罗周达

A单位系中央部委直属的京外二级预算单位，是从事热带农业研究的国家级科研机构，下设15个科研和附属机构，包括非营利性科研机构6个、农业事业单位5个、拟转企单位4个。

一、预算执行基本情况

A单位的资金来源主要为财政拨款收入、事业收入和其他收入，其中财政拨款收入全部为中央财政拨款。从近四年的部门决算来看，平均财政拨款占财务总收入比为75.77%，年度预算执行进度呈明显上升态势（如下表所示）。

财政预算执行进度年份总进度 其中基建项目2019 92.33% 72.91%2018 90.94% 54.37%2017 82.77% 52.97%2016 71.88%/

A单位2019年部门预算财政拨款收入中基本支出占55%，项目支出占45%。项目支出可分为三大类：科学技术项目占比54%，农业事业项目占比20%，基本建设项目占比26%。

从2019年预算执行情况来看，A单位预算执行呈三个特点：一是除需要考核的时间节点外，其他月份总执行进度均无法达到序时进度；二是上半年执行较慢，项目支出发力较晚，5月有所加快、6月急剧增长；三是基本建设支出偏慢是总进度偏低的重要影响因素（如下页图所示）。

二、预算执行情况分析

预算执行的前提是项目实施。A单位是地处热带地区的农业类科研院所，项目实施受自然因素、体制因素和管理因素等多重影响。

(一)自然因素

自然因素的制约主要体现在项目实施要跟随热带作物的生长周期、热带气候的发展规律而进行。例如病虫害防治类科学技术项目，其主要执行工作集中在病毒传播、爆发时期，项目实施节奏无法人为提前或推迟，需要跟随病虫害发生发展规律安排研究工作；涉及出国采样、国外田野调研的农业事业类国际合作项目，需要在热带作物进入特定生长周期后方可派人前往；A单位所在地区的基本建设项目不仅时常面临热带风暴带来的实施进度中止，甚至可能因暴雨冲刷、台风席卷导致进度倒退。

以A单位的重点研究对象天然橡胶为例。橡胶树是典型的热带乔木，主要产品是通过树皮采割出来的胶乳，而A单位大部分橡胶科研工作都是围绕产胶展开。橡胶树在我国种植区域位于热带北缘，低温和台风是主要限制因子，雨热条件不充分。根据《橡胶树割胶技术规程》的规定，连续3-6天早上8时气温低于15℃或者黄叶50%以上的需要停割。A单位所在地区橡胶停割期通常在当年12月至次年4月，故天然橡胶研究在4月底进入割胶生产作业后才能实施，割胶期以前仅能开支少量经费。

(二)体制因素

1.行政管理体制。作为中央驻地方单位，A单位部分行政事务需遵循属地原则，经主管预算单位批准后在当地按规定办理，由此带来了办理周期的拉长和沟通协调难度增加。如在出国访问的外事手续上，A单位出国任务批件由主管预算单位签发，护照及签证由A单位所在地区外事办公室办理。外事管理部门需要对同一个出国事项按主管预算单位和属地管理单位的不同要求提供两套材料，加上路途遥远、在京人手不足等原因，出国手续办理一般需要3个月以上，这是实施国际合作项目的阻碍之一。

2.基本建设项目行政许可。A单位不仅在热区“两省六市”设有基层单位，与“热区九省”也广泛开展合作，基本建设项目在多地均有实施。尽管已积极与实施地政府部门沟通，但基本建设项目在申请办理相关行政许可的过程中，仍普遍遭遇业务流程环节较多的情况，如西部某省试验基地建设项目建设期两年，规划许可证办理历时就达9个月；某种质资源保存库项目历时8个多月才得获批规划许可证，单项办理时长占项目建设期近半。部分项目因历史遗留问题，无法按常规程序办理则需要更多时间探索解决途径。如热区某市试验基地建设项目地处偏远，土地确权又为其他用地，但因处于城镇控制性详细规划范围边界之外，规划中为乡村集体建设用地，无法直接用于建设试验基地。经长期、多次协调，地方政府部门同意先按“农转用”征收土地程序改变土地用途。该项目于2017年第四季度获批初设及概算；2018年第一季度末按所属地要求编制了项目相关材料，后因机构改革导致程序搁浅；2019年末在改革后新部门的指导下重新编制了项目材料，受疫情影响目前尚未批复，规划许可证仍在办理中。

