个排名靠前的关键环节在政策文件中的分布情况基本趋同。从政策数量来看，第一个峰值期（1987年和1988年）主要涉及办学定位与管理机制、教学、专业建设、组织领导、师资管理、学生管理和学习评价7个办学关键环节;第二个峰值期（1993年）的政策文件关注学习支持、学习评价和教学等环节;第三个峰值期（2000年）则以教学和基础设施建设为主要关注的办学关键环节。在21世纪的前10年，高等继续教育的各个办学环节受到较为平均的关注，而2010年之后发布的政策文件主要关注学生管理、学习评价、办学定位与管理机制、专业建设和质量保证等办学环节。

4.X-Y维度：交叉响应分析

（1）总体交叉响应分析

以政策工具为基础，与高等继续教育办学关键环节进行交叉分析，结果如表4所示。可以看出，各类政策工具在高等继续教育各个办学关键环节中的占比差异较大，这表明政策工具的使用在各个办学环节上具有一定的针对性。其中，强制命令工具在除课程外的其他办学环节均使用频次较高，尤其是在学习评价（99次）、学生管理（82次）以及办学定位和管理机制（43次）三个环节的使用频次最高;督促加强工具在除基础设施建设环节外的分布较为均衡，在学生管理环节（43次）的使用频次最多，在教学（35次）和质量保证（35次）环节的使用也较多;功能调整工具也涵盖全部办学环节，在办学定位和管理机制环节（46次）的使用最多;其他政策工具在各办学环节中的使用相对较少，只在某个环节的使用频次较高，例如倡导号召和机构变革工具在办学定位和管理机制环节的使用频次最多（均超过20次），队伍建设工具主要是针对师资管理环节（40次），资源配置工具则主要针对基础设施建设环节（26次）。

（2）不同办学形式的交叉分析

针对高等继续教育的不同办学形式，基于政策工具和办学关键环节两个维度进行交叉分析，结果如表5所示。可以看出，各种高等继续教育办学形式在具体办学关键环节上的政策工具使用情况分布差异较大。

针对函授和夜大以及现代远程教育两种办学形式的政策工具使用较多，主要为强制型政策工具（函授和夜大占40.1%，现代远程教育占44.8%）和引导型政策工具（函授和夜大占26.3%，现代远程教育占29.3%）。这两种办学形式一直是高等继续教育办学的主要形式，学生规模很大，针对其使用的政策工具以强制命令为主，政策内容集中指向规范办学和提高质量，主要涉及学生管理、学习评价、教学等办学关键环节。随着时代发展，高等继续教育的功能也从学历补偿向终身学习体系构建转变，为优化函授和夜大的办学形式，国家层面也要求其向网络教育发展，这涉及到教学模式与管理方法的变化和调整，因此在政策工具上也较多表现为针对办学定位和管理机制环节。

针对现代远程教育这一作为试点工程的办学形式，国家在通过强制命令规范办学的同时，更多地是希望充分发挥试点高校的主动性和积极性。因此除强制型政策工具外，引导型工具也是主要使用的政策工具，其中加强组织领导、规范管理和提升质量是主要政策导向。针对高等教育自学考试这一办学形式，相对而言政策工具的使用较少，主要使用强制型政策工具中的强制命令（占31.6%），其所涉及的主要办学环节为学习评价（54次）。

针对广播电视大学/开放大学办学形式，主要使用的是组织建设型政策工具（占35.6%），其中又以功能调整为主，涉及大多数办学关键环节，尤其是办学定位和管理机制（11次）、教学（7次）以及专业建设（7次）;而机构变革所涉及的主要办学环节为办学定位和管理机制（10次）。由此可见，随着社会经济发展，广播电视大学/开放大学作为一种独特的高等继续教育办学形式，其职能和定位一直在不断变化。1988年国家教委颁布的《广播电视大学暂行规定》指出广播电视大学是高等教育事业的组成部分，其主要任务是开展学历教育和提供培训等教学服务（国家教委，1988）。2016年教育部印发的《教育部关于办好开放大学的意见》明确了新时代开放大学的功能定位，指出开放大学是以终身教育思想为引领，努力办成服务全民终身学习的新型高等学校（教育部，2016）。2020年教育部印发的《国家开放大学综合改革方案》进一步明确了开放大学服务全民终身学习的定位和职能（教育部，2020）。

