曾静

摘   要：我国农村最低生活保障制度（以下简称农村低保）全面实施已十多年，该制度较好地保障了困难群众的基本生活，为农村脱贫攻坚起到了很好的兜底保障作用。但由于各种原因，其在实施过程中存在诸多问题，影响了制度的实施效率和结果公平。文章运用经济学领域中的博弈理论，分析了农村低保对象识别过程中的博弈机理，并结合基层实际情况，提出包括建立道德和社会信用体系、建立收入量化指标、加强多方监督及构建信息化管理机制等措施，以期真正实现农村低保“应保尽保，应退尽退”的目标。

关键词：农村低保;家庭收入识别;博弈

中图分类号：F323.89 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2020）05-0037-06

一、前言

中共十九大报告提出，要统筹城乡社会救助体系，完善最低生活保障制度，坚决打赢脱贫攻坚战。农村社会事业发展以及脱贫攻坚一直是各级政府工作的重中之重，也是学术界关注的焦点。发展和完善农村低保制度，是我国市场经济发展的客观要求，是健全农村社会保障体系的关键所在。作为农村社会保障体系的“最后一道安全网”[1]，农村低保不仅有助于改善农村困难群众的基本生活，缓和社会矛盾，为构建和谐社会创造良好的社会环境，而且能充分发挥其在脱贫攻坚中的兜底保障作用，为我国打赢脱贫攻坚战以及全面建成小康社会奠定坚实的基础。

自2007年7月国务院印发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（以下简称《通知》）以来，农村低保制度已经全面推行。在这十多年里，农村低保取得了很大的成效，但在制度实施过程中不可避免地出现了一些问题，比较突出的是制度实施的公平性不够，集中反映在低保对象识别环节。本文①基于博弈视角，深入探讨低保对象识别环节所面临的问题和困境，提出一系列针对性的措施建议，试图从根本上遏制骗保、漏保、错保、关系保、人情保等不良现象的发生，使农村低保制度更加公平、更加高效地发挥其兜底救助功能。

二、农村低保对象识别过程中的博弈现象

《通知》规定：申请农村最低生活保障，一般由户主本人向户籍所在地的乡（镇）人民政府提出申请;村民委员会对申请人开展家庭经济状况调查、组织村民会议或村民代表会议民主评议后提出初步意见，报乡（镇）人民政府;乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府民政部门审批。乡（镇）人民政府和县级人民政府民政部门要核查申请人的家庭收入，了解其家庭财产、劳动力状况和实际生活水平，并结合村民民主评议，提出审核、审批意见。在实际的家庭收入核查环节中，基层干部的工作程序一般为“一看二问三核四评五公示”。这五个环节看似科学合理，一环接一环，但却存在较多的问题，使得农村低保制度既不够公平，也缺乏效率。在低保对象识别过程中，申请者、核查人员、政策规划者及政策执行者之间的博弈构成了收入核查困难的主要因素，其中主要有以下三种博弈关系：

（一）申请者与核查人员之间的博弈

低保申请者与核查人员之间的博弈指在收入核算时，低保申请者为了获得低保资格或者更多的低保补助金会在隐瞒收入与不隐瞒收入之间进行选择。与此同时，低保核查人员为了权衡成本与效益也会在认真核查与敷衍了事之间进行选择，这就构成了双方之间的博弈。由于缺乏针对申请者不道德行为的约束机制，申请者往往为了获得自身利益会隐瞒收入，收入核查人员则倾向于降低成本。具体博弈情况如表1所示。