3.项目评审周期。近两年，因项目评审周期长等原因，A单位的预算追加通常在一年中的较晚时候下达，一次性项目实施和预算执行受到一定影响，结转结余资金规模扩大的可能性增加。如A单位下属某单位于2017年2月提交了某对外交流与合作项目的评审材料，经三部委评审后在12月获批，获批当月完成了相关预算申报及资金下达工作，但预算未能在当年执行，项目资金全部形成结转。

(三)管理因素

1.预算编制。A单位部分科研项目存在预算与执行需求不相符、项目难以实施的情况。这一方面是由于农业科学绝大多数属于自然科学研究，而具有自然科学背景的管理人员尤其是财务人员相对较少，对科研项目的开展实施缺乏具体认知，在预算编制时只能从合规性的角度对项目预算提出建议，难以兼顾合理性。另一方面部分科研人员对科研经费管理主观上不够重视、客观上缺乏了解，在急于申报项目的情况下，自行编制的项目预算往往没有充分考虑项目支出的特点及实际需求，由此带来两个结果：其一，预算科目存在偏差，项目预算需按程序进行调整后才能继续实施，预算无法按预期进度执行；其二，总预算偏差较大，影响了结转结余规模。

2.行政效率。受加强内部控制建设影响，除206科学技术项目部分科目因贯彻科技领域“放管服”精神已对审批手续有所精简外，A单位在其他项目及科目管理上仍存在拉长链条、增加环节以确保安全的思想，保留了较多的管理层次，存在信息失真和信息传递较慢的可能性。此外，A单位内部审批实行一人一岗工作制，因领导出差等原因暂离工作岗位后材料无人签批的情况时有发生，加之信息化水平较低，造成行政效率不高。

三、政策建议

总体来看，从2016年的71.88%到2019年的92.33%，虽然A单位在预算执行管理上取得了较为明显的成效，但预算执行仍然存在一定的提升空间。针对上述影响因素，提出对策建议如下。

(一)尊重自然规律，灵活安排经费开支

自然规律是客观的。在尊重客观规律、确保资金安全的前提下，建议结合项目实施特点，灵活调整经费开支顺序，深入挖掘预算执行潜力，打好预算执行“提前量”。如天然橡胶研究项目尽管在橡胶树进入割胶期后才能正式开展研究，但单位可鼓励通过提前联系胶农落实示范点，或签订合同预付农用物资及实验材料购置费、测试化验加工费等方式，在保证资金安全的前提下，达到项目实施节奏与预算执行节奏适度分离的目的，并采取措施帮助课题组逐个击破不确定因素，实现“兵马未动粮草先行”，将经费开支合理提前。

(二)加强与主管预算单位、地方单位沟通交流

体制问题通常难以在短时间内得到解决。A单位可以在做好扎实基础工作前提下，加强与主管预算单位、所属地外事办公室、各基本建设项目建设地的沟通，寻求解决办法，请对方考虑到实际情况的特殊性，给予一定便利，如下放部分外事审批权、加速办理相关手续等，必要时应争取上级单位支持。

(三)提高预算编制水平及行政效率

预算编制是预算执行的基础。针对预算编制存在的问题，建议A单位合理引导财务人员加深对科研工作的认知了解，同时加强对科研人员的培训，使之具备基本的财经法规常识。这样，力争实现财务人员略懂业务、业务人员略懂预算，创造业财融合顺畅沟通的基础；建立协同机制，在预算编制环节，组织财务部门、科研管理部门及充分了解市场行情的人员，针对科研项目管理和科研经费管理充分交换意见，降低信息不对称，把预算做实做细，使项目预算既合规也合理。在内部管理方面，要重视内部控制的有效性和适应性，抓住“放管服”改革契机，进一步梳理管理流程，优化完善各项制度；要重视信息化建设，将传统工作手段耗用的人力释放到管理工作中去，将行政效率稳定在可接受水平，助力预算执行。