五、结论与建议

1.高等继续教育政策体系基本形成

高等继续教育作为我国高等教育事业的重要组成部分，其概念与内涵随时代变迁，从工农教育，到成人教育，再到继续教育，逐步向终身教育发展，形成了多形式、多层次、多渠道的办学体系（李红燕等，2020）。通过对相关政策文本的分析可知，改革开放以来，随着高等继续教育办学形式和职能的变化，相应政策体系也在不断完善，形成了涵盖各种办学形式和各个办学环节的密集政策网络结构，横向涉及函授和夜大、广播电视大学/开放大学、远程教育、自学考试等多种办学形式，纵向涉及专业建设、课程、学习支持、学生管理、教师队伍等办学关键环节，为我国高等继续教育的办学和发展提供了有利的宏观指导和支撑。

2.规范管理是高等继续教育政策的首要目标

高等继续教育在推进我国高等教育大众化和构建终身教育体系过程中发挥了不可替代的作用。同时也由于招生管理粗放、教学过程松散、质量控制不到位、出口把控不严等问题，使得高等继续教育的社会声誉受到影响，其文凭和学位的含金量也饱受质疑。针对这一现状，教育行政部门强化针对高等继续教育的宏观质量管理，制定、发布和实施了一系列政策，从招生、教学、校外学习中心管理、考试等各个环节对教学质量进行把控。从教育部1979年颁布的《关于举办职工、农民高等院校审批程序的暂行规定》到2019年下发的《关于服务全民终身学习 促进现代远程教育试点高校网络教育高质量发展有关工作的通知》均是以规范高等继续教育发展为主要内容。通过对政策文本的分析也表明，针对办学定位和管理机制以及学习评价这两个环节使用政策工具的频次很高，占比分别为15.0%和15.4%（见图4），其中以强制命令、督促加强和功能调整为主。由此可见，无论从宏观管理还是微观调控方面来看，都充分体现出政府对高等继续教育“紧抓质量关，走高质量发展道路”的高度重视。

3.重强制型工具而轻激励型工具

通过比较各类政策工具的占比可以看出，强制型政策工具在高等继续教育政策中的比例为36.7%（见表2），是其他类型政策工具的1.4～8.8倍。虽然强制型政策工具有着成本低、效率高的显著优势，显示出政府作为公共权力行使者在高等继续教育治理中的主导作用，并且也确实为我国高等继续教育的发展提供了体制机制层面的保障;然而，单一使用强制型政策工具也容易受到效用递减规律的影响，导致出现政策执行不到位和偏差的现象。尤其是随着社会经济和信息技术的快速发展，“个性化、高质量”和“公平、均衡”逐渐成为我国教育领域的主要發展需求，教育除了具有公共服务属性，还开始具有市场属性（冯晓英等，2020），而单一依靠行政手段难以满足新时代教育发展的新需求。激励型和能力建设型政策工具是鼓励个体、机构推动改革、创新实践的有利手段，但其在高等继续教育政策中只占4.3%和12.6%（见表2），作用发挥严重不足。此外，从办学关键环节来看，这两类政策工具也仅针对办学定位与管理机制、学习评价、师资管理等个别环节，对于专业建设、教学、学习支持等关系人才培养质量的关键环节响应不够。这在一定程度上反映了当前我国高等继续教育实践过于依赖行政力量，激励性的保障条件不够导致社会资源参与不足的现实状况（国卉男等，2020）。