从博弈矩阵中可以看出当申请者选择隐瞒而核查人员选择认真核查时，低保申请者的隐瞒行为被辨别，这使得申请者不能获得低保资格或多获得低保补助金，其收益为h，而核查人员在核查时花费了成本C但是也获得了追回的收益a，最后收益为-C+a;当申请者选择不隐瞒收入而核查人员选择认真核查时，申请者的收益为h，核查人员收益为-C;当申请者选择隐瞒收入而核查人员选择敷衍了事的时候，由于核查人员的失职，申请者成功隐瞒收入而获得收益H，核查人员没有付出成本同时也没有追回本不该分配的资金，最后收益为-a;当申请者选择不隐瞒收入而核查人员选择敷衍了事时，申请者的收益为其本该获得的收益h，核查人员的收益為0。从双方的博弈中可看出，对于低保申请者来说，其占有策略是隐瞒自身收入，因为缺乏有效的惩罚机制，其隐瞒行为不会损失其利益。对于核查人员来说其选择则具有不确定性，当申请者选择隐瞒时，核查人员的选择由C与a的大小决定;当申请者选择不隐瞒时，核查人员会更倾向于敷衍了事。申请者与核查人员之间不存在纯纳什均衡，在这样的情况下就要考虑混合策略下的纳什均衡。

这样的概率意味着只有当核查人员认真核查的概率大于1的时候，申请者的不隐瞒收入的期望值才会大于隐瞒收入时的期望值，而这种情况是不存在的，所以在实际选择中申请人员总会选择隐瞒收入，这也就是其占优策略。

因核查人员与申请者之间博弈的存在，这导致了大量低保申请者极力掩饰家庭收入，加之农村收入的动态变化信息难以收集，这给收入核查造成了主观和客观障碍并存的局面。根据调研结果可以看出，693位被访者认为低保申请者存在装穷（隐瞒收入）现象，占58.9%，在各种不正当行为中比例最高，说明申请者隐瞒收入现象十分普遍。其他依次为找关系现象占54.4%，装病占47.9%，好吃懒做靠低保占42.6%（如图1所示）。

同时，调研结果也表明，基层干部入户调查不力，也给双方博弈提供条件。当被问到“基层干部是否对低保申请者进行过入户调查”，38.4%的被访者回答“否”，回答“是”的占38%，回答“不清楚”的占23.6%。否定回答高于肯定回答，入户调查比例过低，表明入户调查的实施状况较差。这说明低保核查人员存在敷衍了事现象，或者存在失职，这在客观上也给低保申请者隐瞒收入提供了机会。

（二）政策规划者与政策执行者之间的博弈

政策规划者与政策执行者之间的博弈体现在低保管理的规划者希望以最有效的方式增加社会效益，并且同时能以最小的成本来达到目的;而低保执行者往往期望以最小的成本来工作，实现自身利益最大化。作为理性经济人，在缺乏奖惩机制的情况下，执行者往往会失去激励，在能减少成本的情况下会以最少的工作量来应付检查。假设有政策规划与政策执行两个部门，规划者的选择有监督和不监督两种情况，执行者有尽责工作和敷衍工作两种选择。两者之间的博弈矩阵如表2所示。

从矩阵中可以看出，当政策规划部门选择监督而执行部门选择敷衍工作时，监督能获得收益P-C;而对于执行者来讲，由于其敷衍工作被发现，其收益也会因被批评而降为0 。当政策规划部门选择监督而执行者选择尽责工作时，监督的收益为P-C;执行部门尽责工作付出成本为H，所以最终其收益为-H。当政策规划部门选择不监督，执行部门选择敷衍工作时，其收益分别为P和H，规划部门不监督不需要花费成本，得到收益P;执行部门敷衍工作没被发现，获得了其收益H。最后一种情况就是当规划部门选择不监督而执行部门选择尽责工作的时候，这种情况下规划部门获得P收益;由于执行部门尽责工作也没有受到表扬而只花费了成本，最终得到-H。通过四种情况的对比，由于缺乏有效的奖惩机制，规划部门与执行部门最终也会选择自己的最佳策略，即规划者选择不监督，执行者选择敷衍工作，在这种情况下两者的利益得到了实现。显然这种选择不利于我国低保制度的健康发展，尤其是在低保申请者收入核查环节，既缺乏效率，更有损公平。在政策规划者与政策执行者的博弈中出现的问题如下：

