严静

农村土地问题是关系改革发展稳定大局的根本问题。农村土地制度改革是农村改革的核心，对整个农村改革起着牵引作用。近年来，江苏在中央顶层设计的大框架下，结合各地实际积极推进农村土地制度改革，取得了明显成效，为农業农村发展释放了活力、增添了动能，但同时也遇到不少现实矛盾和问题，仍需接续努力、深化探索。

江苏农村土地制度改革取得积极进展

全省各地按照确权、赋能、搞活的改革思路和扩面、提速、集成的改革要求，全面发力、多点突破，有序推进农村土地制度改革。

开展土地承包经营权确权登记颁证。2015年江苏被原农业部列为农村承包土地确权整省推进试点省份，2017年底全省已基本完成确权登记试点任务，98%的应确权行政村完成合同完善任务，94%完成登记颁证。2019年根据农业农村部部署要求组织“回头看”，对发现问题分类落实整改。在金湖县开展农村土地承包经营权有偿退出试点。试点开展农村土地承包经营权抵押贷款，探索农村产权“互联网+交易鉴证+他项权证+抵押贷款”抵押融资模式，为农业新型经营主体提供资金支持。

引导承包土地经营权规范有序流转。在完成确权登记颁证工作的基础上，积极推进确权成果的应用，加快推进农村承包地经营权流转。在确权方式上，苏州提出并实行“确权确地、确权确利和确权确股”三种不同的确权方式;在流转方式上，有以合作农场为特点的太仓模式，以土地股份合作社为特点的江都模式，以联耕联种为特点的射阳模式，以股田制为特点的铜山模式等;在权能扩展方面，无锡建立农村土地经营权抵押登记制度，农村土地经营权进入农村产权交易平台进行规范交易，累计发放土地经营权抵押贷款达17亿元。全面推行“实物计租、货币兑现”的土地流转定价方法，兼顾经营主体和承包农户双方合理收益。开展农村土地流转履约保证保险试点，设立风险补偿基金、实施流转保证金等制度，有效防范土地流转风险。

探索农村宅基地“三权分置”改革。按照不动产统一登记原则，积极推进宅基地的调查和登记发证工作。探索宅基地有偿使用制度、宅基地自愿有偿退出机制、农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置房屋等“三权分置”的实现形式，推动农村土地资源社会效益和经济效益双提升。不少县（市区）积极开展闲置宅基地盘活利用试点，试点支持农村集体经济组织以出租、联营、入股等方式盘活利用空闲农房及宅基地，发展民宿经济、乡村旅游、养老产业等新产业新业态，带动了农民增收和村集体经济发展。

推进农村土地制度改革试点。中央对武进农村土地制度改革三项试点工作做出部署之后，江苏省委、省政府高度重视，专门成立试点工作领导小组，将其列入年度重点工作。2019年底，武进改革工作圆满完成，为《土地管理法》修改贡献了“武进经验”。主要包括：注重发挥市场机制在农村土地资源配置中的决定性作用，以集体经营性建设用地入市改革为引领，协同推进征地、宅基地制度系统性、整体性改革;以显化土地权益为切入点，充分发挥村民自治的作用，不断完善土地资源节约优先、保护优先的高效利用制度;以壮大集体经济、实现共同富裕、兼顾当前和长远的土地收益分配为核心机制，推动乡村振兴、城乡融合发展。

建立健全征地补偿制度。落实征地补偿和被征地农民社会保障办法，推进征地信息公开，完善征地信息覆盖范围，提高信息公开效率。开展被征地农民社会保障落实情况排查整改，维护被征地农民的合法权益。

稳妥开展城乡建设用地增减挂钩。2016年以来，围绕“优化资源配置、助力精准扶贫”目标，加强城乡建设用地增减挂钩工作，江苏累计实施增减挂钩计划43.05万亩。有序开展同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点，结合脱贫攻坚工作，聚焦加快改善农民群众住房条件，推动农村建设用地“减量化”和空间布局优化。

当前江苏农村土地制度改革存在的问题

在农村土地改革实践中，也存在不少矛盾和问题，突出的有以下几个方面：

农村土地制度改革缺乏配套政策。新修订的《土地管理法》已于2020年1月1日起正式实施，对于集体经营性建设用地入市、土地征收、宅基地使用制度等做出了一些创新性规定。但目前国家和江苏省均未出台土地管理法实施条件、集体经营性建设用地入市办法等具体法规文件，一些试点地区行政法规、部门规章、规范性文件与改革要求不符，相关改革缺乏足够制度支撑和实施细则。

