马勇 蔡雨欣

新冠肺炎疫情暴发和持续扩散已引发严重的国际公共卫生危机。作为卫生领域最为重要的政府间国际组织，世界卫生组织（以下简称“世卫组织”）对新冠肺炎危机的应对和管理更是备受关注。新冠肺炎疫情暴发以来，中国坚定支持世卫组织“在国际抗疫合作中发挥积极领导作用”。与此同时，以美国为首的西方国家的政客、媒体等多次公开指责世卫组织“行动太慢”，“未及时发出警报”。国际公共卫生危机发生时，世卫组织应该做什么，或者能做什么？这是我们应该思考的问题。因此，本文集中探究世卫组织在新冠肺炎危机管理中的角色与作用，并分析其制约因素，以回应当下国际社会对世卫组织的质疑。

一、世卫组织在新冠肺炎危机管理中的作用不可替代

新冠肺炎危机是一次突发性、全球性的国际公共卫生危机，给全世界人民的生命健康和社会经济生活造成了巨大伤害。疫情的扩散范围、传播速度和严重程度也使国际公共卫生危机管理面临前所未有的挑战。此次新冠肺炎危机期间，世卫组织在领导、分析、沟通、供应、专业知识、研究和防范等领域执行的一系列应对措施和取得的成效，充分展现了其在国际公共卫生危机管理中的权威领导者、专业指导者和资源协调者的角色。

1.新冠肺炎危机管理中的权威领导者

作为国际社会中最大的政府间卫生组织，世卫组织在诞生之初便享有領导者的地位。有学者认为，世卫组织的权威来源包括成员国的授权，专业技术权威以及采取有效行动的能力。[1]其成员国授权签署的《世卫组织组织法》与《国际卫生条例（2005）》便构成了世卫组织的国际法基础，并确立了其全球卫生领导者的地位。在新冠肺炎危机的管理中，世卫组织发挥的领导作用得到充分展现。首先，世卫组织采取了多种形式发布专业的权威信息，包括召开媒体通报会，发布全球疫情统计数据等。2019年12月30至31日，中国武汉报告发现了一组新冠肺炎病例。2020年1月1日，世卫组织当即启动了应急管理团队，向世界通报了有关情况，并于1月10日发布了全面指导建议，警告此病毒可能会扩散。1月30日，世卫组织发出了最高级别警报，宣布新冠肺炎危机构成国际关注的突发公共卫生事件。这时正处于疫情暴发初期，中国境外报告的确诊病例还不到100例。可见，早在新冠病毒大流行暴发之前，世卫组织就已经督促世界做好准备。其次，在疫情发生之初，世卫组织便迅速成立了突发事件委员会，领导疫情防控相关部署与行动。同时，世卫组织还主导创建了危机管理团队，统筹联合国的多个部门以及世界银行等其他政府间国家组织，使该组织能够集中精力应对卫生危机，而其他机构则可以帮助缓解疫情导致的人道主义或社会经济发展问题。[2]最后，世卫组织通过突发卫生事件规划领导和协调新冠肺炎危机的应对行动。突发卫生事件规划是应世卫组织成员国要求并经其批准而制定的，在传统技术和规范作用之上增加了行动能力。