1. 收入核查的客观难题加剧双方博弈

我国农村低保收入核查过程中存在比较突出的实际问题，农民的收入难以量化，导致难以使用统一的标准来界定农村居民家庭的收入状况[3]。由于规划部门与执行部门的任务分配不明确，这使得具体可行的收入核算方法很难出台。目前，家庭收入是确定低保对象的重要标准，合理的收入核算制度有利于实现低保的公平，提高社会救助资源的利用效率。但是，农村家庭收入具有多样化、不确定性、季节性和不稳定性等特征，为家庭收入的准确核算增加了困难，不利于农村低保对象的确定。目前虽然一些地方民政部门采取简化的收入估算方法，但是具体到测算农民的纯收入应包括哪些项目、如何估算单位生产和劳务纯收入，都缺乏可行的办法，而且各项收入估算标准确定和选择的随意性很大。通过对基层干部的问卷调查发现，在所有被访者中，选择务工收入难以出具收入证明的占52.9%，选择农副产品成本难以估算的占38.8%，其他依次为实物难以货币化、收入具有多元性，金融资产难以核实等（如图2所示）。这些实际困难加剧了政策规划者与执行者之间的博弈，从而导致规范的核算方法难以出台，这也使得收入核查缺乏真实与公平性。

2. 民主评议和低保公示的不规范体现政策执行者的博弈行为

在缺乏上级监督的情况下，基层部门往往会敷衍了事，这在民主评议和低保公示环节中体现得比较明显。一方面，民主评议要应当遵循以下程序：宣讲政策、介绍情况、现场评议、形成结论、签字确认。而在实际的访谈过程中却显现出不少问题：村民进行民主评议的过程和程序问题，即常常走过场，这是因为在农村，地域的限制使得村民与村干部十分熟悉，甚至一些村民代表往往同村干部有着某种利益关系，他们通常不会持反对意见。此外，随着农村外出务工人员的增加，常年留在村里的大多数是老人、妇女、儿童，这就使民主评议陷入参与性和代表性不足的困境。另一方面，将低保对象确定后，基层民政部门会将保障对象的姓名、家庭收入、保障金额等内容进行张榜公示。进行这种公示有利于村民对那些隐瞒家庭收入以骗取低保或“关系保”、“人情保”的人进行举报，保障低保制度的公平性。

从问卷调查结果分析来看，基层民政部门的民主评议和公示是不到位的。在问卷调查中，在问到“当地是否进行过民主评议和是否公示了低保名单”，村民的肯定回答大大低于否定回答，表明村民对基层执行者的工作是不满意的。而基层干部的回答则相反，肯定回答高于否定回答（如图3所示）。然而，评价政策执行效果的优劣应该是政策的受众，而不是政策执行者本身。村民与基层干部两者数据之间存在的强烈反差，正说明公示环节的薄弱，体现了政策执行者敷衍工作的博弈行为。

（三）民政部门与其他部门之间的博弈

民政部门与其他部门之间的博弈，是指在低保申请者收入核算的时候，由于没有统一明确的规定来规范部门合作，导致作为理性经济人的各部門为了实现自身利益最大化，往往在选择合作与不合作之间进行博弈。在低保制度实施过程中，各级政府先后出台多项政策确保政策公平有效运行，同时也建议各部门加强合作，构建联动机制。然而由于缺乏强制性的规定，政策建议往往难以付诸实践，这导致了部门之间的博弈。假设有两个部门参与博弈，则具体如表3所示。

由矩阵可知，当部门A选择合作而部门B也选择合作时，由于合作需要花费成本，这样每个部门所获得的收益均为C-I。当部门A选择合作而部门B选择不合作时，由于想要合作的A得不到部门B的配合，导致其需要通过其他途径获得帮助，这样其成本会由原来的I变得更高（这里假设为2I），所以其收益为C-2I;而对于部门B来说，由于没有参与合作，也就意味着没有花费成本，这样其收益为C不变。当部门A选择不合作而部门B选择合作时，部门B所面临的情形就与上述相同，其收益为C-2I;对部门A来说，其收益为C。最后一种情况就是当部门A 选择不合作，部门B也选择不合作时，这时两者的收益均为C，没有付出成本。在这样的四种选择中，相对于部门A 来说，其最优策略就是选择不合作，这样无论部门B做出怎样的选择，部门A的收益都是C;相对于部门B来说，其也面临和部门A一样的最佳策略，即选择不合作来实现自身利益。在低保收入核查时表现为民政部门需要通过合作来获得申请者的各种信息，但其他部门则认为这并不是自身义务从而不予合作，最后得不到合作的民政部门只能放弃合作，最终导致收入核算不能落实，同时在低保动态监测方面也面临困境。