4.对不同办学形式和办学环节的关注不均衡

政策文本分析结果表明，我国高等继续教育政策在对各类办学形式的关注上存在明显差异。无论从发布的政策文件数量还是政策工具响应频次上看，函授和夜大以及现代远程教育都明显高于其他两种办学形式，这主要与我国高等继续教育的发展过程有关。函授和夜大是高等继续教育的最初形式，也是改革开放初期开展学历补偿教育的主要形式，其极大缓解了当时经济全面复苏背景下，人民群众对高等教育激增的需求和高等教育资源供给不足之间的矛盾。而现代远程教育自1998年起开展试点工程，也顺应了我国经济飞速发展时期社会对各类专业人才的快速增长的需求，成为高等继续教育领域起步最晚但发展速度最快的办学形式。可见，这两种办学形式由于其特殊的历史原因而备受关注，同时也因其办学形式的特殊性，使得如何保证其办学和人才培养的质量一直是相关政策文件的着力焦点。此外，从政策工具在不同办学关键环节上的分布差异可以看出，各项政策在实际运行时存在整体性不足、均衡性欠佳的情况。例如，交叉分析结果显示，各项政策工具均较为关注学生管理和学习评价环节，而对课程、学习支持等环节的响应不够。这种对各个办学关键环节关注不均衡的现象，容易导致政策衔接不到位，出现“头疼医头、脚疼医脚”的政策执行困境，从而削弱政策的整体作用。

“十四五”时期，我国将进入高质量发展阶段，尤其随着信息技术的快速发展，各类教育新业态也正在形成和成熟。教育的范畴不再局限于学校教育，特别是随着终身学习体系的不断完善，市场力量得到充分释放，教育的外延越来越广，参与教育的主体也日益多元。对于高等继续教育的政策制定而言，一是要加强政策体系的顶层设计和整体规划。面对新时代高等继续教育的新挑战和新需求，应在国家层面作出宏观指导和规划，明确发展定位，逐渐完善制度体系。二是要综合运用多种政策工具，提升政策的执行效力。在保持强制型工具实现宏观调控的前提下，充分运用引导型政策工具进行教育资源的合理配置，适当增加能力建设型和激励型政策工具，充分发挥办学主体的积极性和主动性。三是要在实施行政干预的同时，引入市场机制。在政策上明确高校、教育行政部门、行业企业等多元主体的职责和定位，建立继续教育多部门多主体统筹协调的联动机制，同时提升各类办学形式和各个办学环节间政策工具的内部兼容性及外部一致性，实现政策内外的优化统一。

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收稿日期 2021-05-26 責任编辑 谭明杰

Content Analysis of Higher Continuing Education Policy from the Perspective of

Policy Instruments

ZHAO Hong， WANG Xiaokai， ZHU Shengying， YAN Shuai

Abstract： As an important part of higher education in China， higher continuing education is undergoing a transformation from focusing on extensional development to promoting connotative construction. The macro guidance of national policy is particularly important for improving the management level and the quality of talent training. As a measure adopted by the government to achieve policy goals， policy instrument is an effective way to achieve the goal of high-quality development of higher continuing education. 108 national higher education policy texts from 1979 to 2020 were analyzed with the quantitative method of content analysis based on the two-dimensional analysis framework constructed on the basis of policy instruments and key links of continuing education. The application of various policy instruments in different stages， forms and key links showed that the policy system of higher continuing education in China had been basically established， and standardized management was the primary goal. As a whole， compulsory instrument was the most widely used type， while the incentive instrument was the opposite. In addition， the application of policy instruments in different forms and links is not balanced. In the future， policy making should strengthen the top-level design and overall planning， apply comprehensive policy instruments to improve the effectiveness of policy implementation， and introduce market mechanism while implementing administrative intervention.

Keywords： Higher Continuing Education; Policy Instruments; Policy Text; Open University; Content Analysis