2.新冠肺炎危机管理中的专业指导者

提供专业技术指导被认为是世卫组织最重要的传统权威来源之一。在新冠肺炎危机管理中，世卫组织通过监控、分析与政策研究等，致力于提供有效的信息和专业的指导建议。首先，对新冠肺炎危机进行风险评估。世卫组织和成员国可以依据和使用《突发公共卫生事件快速风险评估》，对“可能对人类健康造成负面影响，且需要立即评估并采取行动的任何突发情况或者其他快速发展的情形”进行评估。2020年2月24日，世卫组织总干事谭德塞在媒体通报会上强调：“是否使用‘大流行一词来描述某一流行病取决于对病毒的地理传播、引起疾病的严重程度及其对整个社会的影响的持续评估。”这表明该组织追求一种科学的、基于事实的评估，从而正确进行国际公共卫生危机的管理，避免引起不必要的恐慌。其次，为各成员国防治传染病提供政策建议。自新冠肺炎疫情暴发以来，世卫组织便迅速派遣相关专家到中国等国家进行实地考察和科学调研，并与当地政府合作，以增进对疫情的了解和指导全球开展应对工作。通过结合具体情况加以分析，世卫组织为各国防治传染病提供标准化的指导和有针对性的政策建议，以确保各国在制定或更新计划时目标明确，能够采取必要的步骤和行动。最后，为国际社会应对新冠肺炎危机制定专业的技术规范。2020年1月10日，世卫组织在新冠肺炎疫情暴发仅十天时便发布了一整套指导文件。1月15日，世卫组织推出了关于诊断工具、疫苗和治疗方法的研发蓝图。此后，世卫组织更是发布了总共100余份有关技术文件。这些指导性文件加快了诊断、疫苗、治疗等技术的研发和使用，帮助世界各国更好地应抗疫情。

3.新冠肺炎危机管理中的资源协调者

世卫组织积极协调多方资源，发挥其全球最大的卫生合作平台功能，为抗击新冠肺炎疫情筹集资金、汇集科研力量，并促进各个国家和多边伙伴关系进行沟通合作，推动国际社会展开联防联控。世卫组织的协调作用主要体现在五个方面：一是筹集资金，为应对新冠肺炎危机提供融资平台。世卫组织与联合国基金会和瑞士慈善基金会共同发起了“COVID-19团结应对基金”，为世界各组织、个人和团体直接捐款提供渠道。截至2020年5月22日，该基金已经从37.5万多个人、公司和基金会筹集了2.14亿美元。二是汇集科研力量，寻求治疗新冠肺炎病毒的有效措施。世卫组织积极协调法国、德国等国家，以及比尔及梅琳达·盖茨基金会等全球合作伙伴，创建了“获取COVID-19工具加速计划”，以加速疫苗、诊断试剂和治疗工具的研发、生产和分配。三是提供防疫物资。世卫组织向有需要的国家运送防护设备、检测试剂等，并积极与政府、制造商合作，以确保供应量。四是召集国际合作论坛，动员国际社会各方力量。2020年2月11日，世卫组织召开了一个全球研究和创新论坛，以动员国际社会应对新冠肺炎危机。一流的科学家、公共卫生机构、各国卫生部和研究资助者被召集在一起，制定全球研究议程，并确定优先次序和框架。世卫组织总干事谭德塞表示：“世卫组织通过将科学界召集起来，以确定研究重点并加快进展，正在发挥重要的协调作用。”五是全面统筹，努力降低新冠肺炎危机对其他领域造成的消极影响。例如，针对国际贸易受阻和世界经济下滑，世卫组织与世界银行和国际货币基金组织合作，评估疫情造成的经济影响，并商讨应对措施。

二、制约世卫组织管理新冠肺炎危机的主要因素

在管理新冠肺炎危机的过程中，世卫组织发挥了领导、指导和协调作用。但是，伴随新冠肺炎疫情在世界各国的蔓延，世卫组织在新冠肺炎危机管理中的作用和地位也受到质疑和挑战。