其一，收入核查时信函索证中的博弈。信函索证是指民政部门以信函方式向相关部门索取有关证明。由于部门之间博弈现象的存在，大多数部门为了节省人力，不愿费时提供帮助，在没有上级的强制命令下以及缺乏信息共享机制的情况下，最终使部门联动只能停留在理论层面。在通过一定方式进行家庭收入调查时，实际上需要其他部门（如国土房管、公安、工商、税务、银行等）配合，但在调研中发现，民政部门在通过信函索证核查低保申请者家庭收入时，得到其他部门积极配合的只是少数，大多数配合不力或者拒绝提供相关信息。

其二，低保家庭动态监测面临困境。在信息索证成功的基础上更需要其他部门的配合来达到收入动态监测的目标，但博弈的持续存在使得收入动态核查面临困境。根据低保制度要求，对低保家庭经过一段时间的政策扶持后，要对其家庭经济变化状况进行动态监测，对提出续保申请的贫困户进行二次收入核查。同样，由于部门之间博弈现象的存在，使得动态监测和二次核查面临困境。

三、农村低保对象识别完善路径

根据农村低保对象识别过程中存在的难点，可以分别从申请人与核查人员之间、政策规划者与政策执行者之间及民政部门与其他部门之间的博弈入手，从加强法规制度建设、建立收入核算量化指标、加强制度执行监督以及完善信息化建设等方面改进和完善低保对象识别。

（一）加强法规制度建设，厘清制度参与者的权利和义务

加强法规制度建设，确保制度的强制性与权威性，厘清政策规划者、执行者、同级部门及农村居民各自的权利和义务，减少彼此的博弈空间。

第一，厘清政策规划者与政策执行者的权利与义务。政策规划者要从制度层面进行规划和调控，统筹所辖区域范围内的低保政策措施，确定统一的低保收入量化核定标准，确保政策的合理性与可操作性;制定和完善监督机制，加强对政策执行者的监督检查。政策执行者应因地制宜落实政策，结合本地实际对上级政策措施进行细化;明确自身责任，建立“责任到人”制度，确保制度措施落到实处，对失职、渎职行为应从严追究。

第二，厘清同级部门间的权利与义务。部门之间的博弈问题可以通过以下两个方面加以解决：一方面建立强制性的制度。县级政府要出台相应规定来引导部门之间的合作，明确各部门在低保制度中的权利和义务，尤其要赋予民政部门一定的权利，确保信息共享，提高收入核查的精准度;另一方面建立协调机制。成立县级低保部门联动审核工作领导小组，由分管县长任组长，民政部门主导，国土房管、公安、工商等部门主要负责人为成员，要求各部門通力合作，提高工作效率。

第三，明确农村居民的权利与义务。农村居民有申请低保、民主评议及监督等权利，但也有配合核查人员的义务。在基层民政部门引导下，充分发挥群众评议在低保对象调查、收入评估以及档案管理等方面的作用，形成政府管理与群众自治相结合的工作机制。此外，要建立惩罚机制，杜绝低保申请过程中的违规现象，提高低保制度的社会效益。