部分地区土地承包问题错综复杂。由于土地二轮承包、“两田制”等历史遗留问题错综复杂，一些地方农户土地权属争议、征占地争议协调难度大，容易引起矛盾纠纷。受经营成本持续上升和粮价下行影响，个别种粮大户收不抵支、经营难以为继，出现“毁约弃耕”现象。土地承包经营权的价值评估等服务在不少地方还缺少，影响土地承包经营权抵押贷款。

宅基地管理政策体系不健全。因农村不动产权利保障制度不健全，农村宅基地、农房管理制度不完善，以及历史上违法用地、违法建房等问题，完全符合登记发证条件的农村宅基地、农房比例较低，导致房地一体的农村宅基地使用权登记颁证率不高。具体操作上，各地政策不一，加上由于原来市县两级职能部门和乡镇部门监管流程和边界不清晰、管理不到位等造成的历史遗留问题复杂，农业农村部门工作开展难度较大。目前，大多数地区未成立相应的工作协作机制，工作推进中容易出现推诿现象。不少地方执法机构和人员未到位，执法权无法落实。

“同一乡镇”试点推进存在瓶颈。同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整是对村庄建设用地布局进行优化，为实施乡村振兴战略、改善苏北地区农民群众住房条件、建设美丽宜居乡村等提供用地保障。但在申报程序、规划保障、计划周转、资金配套等方面还存在不少问题，导致部分地区积极性减退。

基层主动推进改革动力不足。从面上来看，改革推进不平衡的问题比较突出。一些地方和干部存在“不求有功、但求无过”的心理，主动改革的意识不强，上级布置的改革任务不愿接，导致农村土地改革存在“上热下冷”的情况。

进一步深化农村土地制度改革的对策建议

当前，农村土地改革进入深水区，破除法規、政策、机制等方面的障碍仍需要深化探索、攻坚突破。

完善农村土地承包经营制度改革。抓紧研究制定暂缓确权情形的后续处置办法，为基层开展确权后续扫尾工作提供指导。制定出台农村土地承包经营权证变更登记管理办法，明确工作流程和工作要求，并开发建立统一的证书管理平台，规范证书后续日常管理。继续推进承包地经营权抵押贷款工作，做好政策宣传、服务管理等，拓展农业经营主体融资渠道，继续开展土地履约保证保险试点，促进土地流动健康发展。深化农业供给侧结构性改革，主动吸引工商资本下乡，引导各类资源要素向退出土地合理流动，多途径提高农业效益。

深化农村宅基地“三权分置”改革。在完成农村不动产权籍调查的基础上，制定农村不动产历史遗留问题处理的相关政策，提升房地一体的农村宅基地使用权确权登记颁证率。加紧出台宅基地管理相关办法或指导意见，明晰农户建房资格标准，建立完善多部门共同参与、分工明确、协调配合的宅基地管理工作机制，特别是农业农村与资源规划部门要共同商定宅基地管理职能交接的具体办法，尽快完成基础数据与历史资料的移交，以及机构编制的划转。支持农村集体经济组织以出租、联营、入股等方式盘活利用空闲农房及宅基地，发展民宿经济、乡村旅游、养老产业等新产业新业态，带动农村集体经济发展。

夯实集体经营性土地改革基础。持续跟进国家层面相关工作进展，加强集体经营性建设用地入市的基础性、前瞻性研究，明确入市范围和路径、入市主体、入市方式、入市程序、收益监管等关键问题，保证集体经营性建设用地入市工作有序推进。

积极推进“同一乡镇”试点工作。一方面，简化流程，在实施方案审查、备案和计划下达过程中，简化程序，压缩周期，提高效率;另一方面，释放政策红利，鼓励开展农民住房改善工作的地区申报“同一乡镇”试点，通过下达启动区指标、专项安排节余指标流转规模等方式，给予用地保障和资金支持。

完善征地补偿安置制度。加快完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，积极构建相关政策体系，大力推进征地信息公开，进一步加强和改进征地补偿安置工作。深化探索维护农民权益机制，从政策、制度等方面保障退出承包地农民享受社会保障，强化养老保险、医疗保险等政策指导和支持，推动农民“市民化”进程。

（作者单位：江苏省土地勘测规划院）

责任编辑：张蔚菊