1.新冠肺炎危机管理的外部环境复杂多变

第一，新冠肺炎危机的不确定性，使世卫组织的权威性受到挑战。一方面，新冠肺炎疫情呈现出传播速度快、范围广、致死率高的特点，加大了国际公共卫生危机的防控和治理难度。其原因主要包括：一是由于缺乏科学认知，许多国家对新传染病的应对能力不足，往往错过最佳控制时期;二是随着交通便利和人口的大规模流动，病毒更容易在世界范围内蔓延。这些因素也表明防治传染病不再只是一个国家的事情，而是需要整个国际社会共同应对的全球性问题。另一方面，新冠肺炎危机不仅对民众的生命健康安全造成危害，还严重破坏了国家、地区和全球的经济发展，甚至影响到国家政权的稳定。[3]经济、社会等多重危机的连锁反应加剧了国际公共卫生危机的复杂程度。当面临以普遍的不确定性、不信任感和混淆不清为特征的危机时，国际组织必须不断在其成员国的主权、公共卫生和重大经济利益之间保持一条艰难的界线。[4]因此，在新冠肺炎危机管理中，世卫组织不仅要考虑传染病防治等卫生治理问题，还要顾及经济利益的影响。而一旦涉及这种国家的核心利益，世卫组织的决策往往会受到成员国的制约。

第二，新冠肺炎危机治理主体多元化，使世卫组织的领导力受到质疑。在此次新冠肺炎危机期间，各国企业、民间团体和各界人士主动筹集和捐赠物资，缓解了疫情防控的压力。确实，全球卫生问题需要众多的利益攸关方或治理主体共同解决。[5]但是，对于世卫组织来说，在众多国际公共卫生治理主体间发挥领导作用是非常困难的。一方面，世卫组织难以在诸如资金调动等所有领域保持优势地位，导致其被认为不如其他的国际公共卫生治理主体。例如，世界银行能够凭借其能调动大量财政资源的相对优势，成为国际卫生领域的主导力量之一。另一方面，基于全球公共产品供给严重不足的现实，全球卫生行动者似乎已将多样性视为提供全球卫生公共产品的不可避免的手段。全球卫生治理需要众多行为者共同参与。但是，世卫组织显然应该处于全球卫生架构的顶端，而不是与其他组织争夺疫情应对的指挥权。[6]换句话说，世卫组织不应该陷入与其他治理主体的竞争中，而应把时间和精力用于提高其核心职能。

第三，新冠肺炎问题政治化现象，使世卫组织缺乏独立性。一方面，世卫组织的权力行使受到成员国的掣肘。例如，总干事在宣布国际关注的突发公共卫生事件之前需要召开紧急专家咨询委员会。而委员会成员只能从成员国提名的专家名册中选择。世卫组织的决策因此受到限制，使其不够独立或强大。另一方面，国家利益导向推动卫生问题频频走向政治化道路。西方国家综合实力的明显下降，维持国际秩序的能力和意愿明显走低。而以中国为代表的新兴国家实力快速上升，主张改革国际秩序的能力和意愿大幅上升。西方国家与新兴国家的地缘政治博弈使卫生合作难以享受“低政治”领域的合作优势。例如，在新冠肺炎危机中，美国将世卫组织对中国抗疫努力的肯定污蔑为“中国授意为之”，明目张胆地对世卫组织进行政治干预。对此，世卫组织总干事谭德塞呼吁：“请超越党派界限，超越意识形态，超越宗教信仰，超越任何差异。”的确，如果世卫组织要继续在全球卫生问题上保持世界中心权威，就必须从其成员国强加的大量不现实、不优先、高度政治化的任务中解脱出来，专注于其核心能力的建设与提升。

2.世卫组织内部的结构性缺陷

除了受到复杂多变的国际环境因素制约，世卫组织的功能性障碍更多地源于其组织内部的结构性缺陷，主要包括以下三个方面：

第一，世卫组织的权力高度分散，增加了资源竞争与协调成本。世卫组织共有6个区域、194个成员国，其工作人员在150多个办事处开展工作。《世卫组织组织法》规定，区域办事处“应自行制定其议事规程”，或“制定纯属区域性问题的管理方针”。各区域办公室在其领导层任命、预算以及优先事项上拥有高度自治权，决定了世卫组织权力高度分散的治理结构。[7]在新冠肺炎危机中，一些成员国采取的不利于国际抗疫合作的“孤立”行为，反映出世卫组织缺乏组织和协调各国家、区域办事处的权力。实际上，世卫组织的6个区域办事处和组织总部之间严重脱节，相当于7个不协调的实体。在国家和区域层面享有的信息和做出的决定无法及时、充分通知组织总部，妨碍了世卫组织的决策和资源协调的有效性。因此，世卫组织分散的权力结构，不仅使其在应对卫生危机时难以进行协调统一的行动，也使其长期的全球政策和规划无法得到有效实施。