（二）加强道德教育，健全社会信用体系

在收入核查中申请人之间的博弈在一定程度上反应了农村居民的道德及社会信用体系缺失。要避免申请人之间的博弈就必须加强道德建设，政府应在其中起到引导作用。

第一，推进诚信政府建设。政府诚信是社会诚信的基石和灵魂。“诚信政府”要求政府部门及其工作人员坚决抵制弄虚作假、形式主义等作风，尽量减少政府行为失误和违约现象的发生;以规范、高效的行政服务搭建政府诚信平台，让所有的政府行为都置于国家法律法规的监控之下。在低保制度实施过程中，减少和消除暗箱操作、主观性、随意性、片面性等失信行为，确保制度在阳光下运行，形成公开、公平、公正的政府诚信行为运行机制。

第二，加强公民道德教育。道德观念体现人与人关系的行为规范，是依着该社会的格局而决定的[4]。诚实守信是中华民族的传统美德，也是每个公民应有的基本素质[5]。要重视和加强公民道德教育，树立诚实、操守为重的良好社会风尚。加强道德建设能从根本上减少和消除低保制度中的博弈现象，只有整个社会具备良好的诚信环境，公民具备良好的道德情操，低保申请过程中的虚报冒领等骗保行为就会越来越少。

（三）建立低保对象综合认定指标体系，精确瞄准低保对象

合理可行的收入核算指标的建立能减少政策规划者与执行者、核查人员与申请者之间的博弈空间。申请人家庭收入主要包括工资性收入、经营净收入、财产净收入和转移净收入四个方面。基层民政工作人员在实际操作中，对外出务工人员收入、农村土地经营、子女赡养费等收入的准确核定往往存在困难，进而影响到低保家庭的精准认定。为破解这一难题，可探索建立低保对象综合认定指标体系，使相关责任主体遵循统一的政策与规范[6]。以县（市、区）为单位对申请低保家庭成员赋予不同的劳动力系数，统一务工收入等工资性收入、农村土地经营等经营净收入、子女赡养费等转移净收入标准，合理扣减特殊困难家庭收入和家庭刚性支出，使低保申请家庭收入、支出核定有据可依，全面提升低保家庭认定的科学性、精准性。

例如：探索将抽象的劳动能力量化为具体劳动力系数，根据申请人家庭成员身体健康状况划分为正常人员、有部分劳动能力的残疾人员、慢性病人员、有少部分劳动能力的残疾人员、完全丧失劳动能力的重残人员和重病人员，分别对应男性和女性不同年龄段，确定不同的劳动力代码并赋予相应系数，按统一口径对每个申请人家庭成员收入进行核定，简化工作方法，减少基层的自由裁量权，从而提升低保对象认定的公平性。

对于在外打零工无固定收入的申请者，可探索将无固定场所务工人员收入与打工地最低工资标准挂钩的方法核定其收入，综合考虑各种因素，确定务工人员收入计算办法：务工人员个人月收入=个人劳动力系数×当地最低工资标准×当地一般务工月数。基层有了这个核算方法，对无固定收入核算就能迎刃而解，不再需要申请人出具收入证明，大大减轻了基层工作量，同时也提升了家庭收入认定的科学性。

（四）加强信息化建设，构建低保网络管理平台

借助现有网络平台并做好信息核对是低保管理的重要途径。现阶段可以以县级为单位建立低保信息共享平台，在逐步成熟的基础上构建省级及全国信息平台。以民政部门为依托，建立低收入居民家庭经济状况信息核对系统平台，财政、人社、住建、公安、工商、税务等部门和机构要通过这一平台与民政部门建立低收入居民家庭经济状况核对信息系统网络专线，为核对部门提供详尽、真实的数据信息，把原本分散在各个部门的相关信息，通过核对系统进行最大效率的整合和利用。

参考文献：

[1] 郑功成.社会保障学[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2005：274.

[2][6] 江治强.农村低保对象的收入核定及其治理优化[ J ].浙江学刊，2015（04）：218-223.

[3] 刘晓梅.农村低保家庭收入核查机制研究[ J ].农业经济问题，2010（09）：89-93.

[4] 费孝通.乡土中国[M].北京：北京大学出版社，2012：51.

[5] 孙桂茹，徐秋慧.论农村社会信用制度建设[ J ].农业发展与金融，2004（05）：30-31.

（责任编辑：罗湘龙）