第二，世卫组织的融资模式失衡，可能引发财政危机。有调查显示，世卫组织领导应对国际公共卫生危机的部门长期资金不足，整个组织内部也面临大量的腐败指控。世卫组织的财务状况不佳，不仅是因为资金不足，还在于其在资金分配方面缺乏灵活性。世卫组织的筹资结构主要来自两个方面：一方面是“经常预算”，即根据每个国家的财富和人口进行“分摊会费”。这种经费来源更多地取决于各成员国的政治意愿，并不是对全球卫生需求的实际评估。另一方面是“预算外资金”，来自成员国、多边机构或私人出资者的自愿捐款，通常用于特定疾病、部门或国家。为了填补资金需求，世卫组织的改革议程建议通过吸引基金会、新兴经济体和私营部门的捐款来扩大筹资基础。20世纪末，该組织预算的48.8%来自“预算外资金”，如今已达到80%。对“预算外资金”的严重依赖干扰了全球卫生优先事项，将世卫组织变为一个由捐助方驱动的组织，造成了财政的不可预测性。

第三，世卫组织的组织文化惰性，制约了应急响应与能力建设。世卫组织的治理薄弱很大程度上归因于该组织的惯例和内部文化。在对新冠肺炎危机的应对中，一些批评人士指责世卫组织“最初的反应太慢了”。世卫组织往往采取被动而非主动的方式应对紧急情况，使其应对危机的能力受到质疑。这也从侧面反映出该组织优先选择维护其专业指导者的传统角色。而这种规范性权力在很大程度上来自于决策的质量，使得正确性似乎比及时性更为重要。但是国际社会对治理效能的需求需要世卫组织增强其行动性角色。[8]当发生国际公共卫生危机时，世卫组织必须有能力将专业权威转变为快速的决策和行动。

目前，新冠肺炎疫情仍在全球蔓延，给世界人民的生命健康造成了巨大威胁和损害，也给全球公共卫生安全带来了极大挑战。真正拥有一个强大的全球卫生领导者，维护卫生安全，强化卫生系统并减少卫生不平等，符合所有国家的利益。因此，世界各国应该团结起来，支持世卫组织发挥领导作用，加快完善国际公共卫生危机管理体系，并推动全球卫生治理顺利发展。

参考文献：

[1]Colin McInnes. WHO's Next？ Changing Authority in Global Health Governance After Ebola[J]. International Affairs，2015，91（6）.

[2]刘晓伟.疫情之下：中国的卫生外交应走向何方？[J].公共外交季刊，2020（1）.

[3]朱锋，武琼.新冠病毒疫情、生物安全与东亚合作的新未来[J].和平与发展，2020（2）.

[4]Adam Kamradt-Scot. WHO's to Blame？ The World Health Organization and the 2014 Ebola in the West Africa[J]. Third World Quarterly， 2015，37（3）.

[5]张清敏.新冠肺炎疫情与全球卫生外交[J].当代世界，2020（4）.

[6]Laurie Garret. Ebola's Lessons： How the WHO Mishandled the Crisis[J]. Foreign Policy， 2015，94（5）.

[7]Erin R. Graham. International Organizations as Collective Agents：Fragmentation and the Limits of Principal Control at the World Health Organization[J]. European Journal of International Relations， 2014，20（2）.

[8]湯蓓.PHEIC机制与世界卫生组织的角色演进[J].世界经济与政治，2020（3）.

（马勇：北京师范大学“一带一路”学院、政府管理学院教授;蔡雨欣：北京师范大学政府管理学院硕士研究生）

责任编辑：彭安玉